정책혁신랩 연구: 과거, 현재, 미래 – 정책혁신랩 특집호 서문. 애덤 M. 웰스테드 등

POLICY DESIGN AND PRACTICE 특집호는 정책랩에 대한 기존 연구를 종합 구성하였다.
정책랩은 디자인 기반 접근, 실험적 방법론, 사용자 참여를 핵심 특징으로 전 세계에 빠르게 확산 중이다.
기존 문헌은 대부분 기술적 수준에 머물며, 이론-실천 간 연결, 정책 사이클과의 연계, 실질적 영향에 대한 분석이 부족하다. 특집호에 수록된 여섯 편의 논문은 캐나다, 핀란드, 브라질 등 다양한 맥락에서 정책랩의 실제 운영과 한계를 조명한다.

정책혁신랩 연구: 과거, 현재, 미래 – 정책혁신랩 특집호 서문
Policy innovation lab scholarship: past, present, and the future - Introduction to the special issue on policy innovation labs

저자: 애덤 M. 웰스테드(Adam M. Wellstead), 아나트 고펜(Anat Gofen), 앤지 카터(Angie Carter)

애덤 M. 웰스테드 (Adam M. Wellstead)
미시간 공과대학교 사회과학과 교수로, 정책역량과 정책디자인을 주요 연구 분야로 삼고 있다.
공공행정 및 산림정책에 대한 풍부한 연구 경력을 바탕으로 정책실무자와 정책분석가의 역할 구분을 탐구해왔다.

아나트 고펜 (Anat Gofen)
히브리대학교 페더만 공공정책대학원 교수로, 거리 수준 정책기업가와 정책집행을 연구한다.
정책 비순응, 실행 격차 등 미시적 정책 현상을 실증적으로 분석하며 국제 정책 연구에도 활발히 참여한다.

앤지 카터 (Angie Carter)
미시간 공과대학교 사회과학과 부교수로, 지속가능한 농업정책과 지역사회 기반 공동생산을 연구한다.
사회정의와 커뮤니티 참여를 중시하는 실천지향적 학자로 평가받는다.

원문 출처 : https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/25741292.2021.1940700 

POLICY DESIGN AND PRACTICE 2021, VOL. 4, NO. 2
논문 2021년 6월 3일 접수, 2021년 6월 4일 승인
주요 용어 : 정책혁신랩; 정책디자인; 디자인사고; 정책업무; 정책평가; 실험

서론

지난 10년 동안 정책혁신랩(Policy Innovation Labs, 이하 PIL)의 수는 급속히 증가하였다. 정부 안팎에 존재하는 PIL은 다양한 사회적 문제를 다루고 있다. 다수의 PIL은 다음과 같은 몇 가지 공통된 특징을 공유한다. 첫째, 디자인씽킹(design thinking) 방법론에 대한 확고한 신념이 있다. 둘째, 공공정책 및 개입 프로그램의 시제품을 실험적으로 적용하고 그 효과성을 측정하는 실험 접근법을 활용한다. 셋째, 이해관계자들이 디자인 과정에 참여하는 사용자 중심(user-centric) 기법을 사용한다.

본 특집호의 서문에서는 우선 지금까지 발표된 정책랩 관련 문헌을 정리하고, 총 70편의 자료(동료심사 논문, 서적 챕터, 석사논문, 보고서, 카탈로그)를 개관하며 이들이 정책학 문헌과 어떻게 연결되어 있는지를 살펴본다. 이 검토를 통해 실무자 관점이 상대적으로 충분히 조명되지 않았음을 알 수 있다. 이러한 실무자 관점은 이번 특집호의 중심 주제이기도 하다. 다음으로, 본 특집호를 구성하는 여섯 편의 논문을 소개한다. 이들은 브라질, 캐나다, 핀란드, 영국 등 다양한 국가에서 실무자 관점으로 작성된 글이다. 마지막으로 우리는 향후 정책혁신랩(PIL) 연구를 위한 몇 가지 방향을 제시한다. 그 중에는 정책 업무에서의 PIL의 역할, 거리 수준 정책기업가(street-level policy entrepreneurship)로서의 PIL의 가능성, 보다 엄밀한 추론 방법의 필요성이 포함된다.

1. 도입

불과 10년 사이에 전 세계적으로 “랩화(labification)” 현상이 확산되었다. 이는 사회 문제에 대한 혁신적인 정책 솔루션을 모색하는 과정이 과학적 실험 구조에 포함되고 있다는 것을 의미한다. 정책랩, 즉 정책혁신랩(PIL)은 지속적으로 증가하고 있으며, 정부 기관, 대학, 비영리조직 등에 존재한다. 각각은 긴급한 사회적 혹은 경제적 문제를 해결하기 위한 목적을 가진다. 전 세계적으로 대부분의 PIL은 2011년 이후 설립되었으며, 그 급속한 확산은 이들이 “현대 공공조직의 사회 인프라가 되어가는 길목에 있다”(Carstensen and Bason 2012, 5)고 평가받게 만들었다.

정책랩은 다음과 같은 다양한 명칭으로도 불린다. 
공공혁신랩(public innovation lab), 공공부문혁신랩(public sector innovation lab), 정부혁신랩(government innovation lab), 
조직혁신랩(organizational innovation lab), 정책혁신랩(policy innovation lab), 혁신랩(innovation lab), 공공정책랩(public policy lab), 사회혁신랩(social innovation lab), 시스템변화랩(systems change lab), 디자인랩(design lab), 정책랩(policy lab) 등이 있다(Whicher 2021; Hinrichs-Krapels et al. 2020).

정책랩은 싱크탱크, 연구소, 정책센터 등과 유사하며, 보건, 복지, 오픈데이터, 환경 등 특정 분야에서 발생하는 문제에 대한 정책적 해법을 제공하려는 공통 목표를 가진다. 이러한 분야의 활동을 재조직하거나 체계화하려는 과정 속에서 PIL의 설립 이유나 목적은 반드시 명확하지는 않다(Tonurist, Kattel, and Lember 2017 참조).

“정책랩”이라는 용어는 다음 두 가지 모두를 포함할 수 있다. 첫째, 공공정책 혁신을 위한 활동을 목적으로 설립된 팀·조직·기관 등 제도적 단위. 둘째, 워크숍이나 이해관계자 활동이 이뤄지는 물리적 공간이다. 여기에 더해 리빙랩, 연구소, 넛지(행동경제학 기반) 그룹과 같이 정책결정에 기여하는 관련 조직들의 등장으로 개념이 더욱 모호해지고 있다. 우리는 현재 전 세계에 존재하는 랩 유사 조직이 450개 이상일 것으로 추산한다.

이러한 모호함에도 불구하고, 대부분의 PIL은 다음 세 가지 고유한 특징을 공유하는 경향이 있다.
첫째, 디자인씽킹(design-thinking) 방법론의 사용이다(Lee & Ma 2020; McGann et al. 2018a 참조). 이 방법론은 본래 산업디자인 및 제품·서비스디자인 분야에서 기원한 것이다(Manzini 2015).
둘째, 실험적 접근을 통한 혁신 추구이며, 다양한 공공정책 및 프로그램의 효과를 과학적으로 측정하기 위한 실험 방법론의 모방이다. 이를 통해 증거 기반 디자인(evidence-based design)을 실현하려는 목적이 있다(Bason 2017; Kimbell 2015; Lee & Ma 2020 참조).
셋째, 사용자 중심 접근이다. 대상 집단이 디자인 과정에 직접 참여하여 디자인을 주도하도록 유도한다(Lee & Ma 2020 참조).

실제로 다수의 PIL은 공공, 민간, 학계 간의 협력을 조정하며(Williamson 2014a, 2014b), 디지털 도구를 광범위하게 사용하여 공공의 투명성을 제고하고자 한다(Olejniczak et al. 2020). 따라서 PIL의 중요한 목적 중 하나는 다양한 역량을 가진 참여자들이 정책 과제를 공동으로 이해하고, 사용자 중심의 해법을 디자인·실험하여 시스템 전반에 적용 가능한 솔루션을 도출하는 협업 공간을 조성하는 것이다(El-Haddadeh et al. 2014; Bellefontaine 2012). PIL은 결국 위계 구조를 해체하고, 사람들을 창의적이고 분산적인 사고에 참여시키는 과정이자 공간으로 이해된다(Gryszkiewicz, Lykourentzou, and Toivonen 2017; McGann et al. 2018a).

PIL은 사용자 중심 접근과 파일럿 실험을 바탕으로 실행 격차(implementation gap)와 비순응(non-compliance) 현상을 해결하고자 하며, 이를 통해 증거 기반 디자인의 개념을 강화한다. 정책랩화라는 흐름은 Lindquist와 Buttazzoni(2021)의 주장과 부합한다. 이들은 PIL이 정부 내 조직 구조 외부에서 새로운 지식과 기술을 끌어올 수 있어야 하며, 자율적 또는 준자율적 조직에 의해 운영될 수 있어야 한다고 본다. 이러한 애드호크라시(adhocracy) 형태는 불확실성, 모호성, 정보 과잉이라는 환경 속에서 유연성, 적응성, 창의성을 장려하며, 혁신적인 산출물을 만들어내고, 새로운 기회를 신속히 포착하며, 점진적 전략(emergent strategies)을 수립하려 한다(Lindquist and Buttazzoni 2021).

본 「Policy Design and Practice」 정책혁신랩 특집호 서문 논문에서는 먼저 기존 정책랩 문헌을 검토한다. 그 수가 증가하고 있는 출판물들을 종합함으로써, 다른 학자들과 실무자들이 이 분야의 연구 현황을 보다 잘 이해할 수 있게 된다. 이에 따라 본 특집호는 유용한 단일 참고 자원이 될 것이다. 우리의 검토에 따르면, 정책랩에 대한 실무자 관점은 여전히 충분히 연구되지 않고 있다. 본 특집호에 포함된 여섯 편의 논문은 이러한 실무자 중심 연구들을 하나로 통합하여, 학계와 실무 현장 모두에서 정책랩에 대한 이해를 확장하는 데 기여한다. 우리는 마지막으로 향후 정책혁신랩(PIL)에 대한 연구가 나아갈 수 있는 여러 방향을 제시한다.

2. 정책혁신랩 연구의 현황

정책혁신랩의 확산과 ‘랩화(labification)’ 현상을 설명하기 위해 다양한 이론적 정책 프레임워크가 활용되어 왔다. 여기에는 디자인씽킹(design thinking), 실험적 정부(experimental government), 협업적 거버넌스(collaborative governance) 등이 포함된다(Andersen, Kelemen, and Matzdorf 2020). 예를 들어, 디자인씽킹이 정책결정 과정에서 수행하는 역할은 보다 정교한 해법을 유도함으로써 정책디자인을 개선할 수 있다고 주장된다(Brown 2008; Howlett 2014; Schön 1988, 1992).

흥미롭게도, 정책결정에서의 현대적 디자인씽킹은 1970년대와 1980년대에 처음 등장한 기술관료적 정책디자인 접근과 유사하며, 이는 엔지니어링 또는 건축에서의 디자인 개념을 원형으로 한다(Peters 2020). 실험적 정부 또한 사회변화를 실험하는 것의 중요성을 강조하는 오랜 실험주의 전통에 뿌리를 두고 있으며, 이는 파리의 뮈제 소시알(Musée Social)과 같은 기관에서도 확인된다. 정책랩은 공공부문이 공공서비스 혁신을 테스트하고 확산하기 위해 정책디자인을 신속히 실험할 수 있는 실험 “섬(islands)”으로 종종 언급된다(Tõnurist, Kattel, and Lember 2017; McGann et al. 2018a).

정책랩화는 협업적 거버넌스에도 뿌리를 두고 있다. 이는 1960~1970년대 등장한 참여 민주주의와 숙의 민주주의 개념을 반영하며, 신자유주의와 공공관리론이 시민을 “고객” 또는 “수혜자”로 간주하고 정치에서 주변적 존재로 보는 관점을 대체하려는 비정통적 접근이었다(Schuler and Namioka 1993; Vitale 2006).

따라서 PIL은 공동생산(co-production) 개념과도 맞닿아 있으며, 이는 정책해법이 공동으로 창출된다는 이론적으로 잘 입증된 개념이다(Nesti 2018). 공동디자인(co-design)은 공공부문 내 창의적 실천을 위한 확립된 접근이며, 그 기원은 1970년대 스칸디나비아에서 개발된 참여디자인 기법에 있다(Puttick, Baeck, and Colligan 2014).

PIL은 정부 및 비정부 행위자를 모두 참여시키며, 네트워크 이론 또는 네트워킹 관점에서 연구되거나 정책 연구자와 정책 담당자 사이를 중재하는 매개 조직으로 다뤄진다(Ojha et al. 2020; Olejniczak et al. 2020). 또한 PIL은 정책지식의 이전을 촉진하는 수단으로 간주되기도 한다(Lee and Ma 2020).

그러나 싱크탱크, 리빙랩, 디자인씽킹, 행동통찰 유닛(예: 넛지 조직) 등을 다룬 문헌과 비교하면, 정책랩 자체에 대한 문헌은 놀라울 정도로 적다. 이에 따라 우리는 2021년 5월 Google Scholar, ProQuest, Scopus 데이터베이스를 활용하여 검색을 수행하였다. 또한 출판물의 참고문헌을 통해 누락된 자료가 없는지 확인하였다. 마지막으로 주요 정책랩 연구자 몇 명에게 검색 결과의 완전성을 검토받았다.

우리는 동료심사 논문뿐만 아니라, 학회 발표 논문, 서적 챕터, 보고서, 석사 논문도 포함하였다. 검색의 초점은 정책 및 공공부문 혁신에 특화된 랩에 맞추었으며, 행동통찰 유닛(nudge units), 리빙랩, 연구소, 싱크탱크 등은 제외하였다. 그러나 문헌 자체의 개념적 모호성 때문에 이러한 조직과 PIL을 완전히 구분하는 것이 항상 가능하지는 않았다.

결과적으로 총 70편의 출판물을 확인하였으며, 여기에는 본 특집호에 포함된 6편의 논문도 포함되어 있다. 이들은 부록 1에 연도순으로 정리되어 있으며, 각각의 간단한 설명도 포함되어 있다.

예비 분석 결과는 표 1~6에 제시되어 있다. 문서들은 질적 데이터 분석 소프트웨어인 NVivo 12에 업로드되었다. 우리는 이 문헌에 대해 보다 엄밀한 분석 접근이 필요함을 인식하며, 그것을 권장한다.

가장 오래된 PIL 관련 논문은 Lewis와 Moultrie(2005)의 논문이며, 이는 영국의 세 개 초기 정책랩의 형성과정을 기술한다. 지난 2년 동안 정책랩 관련 출판물의 수는 크게 증가하였으며, 학회 발표나 보고서에서 동료심사 논문으로 중심이 이동하고 있다(표 1 참조). 전체 출판물 가운데 다수를 차지하는 것은 동료심사 논문(39편)이며, 그 다음은 보고서(17편)이다(표 2 참조). 석사논문은 세 편이 있었으며, 모두 핀란드의 Inland 디자인랩을 분석한 것이었다.

지리적으로 보면, 명시된 경우 출판물의 지역적 초점은 다양한 편이었으며, 그 중 영국이 8편으로 가장 많은 비중을 차지하였다(표 3 참조). 특히 아프리카의 정책랩을 다룬 출판물은 없었으며, 아프리카 지역 정책랩을 직접 분석한 연구도 존재하지 않았다.

표 4는 각 출판물의 연구 초점 또는 복수 초점을 개괄적으로 제시한다.
정책혁신랩이라는 분야가 새롭게 형성된 만큼, 일부 문헌은 개념적 틀을 제공하며, 정책랩의 부상과 이들이 공공부문 개혁 및 정책결정에서 수행하는 역할을 설명하는 이론적 주장을 담고 있다.

단일 사례연구(single case study)는 17편, 다중 사례연구(multiple case study)는 14편으로 거의 비슷한 수를 보인다. 그러나 정책혁신랩을 체계적으로 비교하려 한 문헌은 소수에 불과하다. 예외적으로는 Lee와 Ma(2020)의 국가 간 비교 연구 및 Evans와 Cheng(2021)의 캐나다 내 비교 연구가 있다.

실증연구에서 가장 많이 사용된 방법은 핵심 정보제공자(key informant) 인터뷰와 워크숍이었다. 정책혁신랩을 대상으로 한 설문조사는 소수에 불과했으며, 이는 전 세계적으로 랩의 수 자체가 적다는 점을 고려하면 놀라운 일은 아니다.

어떤 방법론을 사용했든 간에, 모든 연구는 기술적(descriptive) 성격을 띠고 있으며, 인과관계를 엄밀하게 설명하려는 시도는 이루어지지 않았다.

다수의 실증 기반 출판물은 다양한 분야에 걸친 정책랩을 다루고 있다. 그러나 특정 분야에 국한된 연구는 총 14편에 불과하며, 이 중 “데이터(data)” 관련 분야가 7편으로 가장 빈도가 높았다(표 5 참조). 국가, 광역정부, 기초자치단체 수준의 이슈에 명시적으로 초점을 둔 연구는 극히 드물었다.

정책혁신랩 연구는 매우 다학제적인 성격을 띤다. 다양한 분야의 연구자들이 참여하고 있으며, 70편에 이르는 출판물의 저자 배경을 정확히 분류하는 것은 거의 불가능하다. 다만, 다수의 연구자들이 디자인 분야와 연관되어 있으며, 반면 최근에는 공공정책 및 공공관리 분야에서의 기여도 점점 증가하고 있다. 표 6은 공공정책 관련 문헌이 정책혁신랩 연구에 어느 정도까지 통합되어 있는지를 보여준다.

다수의 실무자들은 ‘정책 사이클(policy cycle)’ 또는 ‘정책 단계(policy stages)’ 개념에 익숙하다(Lindquist and Wellstead 2021; Cairney 2015). 이는 정책결정 과정을 설명하는 가장 널리 알려진 휴리스틱 도구이다(Howlett, Ramesh, and Perl 2020; Cairney 2019). 정책 사이클 혹은 정책 단계 개념은 총 17편의 문헌에서 강조되었으며, 이에는 Conliffe, Story, and Hsu(2018), Pólvora and Nascimento(2021)의 연구도 포함된다.

이들 연구자는 정책 사이클이 정책 과정을 이해하는 데 있어 중요한 출발점임을 인정한다. 동시에 정책결정은 훨씬 더 복잡한 과정이며, 이러한 복잡성은 디자이너가 그 안에서 중요한 역할을 수행할 기회를 제공한다고 주장한다.

Whicher와 Crick(2019)은 “정책 사이클은 전 세계 입법기관과 관료조직의 문화에 깊이 내재되어 있으며, 이 때문에 정책 과정이 결과(output)의 생산이 아니라 문서(document)의 생산에 초점을 맞추는 주요 원인 중 하나”라고 지적한다(p. 296). Olejniczak et al.(2020)은 정책랩의 활동이 메인 정책 사이클 안에 통합되어 있으며, 종종 디자인–테스트–적응이라는 소규모 루프 형태로 구현된다고 설명한다.

정책 사이클 내에서 ‘의제 설정(agenda-setting)’은 제한적으로만 언급되었으며, 관련 출판물은 8편에 불과하다. Hinrichs-Krapels 등(2020)은, 정책랩이 특정 사안이 아직 정책 의제로 삼기에 적절하지 않다는 증거를 정책결정자에게 제공할 수 있다고 제안한다.

정책랩의 정책 형성(policy formulation) 단계에서의 역할은 이보다 약간 더 많이 언급되었으며, 관련 출판물은 13편이었다. Fleischer와 Carstens(2021)는, 정책 형성 과정이 전통적이고 위계적인 관료제에 의해 주도되는 반면, 정책랩은 그에 비해 비전통적인 행위자라고 평가하였다. Vrabie와 Ianole-Călin(2020)은, 정책랩이 열린 정부(open government)와 증거 기반 기준을 촉진하기 때문에, 정책 형성 과정에서 정부가 보다 투명하고, 참여적이며, 협업적인 방향으로 나아가도록 유도할 수 있다고 보았다.

의제 설정과 마찬가지로, 정책 실행(policy implementation) 단계도 제한적으로 다뤄졌으며, 관련 출판물은 18편뿐이다. Olejniczak 등(2020)은, 정책랩이 자신들의 해법을 실제 정책결정 및 정책 실행 과정에 효과적으로 반영하고 있는지가 명확하지 않다고 지적하였다(p. 104). Komatsu 등(2021)도 유사한 비판을 제기하였다.

마지막으로, 일부 출판물이 정책혁신랩의 평가(evaluation)를 강조하였으나, 정책랩이 공식적인 정책 평가나 정책 사이클 전체에서 실질적인 역할을 수행했다는 증거는 거의 없었다. 전반적으로, 정책역량(policy capacity), 공공가치(public value), 정책업무(policy work) 등 정책 및 공공관리 문헌의 다른 핵심 개념들과의 연계도 매우 미미하였다.

예상할 수 있듯, ‘정책디자인(policy design)’이라는 용어는 총 40편의 출판물에서 언급되었다. 그러나 자세히 살펴보면, 이 용어는 정책과학 내에서 이해되는 협의의 개념보다는, 보다 광범위한 디자인 기반 접근법의 맥락에서 사용되고 있었다.

Clarke와 Craft(2019)는 이 두 가지 개념 간 차이에 대해 언급하였다. 그들은, 후자의 경우 정책디자인이 정치적 제약, 정책역량 제약, 정책 믹스, 정책 스타일 등 다양한 요소들을 함께 고려하는 접근이라는 점을 지적하였다.

3. 특집호 개요

본 특집호는 정책랩 내에서 정책디자인의 다양한 측면에 대해 실무자들이 실제로 얻은 교훈에 초점을 맞추며, 이를 통해 정책랩에 대한 현장 중심의 시각을 확장하고자 한다.

첫 번째 논문은 Evert Lindquist와 Michael Buttazzoni의 「공공서비스 시스템에서의 개방형 혁신 유닛 생태계: 애드호크라시와 상충하는 가치들 The ecology of open innovation units: Adhocracy and competing values in public service systems」이다. 이 논문은 정책혁신랩(PIL)이 정부 내 운영, 서비스, 정책을 개선하기 위한 다양한 기술과 접근방식 중 하나에 불과하다는 점을 강조한다. 이 개념적 개요는 애드호크라시(adhocracy)에 관한 초기 조직이론 문헌에 기반하며, 개방형 혁신에는 행동통찰 유닛, 빅데이터 및 데이터 분석 조직, 시각화 조직, 열린 정부 이니셔티브, 디지털 서비스 유닛, 린(agile, 지속적 개선) 조직 등도 포함된다고 본다.
Lindquist와 Buttazzoni는 Robert Quinn의 '상충하는 가치 체계(Competing Values Framework)'를 활용하여, 개방형 혁신 애드호크라시를 합리적 목표, 인간관계, 내부 프로세스 등 기존 가치모형과 비교하여 구획하고 평가할 수 있는 새로운 틀을 제시한다.

다음으로 정책랩에 직접 초점을 맞춘 논문들로 넘어간다. 첫 사례는 Kathy Brock의 「캐나다에서의 정책랩, 파트너 및 정책 효과성 Policy labs, partners and policy effectiveness in Canada」이다. 이 논문은 2015년 Justin Trudeau가 이끄는 자유당이 집권한 이후, 캐나다에서 ‘딜리버롤로지(deliverology)’가 정책혁신랩의 성장을 어떻게 촉진했는지를 다룬다. Brock은 2015년부터 2020년까지 캐나다에서의 정책랩 전반, 특히 중앙정부 내 정책개발유닛(PDUs)의 활동을 폭넓게 개관한다.
이 논문은 비영리 및 민간 부문 파트너들이 정책허브를 통해 공공부문 정책결정의 중심부로 편입된 과정과 민간랩의 설립 사례에 주목한다. 또한 정부와의 협업이 비영리 부문에 혼합된 함의를 가져왔음을 지적한다. 정책허브를 통한 협업은 비영리 조직에 정책결정에 영향을 미칠 수 있는 새로운 기회를 제공하였으나, 동시에 이들의 독립성, 정당성, 옹호자로서의 효과성에는 위험요소를 야기하였다. 따라서 본 연구는 PIL 내에서 공공 및 비영리 부문 파트너 모두가 파트너십을 선택할 때 신중을 기해야 하며, 정책변화에 미치는 영향력이 제한적일 수 있음을 인식해야 한다고 강조한다.

세 번째 논문은 Jenny Lewis의 「정책랩의 한계: 특성, 기회, 제약 The limits of policy labs: characteristics, opportunities, and constraints」이다. 이 논문은 최근 5년간 호주와 뉴질랜드에서 수행된 정책랩 연구를 종합적으로 개관하며, 세 건의 실증연구로부터 일반화 가능한 통찰과 교훈을 도출한다. Lewis는 정책랩의 핵심 특성—조직 형태, 규모, 초점, 방법론—에 집중한다. PIL은 정부가 통제하거나, 정부의 지원 하에 운영되거나, 완전히 독립적으로 운영될 수 있다. 실천적 맥락에서 이 논문은 정책랩이 시민 및 지역사회와의 밀접한 관계를 통해 정책해결안의 범위를 넓힐 수 있는 기회를 제공한다고 설명한다. 반면, 랩이 정치적 후원에 의존하며, 소규모이고 수명이 짧다는 점은 실질적인 제약으로 작용한다.

네 번째 논문은 Anna Whicher의 「영국 정부에서의 정책랩 발전과 정책을 위한 디자인 활용 Evolution of policy labs and use of design for policy in UK government」이다. 이 논문은 영국 내 정책랩의 성장을 이끈 두 가지 정책 아젠다—열린 정책결정(open policy making)과 권한 이양(devolution)—을 바탕으로 정책랩 운영모델의 진화를 분석한다. Whicher는 정책랩의 재정적존성과 그 범위를 평가하기 위한 네 가지 유형의 재정모형을 제시한다. 이에는 다음이 포함된다:
① 하나 또는 여러 부처로부터의 자금 지원,
② 프로젝트 비용 일부 회수,
③ 비영리 목적의 유상 서비스 제공,
④ 운영 확대를 위한 이윤 기반의 컨설팅 요율 적용,
⑤ 복수 수익원 활용.
Whicher는 정책랩의 설립, 검토, 평가를 위한 프레임워크도 제안하며, 이는 다음 네 가지 요소로 구성된다.
제안(Proposition): 비전, 거버넌스, 재정모형
산출물(Product): 제공 서비스, 사용자 요구, 사용 도구
사람(People): 인적 역량, 지식 확산, 조직 전반의 역량 강화
과정(Process): 참여 경로, 사용자 여정, 홍보 방식
실무적 관점에서, 이 재정유형 분류 및 프레임워크는 정책랩을 기획하고 유형화하는 데 유용한 분석 도구가 된다.

다섯 번째 논문은 핀란드 이민국(Maahanmuuttovirasto)의 디지털 서비스 유닛 내 Inland 디자인랩을 사례로 다룬 Tamami Komatsu, Mariana Salgado, Alessandro Deserti, Francesca Rizzo의 「공공부문에서의 정책랩 도전과제: 보다 반응적인 조직을 위한 디자인의 가치 policy labs challenges in the public sector: the value of design for more responsive organizations」이다. 이 논문은 해당 디자인랩을 다룬 네 번째 연구로, 핀란드 정부가 지원하는 디자인 실험의 진행 과정을 분석한다(Kantola 2019; Kokki 2018; Swan 2018 참조).
독자들은 2017년 이민자 관련 서비스 개선을 위한 파일럿 프로젝트에서 수행된 디자인 과정의 세부 사항과 그 개선 내용을 직접 확인할 수 있다. Komatsu 등(2021)은 인간 중심 디자인(human-centered design), 공동창작(co-creation), 그리고 보다 일반적으로 공공부문 가치를 증진시키기 위한 조직 전환 과정에서 디자인 문화가 필수적이라고 주장한다(O’Flynn 2007 참조).

Elisabete Ferrarezi, Isabella Brandalise, Joselene Lemos의 논문 「공공부문에서의 실험 평가: 브라질 혁신랩의 사례에서 배우기 Evaluating experimentation in the public sector: learning from a Brazilian innovation lab」는 실무자들의 활동에 깊이 관여함으로써 이론을 생성하는 것을 주된 주제로 삼는다.
이 논문은 정책랩의 효과가 과연 기대에 부응하고 있는지에 대해 실무자와 연구자 모두 의문을 제기하고 있다는 문제의식에서 출발한다. 초점은 브라질 연방정부 정책랩인 GNova에 대한 평가 필요성을 야기한 정치환경의 변화에 맞춰져 있으며, 본 논문은 PSI 랩(공공부문 혁신랩)에 대한 평가 프레임워크를 제시한다.
이 프레임워크에 따르면, 이론과 실천의 연결이 핵심이다. 따라서 혁신의 가치, 목적, 정의를 명확히 서술하는 실천적 필요가 있다. Komatsu 등(2021)의 논문과 마찬가지로, 이 논문에서도 다루어진 워크숍과 인터뷰는 공공부문을 만들어 나가는 것의 중요성을 강조한다.

이번 특집호에 수록된 모든 논문은 다음의 공통된 인식을 공유한다.
정책랩은 혁신적이고 실행 가능한 정책 솔루션을 제공해야 한다는 기대를 충족시키는 데 있어 다양한 장애물에 직면해 있다.
또한, 정책랩을 계획하고 디자인하는 단계뿐 아니라, 그 영향력을 검토하고 평가하는 데 필요한 실질적인 실무 권고도 함께 제시된다.

그림 1. Mayer 외(2004)의 「정책분석을 구성하는 활동 개요」

3.1. 미래 연구 방향

Evans와 Cheng(2021), Olejniczak 등(2020)은 정책랩을 보다 넓은 정책업무 생태계 안에서 이해할 필요가 있다고 제안한다.
랩은 기존의 정책 실행 방식에 대한 대안(alternative)으로 간주되어서는 안 되며, 유망한 보완적 요소(addition)로 인식되어야 한다.

약 20년 전, Mayer, Van Daalen, Bots(2004)는 정책분석의 복잡성을 반영한 프레임워크를 개발하였다. 이 프레임워크는 디자인 커뮤니티가 제시한 여러 혁신적 기여를 포함하고 있다(그림 1 참조). 이들은 합리주의(rationalist) 스타일을 넘어서, 현대 정책분석을 구성하는 다섯 가지 스타일을 제시하였다. 즉, 논쟁형(argumentative), 고객조언형(client advice), 참여형(participatory), 과정형(process), 상호작용형(interactive)이다. 최근 De Smedt와 Borch(2021)는 이 다섯 가지 스타일을 바탕으로 지속가능한 전환을 위한 정책디자인의 내러티브 프레임워크를 개발하였다.

정책랩 관련 문헌에서는 전통적인 관료제 구조가 정책 작업을 억제한다는 비판이 널리 퍼져 있지만, 실증적 증거는 반드시 그와 일치하지는 않는다.
여러 기존 정책업무 연구들은 정책 작업이 상당히 역동적이며, 그림 1에 제시된 다양한 복잡한 과업을 포함하고 있음을 보여준다(Veselý 2017; Carson and Wellstead 2015; Evans and Sapeha 2015; Howlett and Wellstead 2011 참조).

눈에 띄는 예외는 Timeus와 Gascó(2018)의 연구이다. 이들은 정책임팩트랩이 지방정부의 혁신역량(innovation capacity)에 기여한다는 점을 강조하였으며, 구체적으로는 아이디어 생성, 지식관리 등의 측면에서 긍정적인 영향을 준다고 평가하였다. 동시에 이 연구는, 정책랩이 자문하고 있는 공공조직으로부터 단절되어 있는 구조가 그 영향력을 제약하며, 결과적으로 혁신의 지속 가능성에 대한 의문을 제기한다고도 지적한다.

본 특집호는 정책랩 실무자와 정책랩의 실천적 활동에 주목점을 둔다.
우리는 또한, 정책랩의 기대된 영향력은 본질적으로 ‘하향식’이 아니라 ‘상향식(bottom-up)’이라는 점을 인식하며, 정책랩이 정책결정 과정을 개선하기 위한 하나의 기술(technology) 또는 도구(instrument)로 기능한다고 본다.

유망한 연구 방향 중 하나는, 정책랩을 혁신 확산(innovation diffusion)의 출처로 개념화하는 것이다(Berry and Berry 2018).
유사하게, 정책랩은 현장 수준 정책기업가(street-level policy entrepreneurship, SLPE)의 일종으로도 간주될 수 있다.
구체적으로, SLPE는 “정책 집행 과정을 개선하고 이를 같은 조직 내 관료들의 일상적 활동에 고착시키기 위해 정책혁신을 개발하거나 채택하려는” 이들이다(Arnold 2015, p. 3). SLPE는 종종 정책 의제에 영향을 미치기 위한 다양한 전략을 사용하며, 디자인과 실행을 연결짓는 역할을 수행한다(Gofen and Golan 2021; Gofen and Lotta 2021; Lavee and Cohen 2019 참조).

‘현장 관료(street-level bureaucrats, SLB)’는 일반적으로 하위 또는 중간 계층의 정부 관리들과 연관된다. 그러나 SLB가 직면한 많은 과제는 정책랩을 운영하거나 이끄는 사람들이 마주하는 과제와 유사하다.

향후 연구의 또 다른 방향은 보다 엄밀한 실증 방법을 정책혁신랩 연구에 적용하는 것이다.
부록 1에 수록된 대부분의 실증 연구는 기술적(descriptive) 성격이 강하다. 예외적인 사례로는 Tõnurist, Kattel, and Lember(2017)와 McGann et al.(2018a)의 두 건의 설문조사가 있다.
그러나 이들조차도 표본 크기가 작아 통계적 추론을 도출하기에는 어려움이 있다.
대안적 접근으로는, 분석 단위를 조직(즉, 랩)에서 개별 프로젝트나 랩에 참여한 개인으로 전환하는 방법이 있을 수 있다.

이때 문제는, 전 세계에 흩어져 있는 이질적인 개인 집단으로부터 모집단 목록을 구축하는 데 따른 표본 프레임 구성의 어려움이다.

방법론적 관점에서 향후 연구자들이 활용할 수 있는 질적 방법으로는 과정추적(process tracing)(Kay and Baker 2015), 질적 비교 분석(QCA, Qualitative Comparative Analysis)(Rihoux, Rezsöhazy, and Bol 2011) 등이 있다.
그러나 이러한 방법을 적용하기 위해서는 명확한 종속변수 또는 결과지표가 먼저 설정되어야 한다. 현재의 정책랩 문헌은 정책랩의 영향력을 어떻게 측정할 것인가에 대한 제안을 거의 제공하지 않는다.

그러나 우리는 향후 연구가 정책랩의 내부 역학에 집중하는 것을 넘어서, 보다 광범위한 사회적 함의로 초점을 옮겨갈 것이라 예측한다.
정책혁신랩을 사회문제 해결자(social problem solver) 및 통치기술(governing technique)로 이해하는 방향은 보다 전망 있는 연구로 이어질 것이다.

주석
1. 검색어(Search term)
Hinrichs-Krapels et al.(2020) 및 Whicher(2021)의 용어에 기반하였으며, 다음 키워드를 포함함:
“public innovation lab” OR “public sector innovation lab” OR “government innovation lab” OR “organizational innovation lab” OR “policy innovation lab” OR “innovation lab” OR “public policy lab” OR “social innovation lab” OR “systems change lab” OR “policy lab”

이해관계 공개 : 저자들은 잠재적인 이해충돌이 없음을 보고하였다.

연구비 지원
본 연구는 미·이스라엘 이공 공동연구재단(US-Israel Binational Science Foundation, BSF)
(https://www.bsf.org.il)과
미국 국립과학재단(National Science Foundation)
(https://www.nsf.gov)의 지원을 받아 수행되었다.


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