(논문) 정책랩의 한계: 특성, 기회 및 제약 - 제니 M. 루이스

정책랩은 정부가 전통적 관료주의의 한계를 극복하고자 도입한 정책 실험 공간이다. 이 논문은 52개의 정책랩을 대상으로 한 조사를 통해 이들이 어떻게 운영되고 있으며 어떤 가능성과 제약을 갖는지 분석한다. 디자인씽킹과 시민참여를 기반으로 창의적 해법을 모색할 수 있다는 점이 강점이나 정치적 후원, 제도적 저항, 실행역량 부족 등으로 지속성과 영향력에 한계가 있다. 정책랩은 만능 해결사가 아니다. 기존 정책 시스템을 보완하는 하나의 도구로 이해되어야 한다.

제니 M. 루이스(Jenny M. Lewis)는 오스트레일리아 멜버른대학교 사회정치과학부 교수이며, 공공정책, 정책디자인, 정책조언 체계(policy advisory systems) 연구에 정통한 학자이다. 정책 혁신, 디자인씽킹, 공공서비스 개혁을 주제로 활발히 연구해 왔으며, 『The Policy Lab』의 공동연구자이자, 여러 국가 비교 연구를 수행했다. ORCID: 0000-0001-5858-8634 

정책랩의 한계: 특성, 기회 및 제약

The Limits of Policy Labs: Characteristics, Opportunities and Constraints
제니 M. 루이스(Jenny M. Lewis)
멜버른대학교 사회정치과학부
POLICY DESIGN AND PRACTICE 2021, VOL. 4, NO. 2, 242–251
2020년 7월 7일 접수 , 2020년 11월 30일 승인 , 2020년 12월 22일 온라인 게재
원문 출처 : https://doi.org/10.1080/25741292.2020.1859077  
번역 : 챗GPT (요약, 생략된 부분이 있을 수 있습니다. 원본을 확인해주세요.)

초록 (ABSTRACT)

정책랩은 혁신을 위한 지원 구조와 프로세스를 제공하는 수단으로 홍보되고 있다. 정책 자문 시스템에 대한 그들의 기여는 전통적인 관료 구조 “외부”에서 창의적인 정책 해법을 개발하고, 문제 해결을 위한 실험적 장소를 제공하는 데 있다고 여겨진다. 본 논문은 조직 형태, 규모, 집중 분야 및 이들이 사용하는 방법론 측면에서 정책랩의 특성을 고찰한다. 이후 정책디자인과 관련하여 랩이 가지는 기회와 제약을 분석한다. 랩은 정부가 통제하거나, 정부에 의해 주도되거나, 정부가 가능하게 하거나, 독립적으로 운영될 수 있다. 대개 소규모이며 단명하는 경향이 있다. 랩은 종종 “디자인” 방법에 집중한다. 자율성과 시민 및 지역사회와의 긴밀한 연계는 기회를 제공하며, 디자인 주도 접근법은 정책 문제를 재구성하고 잠재적 해결책의 범위를 넓히는 데 도움이 된다. 주요 강점은 유연성이지만, 랩은 상대적으로 쉽게 해산되거나 예산이 삭감되거나 무시되며, 생존은 정치적 후원에 달려 있다. 또한 랩은 운영 역량과 선호하는 (디자인) 방법론 측면에서 제약을 받는데, 이는 표준적인 정책 프로세스 및 관료적 구조와 충돌한다. 정책랩은 공공정책 디자인을 향상시키는 능력을 확실히 제공한다. 그러나 이들은 보다 광범위한 정책 자문 시스템 안에 존재하며, 단독으로 모든 정책디자인 과제를 해결할 수는 없다.

서론 (Introduction)

지난 수십 년간, 많은 정책랩이 정부, 대학, 비영리 및 영리 조직에 의해 설립되어 왔다. 이들은 기존의 일상적인 방식으로는 해결이 어려운 사회 문제에 접근하기 위한 수단으로 작동한다. 이들은 공공 부문에서 혁신의 필요성에 대한 해답으로 홍보되며, 공공부문에서는 안정성, 관료주의, 그리고 책무성이 중요하다는 점에서 이는 타당하다. 이 결과로 전 세계적으로 다양한 종류의 랩이 확산되었으며, 정책디자인을 위한 다양한 방법을 시험하려는 관심이 생겨났다. 이러한 추세는 이러한 랩의 특성과 그들이 직면한 기회와 제약에 대한 여러 가지 질문을 낳았다.

전 세계적으로 정책랩이 급속히 증가함에 따라, 중요한 출발 질문은 다음과 같다: 왜 랩은 이렇게 인기를 끌게 되었는가? 세계 및 여러 정부가 직면한 시급한 문제들은 혁신의 필요성과 다중적이고 도전적인 이슈를 다루기 위한 새로운 조직 형태의 필요성에 주목하게 만들었다. 유행과 모방, 전문가 네트워크를 통한 아이디어 확산도 정책디자인랩(공공부문 혁신랩, 정부랩, 정책랩, 혁신 유닛 및 팀 등 포함)의 수가 급증한 원인 중 하나이다. 이들은 정부 내부, 정부의 지시와 자금 지원을 받는 외부, 또는 완전히 독립적인 실체일 수 있다. 공공부문에서 시급하고 중대한 사회적 문제를 해결하기 위해 새로운 접근법과 조직 구조가 필요하다는 데는 광범위한 합의가 존재한다. 이러한 새로움을 달성하는 하나의 방식으로 랩 설립이 지목되고 있다. Kieboom(2014)은 복잡한 이슈에 “랩(lab) 방식”으로 접근하는 것이 전 세계적인 도전 과제 해결의 최근 트렌드라고 지적하였다. 랩은 대형 관료 조직보다 더 개방적이고 민첩한 가능성을 제공한다고 여겨진다.

랩의 증가와, 정책 문제 해결 능력에 대한 광범위한 수용에도 불구하고, 정책 자문 시스템에서 이들의 위치와 역할에 대해서는 비교적 알려진 바가 적다. 본 논문은 다음의 두 가지 질문을 던진다: 첫째, 이러한 랩은 조직 형태, 집중 분야, 방법론 측면에서 어떤 특성을 갖는가? 둘째, 정책디자인과 관련하여 랩이 가지는 기회와 제약은 무엇인가?

이 질문에 답하기 위해, 본 연구는 최근 몇 년간 수행된 세 가지 상호 연관된 정책랩 연구의 결과를 활용하였다:

• 전 세계적으로 잘 알려진 20개의 랩에 대한 문헌 기반 조사(McGann, Blomkamp, and Lewis 2018)
• 호주 및 뉴질랜드의 52개 랩을 대상으로 한 설문조사(McGann, Lewis, and Blomkamp 2018)
• 호주 및 뉴질랜드의 다섯 개 랩에 대한 심층 사례연구(McGann, Wells, and Blomkamp 2019)

이러한 실증 연구들은 랩의 국제적 지형에 대한 포괄적 개요를 제공하고, 두 국가의 사례를 통해 이들 랩이 어떻게 조직되고 어디에 집중하는지를 조명한다. 캐나다의 CPIPE(2018)의 조사 등, 다른 국가에서 수행된 최근의 랩 조사 결과들도 호주와 뉴질랜드의 랩이 자유민주주의 국가의 랩과 유사한 특성을 보임을 시사한다.

정책랩의 특성 

정책랩은 어떤 조직 형태를 띠는가?

정책랩은 매우 다양한 형태로 존재하며, 정부와의 관계에 따라 상이한 구조를 갖는다. 전 세계에서 잘 알려지고 지속적으로 운영되는 20개의 랩에 대한 연구에서 우리는 자금 조달에 대한 정부 통제 수준과 정부의 직접적 감독 정도가 다양하다는 점을 발견하였다(McGann, Blomkamp, and Lewis 2018). 그 후속 연구인 호주 및 뉴질랜드의 52개 랩에 대한 설문조사(McGann, Lewis, and Blomkamp 2018)에서는 네 가지 주요 유형이 드러났다:

1. 정부 통제형 유닛: 정부 부처 또는 공공기관 내에 설치되거나 소속되어 있으며, 전적으로 정부 예산으로 운영되는 유형이다.
2. 정부 주도형 유닛: 정부 부처 또는 공공기관 내에 설치되거나 소속되어 있으나, 정부 예산은 일부만 지원받고 나머지는 외부 자금에 의존하는 유형이다.
3. 정부 지원형 유닛: 비정부조직으로서 존재하거나 비정부조직 내에서 운영되지만, 주로 계약 형태로 정부의 자금에 상당 부분 의존하는 유형이다.
4. 독립 운영형 유닛: 민간 또는 제3섹터 내에 기반을 두고 있으며, 정부로부터 자금을 전혀 받지 않는 유형이다. 이들은 독립적 연구, 옹호, 아이디어 전파 등을 통해 공공부문 혁신과 개혁에 영향을 미치려는 싱크탱크와 가장 유사하다.

설문조사에 포함된 대부분의 랩은 정부 통제형 또는 정부 지원형으로 분류할 수 있었다. 일부는 규모가 큰 경우도 있었지만, 응답 기관 중 약 절반은 상근 직원 수가 5명 이하였으며, 4분의 1은 직원이 2명 이하인 것으로 나타났다(McGann, Lewis, and Blomkamp 2018). 또한 이들 조직은 대체로 설립된 지 얼마 되지 않은 “젊은” 조직이었는데, 응답 기관의 절반 이상이 설립된 지 2년 이내였다.

정부와 밀접하게 협력하는 다른 소규모 조직들과 마찬가지로, 정책랩은 조직의 자율성과 공공부문에 전문성과 정당성을 제공하는 역량을 중시한다. 대부분은 정부 부처 및 기관 간을 가로지르는 작업을 수행하고, 여러 정책 분야를 넘나들며, 구체적인 성과 측정이나 엄격한 평가를 받는 일이 드물고, 높은 수준의 자율성을 기반으로 운영된다(Williamson 2015b; Tonurist, Kattel, and Lember 2017 참조). 이러한 특성 때문에 이들은 공공부문 내의 혁신과 수평적 조정이 어려운 장벽을 극복하기 위해 설계된 경계 횡단형 조직 형태로 묘사된다(Williamson 2015a).

이러한 장벽은 공공서비스가 정책 분야별로 수직적 및 수평적으로 세분화되어 있다는 행정적 구조, 그리고 공공관료제의 위험 회피 성향 및 변화 저항성과 같은 요인에서 기인한다. 따라서 랩이 정책시스템에 기여하는 바는, 전통적인 공공 관료제가 제공하지 못하는 유연성을 바탕으로 창의적인 정책해결책을 개발할 수 있는 능력이다. 이들은 조직 구조 측면에서도, 접근법 및 방법론 측면에서도 사회 및 공공 문제를 해결하기 위한 실험적 공간으로 기능한다(Lewis, McGann, and Blomkamp 2020).

정책랩의 전형적인 규모는 어떠한가?

랩의 규모는 매우 다양하다. 설문조사 결과에 따르면 가장 작은 랩은 직원 수 2명이었고, 가장 큰 랩은 여러 사무소를 운영하며 80명 이상의 직원을 보유하고 있었다(McGann, Lewis, and Blomkamp 2018). 정부 기반 PSI(Public Sector Innovation) 유닛 중 거의 4분의 1(26개 중 6개)은 설립된 지 12개월 이하였으며, 4분의 3(26개 중 20개)은 지난 3년 이내에 설립되었다. 반면, 비정부 또는 독립 PSI 유닛은 보다 안정된 조직 역사를 지닌 경우가 많았으며, 이들 중 거의 3분의 2(23개 중 15개)는 현재의 형태로 3년 이상 운영되고 있었다.

또한 많은 랩에서는 특정 이슈에 대해 아이디어를 실험하기 위해 외부 인력이 단기 파견되는 경우가 특징적이다. 랩 소속 직원이 외부 기관으로 파견되어 업무를 수행하는 경우도 있다. 인턴과 외부 계약 컨설턴트는 특히 독립형 랩에서 개별 프로젝트를 위해 비정기적으로 고용된다. 설문조사 이전 6개월 동안, 정부 기반 PSI 유닛은 평균적으로 외부 컨설턴트 혹은 계약직을 4명 미만 고용한 반면, 정부 외부에 위치한 PSI 유닛은 평균 6명 이상의 컨설턴트를 고용하였다. 즉, 독립형 PSI 유닛에서는 정규직 직원보다 외부 인력이 수행한 업무 비중이 더 컸다(McGann, Lewis, and Blomkamp 2018).

조사 결과에 따르면, 정책랩의 규모에는 전형적이거나 최적의 기준이 존재하지 않는다. 또한 공공부문 내 또는 외부에 위치하느냐, 공공/민간/커뮤니티 섹터 중 어디에 기반을 두느냐에 따른 최적의 입지 역시 존재하지 않는다. 그러나 많은 랩들은 소규모 핵심 인력으로 구성되고, 단기 계약직을 통해 보완되는 운영방식을 공유하고 있었다. 핵심 속성은 규모보다 ‘유연성’에 있는 것으로 보이며, 정부 부처에 비하면 이들 중 가장 큰 랩조차도 여전히 소규모라 할 수 있다.

이들은 무엇에 집중하며, 어떤 방법을 사용하는가?

호주 및 뉴질랜드의 52개 랩을 대상으로 한 설문조사에서, 이들은 여러 정책 분야에 걸쳐 업무를 수행하고 있었으며, 일부 분야는 특히 더 많이 다뤄지고 있는 것으로 나타났다. 절반 이상은 “사회문제, 주거 및 복지” 분야에서 일하고 있었다. “공공행정 및 거버넌스,” “교육,” “보건,” “원주민 및 마오리 관련 이슈”도 이들이 주로 다루는 다른 핵심 분야였다. 4분의 1 이상이 “교통” 관련 업무를 하고 있었으며, 약 4분의 1은 “경찰, 범죄, 사법제도” 관련 업무도 수행하고 있었다.

우리는 또한 이들 랩이 관여하고 있는 혁신의 세 가지 뚜렷한 영역을 발견하였다: 정책 개발 및 개혁, 평가 및 시스템 개선, 사용자 및 고객 경험. 많은 랩들이 이 세 영역 모두에서 활동하고 있었으나, 사용자 및 고객 경험, 그리고 정책 개발 및 개혁 — 즉, 정책디자인의 전단(front-end) — 에 대한 활동이 가장 두드러졌다(McGann, Lewis, and Blomkamp 2018).

우리가 조사한 세계 각국의 저명한 20개 랩 연구(McGann, Blomkamp, and Lewis 2018)에서는 다양한 접근방식과 방법론이 사용되고 있음을 발견하였다. 그러나 “디자인씽킹”은 명백히 선호되는 방법이었으며(전체 랩의 절반 가량에서 사용 중이라고 보고됨), 정책 프로세스에 기여하는 방식으로서 제안과 해결책을 식별하고 시험하는 데 중점을 두는 경향이 있었다. 이러한 결과는 호주와 뉴질랜드 랩을 대상으로 한 설문에서도 반복되었다(McGann, Lewis, and Blomkamp 2018).

행동통찰팀(Behavioral Insights Teams, 이하 BITs)은 우리가 선정한 주요 랩 연구에 포함되지는 않았는데, 이는 이전 랩 인벤토리에서 두 번 이상 언급된 랩만 포함시켰기 때문이다. 하지만 설문 응답자 중 일부는 BIT이거나 행동통찰 접근법에 집중하고 있었다. BIT는 일반적으로 별도의 비디자인(non-design) 방법론 그룹에 해당하며, 전 세계적으로 빠르게 확산되고 있다. 하지만 우리가 연구한 다수의 랩은 행동통찰을 다른 접근법과 혼합하여 사용하는 것으로 보고하였다.

설문에 응답한 랩의 높은 비율이 “그래픽디자인” 또는 “서비스 및 사용자 경험 디자인” 등 디자인 관련 학위 보유자를 고용하고 있다고 응답하였다. 독립형 랩의 거의 70%는 일부 또는 다수, 혹은 거의 전부의 인력이 디자인 에이전시 근무 경험이 있다고 보고하였다. 이에 반해 정부 기반 랩 중 디자인 에이전시 출신 인력을 일부 또는 다수 고용했다고 응답한 곳은 22개 중 8개에 불과하였다. 정부 기반 랩은 공공부문 내부 인력에서 인재를 충원하는 데 훨씬 더 의존하는 것으로 보였다.

호주 및 뉴질랜드의 PSI(Public Sector Innovation) 랩이 사용한다고 보고한 방법론은 다음의 세 가지 주된 프레임워크로 수렴되었다:

1. 사람 중심 디자인(Human-Centered Design, HCD) 프레임워크: 인터뷰 및 공감 기반 대화(empathy conversations), 포커스 그룹, 민족지학적 방법론, 워크숍, 실증 견학(walkthrough), 기타 협업적 방식으로 진행되는 시민/이해관계자 참여, 사용자 테스트 및 프로토타이핑, 시스템 사고 또는 시스템 맵핑 등을 포함한다.
2. 근거 기반(Evidence-Based) 프레임워크: 무작위 통제 실험(RCT), 행동통찰, 설문조사 연구, 기존 연구 또는 증거 검토, 기존(빅)데이터 분석 등을 포함한다.
3. 애자일(Agile) 방법 프레임워크: 디자인 스프린트, 애자일 또는 린 프로젝트 관리, 챌린지 공모전, 상 및 오픈 이노베이션 프로그램 등을 포함한다.

이 세 가지 중에서, 설문에 참여한 랩들이 가장 빈번하게 사용하는 것으로 보고한 방법론은 사람 중심 디자인(HCD) 프레임워크였다(McGann, Lewis, and Blomkamp 2018). 그러나 이는 실무에서 매우 탄력적으로 해석되는 개념일 수 있다. HCD는 현재 정부에서 매우 유행하고 있으며, 대형 컨설팅 기업들은 정부 입찰에서 경쟁력을 확보하기 위해 HCD를 핵심 접근법으로 하는 유닛을 신설하거나 인수한 상태이다.

이러한 경향은 보다 소규모이고 커뮤니티 및 지역 기반을 지향하는 기업들로부터 진짜 HCD를 실행하는 것인지, 아니면 단지 유행을 좇아 형식적으로 표방하는 것인지에 대한 의문을 불러일으키고 있다. 또한 정부 부처들이 “공동디자인(co-design)”을 요구하면서도, 그것이 요구하는 깊이 있고 장기간의 관여가 무엇인지를 이해하지 못하고 있다는 점에서 랩 종사자들이 경험하는 좌절감도 증폭되었다(McGann, Wells, and Blomkamp 2019).

기회와 제약

기회

앞서 정책랩의 특성에 대한 배경을 제공하였으므로, 이제 정책디자인과 관련하여 랩이 가지는 기회와 제약을 고찰한다.

랩의 조직 형태, 규모, 접근법 및 방법론은 다양한 기회를 가능하게 한다. 이들 랩에서 일하는 사람들은 랩을 비전통적인 구조, 외부자적 위치, 유연한 업무방식을 지닌 독특한 조직형태로 인식하고 있다(McGann, Wells, and Blomkamp 2019). 소규모라는 점은 변화 촉진자로서의 민첩성을 제공한다. 이 소규모 특성은 또한 공공부문 조직들이 일반적으로 직면하는 높은 수준의 감독 및 책무성 요구에서 자유롭게 해 주며, 그 결과 더 많은 위험을 감수하고 민첩하게 움직일 수 있는 여지를 제공한다.

호주 및 뉴질랜드의 랩을 대상으로 한 설문조사는, 랩과 그들의 디자인 접근법이 정부가 과제를 해결하는 새로운 방법을 제공하고 있음을 뒷받침한다. 특히 문제를 (재)구성하고, 다양한 목소리를 문제 정의와 잠재적 해결책의 구성에 통합하는 방식이 그렇다. 이는 정책 프로세스에서 흔히 연관되는 분석과 문제 해결을 넘어서는 일종의 디자인적 사고(design thinking) 방식과 관련이 있다. 이는 복잡한 상황을 통찰력 있는 발명, 발견 및 드러냄을 통해 정제해가는 일종의 분석과도 비유될 수 있다(Dorst 2011).

이러한 지향은, 정책결정은 “공감(empathy)”과 “호기심(curiosity)”, 그리고 “합리성(rationality)”의 가치에 의해 이끌려야 한다는 생각과 연관된다(Torjman 2012). 더불어 “사람들과 함께 새로운 해결책을 만드는 것, 단지 그들을 위해 만드는 것이 아닌 것”에 집중하는 관점을 내포한다(Carstensen and Bason 2012, 6쪽).

정책랩은 공공서비스 혁신에 있어 보다 참여적이며 디자인 지향적인 접근을 견인하는 데 기여할 수 있다(Lewis, McGann, and Blomkamp 2020). 이는 정책디자인을 개선하는 데 있어 주요한 강점으로 보이며, 랩의 가능성을 입증하는 영역이다. 그러나 이러한 협업적으로 제안된 아이디어들은 보다 광범위한 정책결정 과정에 확산되어야 하며, 또한 제도적·문화적 맥락 내에서 의사결정자들에게 “판매”되어야만 한다. 이는 정책 자문 시스템이 랩을 시민 참여의 수단으로 명시적으로 인정하고 지지할 때에만 가능하다.

우리가 조사한 독립형 랩은 시민과 커뮤니티 이해관계 집단과 매우 빈번하게 교류하고 있다고 보고하였다(McGann, Lewis, and Blomkamp 2018). 디자인 프로세스의 모든 단계에 걸쳐 시민을 참여시키는 것이 효과적이라는 인식이 확산될수록, 이는 랩이 정책과정에서 강력한 역할을 수행하는 것을 뒷받침한다. 비정부 랩은 자신들을 대체로 컨설팅 회사의 대안으로 인식하며, 사용자들의 삶의 경험(lived experiences)을 중심으로 한 새로운 문제해결 접근을 제공하고자 한다. 이들은, 그렇지 않으면 정책결정에 목소리를 낼 수 없는 이들의 의견을 정부에 전달하는 경로를 제공할 수 있는 독특한 위치에 있다(McGann, Wells, and Blomkamp 2019).

제약

정책디자인에 있어 랩이 제공하는 기회가 존재함에도 불구하고, 이들은 권력자에게 진실을 말하기(speaking truth to power)에 있어 어려움도 직면한다. 특히, 디자인씽킹의 방법론이 표준화되고 확장되어 활용된 구체적 사례는 거의 존재하지 않는다(Lewis, McGann, and Blomkamp 2020). 더 나아가, 랩 내부와 외부에서 디자인 역량을 개발하고 전파하는 일은 공공부문에 있어서 현실적인 도전 과제로 남아 있다. 이러한 새로운 논리와 실천은 정책결정에 내재화되기 위해서는 문화적 변화와 역량 구축이 수반되어야 한다.

앞서 언급했듯이, 랩이 사용하는 방법론에는 시민과 함께 일하는 새로운 방식이 포함된다. 여기에는 민족지학적 방법(ethnography)이나 인터뷰 기반 연구가 있으며, 이후 해당 결과는 이 연구를 의뢰한 정부기관에 보고된다(McGann, Wells, and Blomkamp 2019). 디자인 접근법의 핵심 요소로서, 이 뒤를 이어야 할 프로토타이핑과 반복(iteration)은 단순한 서면 보고서 형태를 넘어서는 실천을 의미한다. 그러나 실제로는 이러한 후속 절차가 거의 실행되지 않으며, 그렇다면 이러한 방법이 전통적인 공공 관료 프로세스와 촉박한 정부 일정에 순응해야만 하는 현실 속에서 실제로 얼마나 부가적인 가치를 창출하는지에 대한 의문이 제기된다.

이는 또한 시민과 이해관계자들이 디자인 리서치나 기타 활동에 참여하도록 했음에도 불구하고, 그들의 기여가 실제 정부 정책 및 프로그램 변화로 이어지지 않는다면, 거짓된 약속이 된다는 점에 대한 우려도 낳는다. 정부는 이러한 시민 참여를 교육(혹은 조작)이나 참여(혹은 무마)의 수단으로 부적절하고 비진정성 있는 방식으로 활용할 수도 있다(Damgaard and Lewis 2014). 이러한 경우, 랩이 수행하는 디자인 원칙의 적용은 반드시 의미 있는 의견 반영을 목적으로 하지 않을 수 있다.

설문에 응답한 52개 랩은 여러 가지 운영상의 어려움을 지적하였다. 여기에는 다음과 같은 요소들이 포함된다: 조직 내부의 운영역량 부족, 조직의 위험 회피 성향, 자금 제약, 내부/외부 고위결정자들의 혁신이나 변화에 대한 헌신 부족, 조직 내 전문 역량과 기술 부족, 그리고 우수 인재 유치의 어려움. 정부 기반 랩은 특히, 유닛 혹은 팀이 소속된 조직의 리더십으로부터의 공식적인 승인 확보가 주요한 제약으로 작용한다고 응답하였다.

또 다른 제약은 이들이 선호하는 방법론 그 자체와 관련이 있다. 랩은 창의성에 중점을 둔 디자인 접근법을 사용한다. 따라서 디자인이 생성하는 실행 증거는, 전통적 정책디자인에서 요구되는 이상적 증거 기반과 근본적으로 상이한 합리성 유형을 따른다(O’Rafferty, de Eyto, and Lewis 2016). 이로 인해 랩은 정부 부처와 협력하는 데 있어 긴장 상태에 놓이게 된다(Lewis, McGann, and Blomkamp 2020). 또한, 정책 제안은 어떤 방법론을 통해 생성되든 간에, 특정한 맥락과 제도적 제약 및 기회의 세트 내에서 이해되어야 하며, 적절한 “적합성”을 지녀야만 정책으로 채택될 수 있다.

현재까지, 디자인 방법론이 하나의 전체 정책 부문이나 정부 전반으로 표준화되어 확산된 사례는 거의 없다. 디자인씽킹(및 랩의 작업)은 정책 관련 지식을 생산하고 의사결정자에게 제공할 아이디어의 폭을 넓히기 위한 일시적인 유행(fashion)으로 취급될 수도 있다(Lewis, McGann, and Blomkamp 2020). 앞서 언급했듯이, 공동디자인(co-design)과 HCD를 활용한다고 하는 주장 역시, 실제로는 다른 대안적 해결책과 크게 다르지 않은 절차에 전술적으로 라벨을 바꿔 붙인 것일 수 있다.

보다 비판적인 시각으로 본다면, 정책디자인의 방법으로서 디자인 접근법과 이를 실행하는 랩 조직 자체는, 정부가 혁신을 하고 있다는 외부 신호(signaling)를 보내기 위한 수단일 뿐, 실제로 새로운 무엇인가를 해내는 것은 아닐 수 있다.

호주 및 뉴질랜드에서 진행된 다섯 개 랩에 대한 심층 사례연구에서는, 해당 랩에 근무하는 직원들과의 인터뷰를 통해 다음과 같은 문제점이 보고되었다: 장관 교체 및 부처 인력 이동을 통한 정치적 지지의 상실, 중간관리자급 공무원들의 새로운 업무 방식에 대한 저항, 그리고 디자인 접근법을 통해 실제 해결책을 창출하는 데 필요한 자원과, 정치적 압력에 따라 이를 빠르게 산출해야 하는 요구 간의 긴장 상태였다(McGann, Wells, and Blomkamp 2019).

응답자들은 정치 및 행정 인력의 높은 이직률이 단기적 조치를 유도하며, 변화를 원하는 조급함과 장관이 발표할 수 있는 ‘빠른 혁신’에 대한 강박을 낳는다고 설명하였다. 또한 이들은 공공 관료제는 전통적인 행정 관행에 의해 강하게 지배되며, 특히 중간관리자 층의 “영구동결(permafrost)”이 변화 저지의 핵심 원인이 되고 있다고 보고하였다.

마지막으로, 정책랩은 그 조직 형태의 특이성 때문에, 다른 대규모 공공기관에 비해 해산되거나 예산이 삭감되거나 무시되기 훨씬 쉽다. 내부 조직의 경우 해산, 외부 조직의 경우 무시 또는 자금 중단이 용이하다. 이들의 생존 여부는 정치적 후원에 전적으로 달려 있다. 이는 핀란드의 헬싱키디자인랩(Helsinki Design Lab)과 덴마크의 마인드랩(MindLab)의 폐쇄 사례에서도 입증되었다. 랩이 생존하려면 정치인과 고위 관료의 적극적 지지자(champion) 역할이 필요하며, 소규모(권한 제한, 인력 적음, 예산 소액, 감독 적음)라는 특성은 폐쇄 타깃이 되기 쉬운 조건이 된다(Tonurist, Kattel, and Lember 2017 참조).

한편, 대규모 랩은 기존의 구조와 표준, 중앙집중적 통제와 충돌하는 문제에 직면한다. 결국, 랩이 크든 작든, 정부 내부에 있든 외부에 있든, 이들은 장기적 생존에 어려움을 겪는 경향을 보인다.

결론

랩은 정책디자인에 기회를 제공하는 잠재력을 가지고 있음에도 불구하고, 일련의 제약에 직면해 있다. 이러한 제약의 다수는 랩이 존재하는 더 넓은 맥락과 관련되어 있다. 공공 문제를 ‘랩화(labification)’하는 것이 랩의 시그니처라면, ‘혁신 관료제(innovation bureaucracies)’라는 개념은 보다 유용한 분석 틀을 제공한다(Kattel, Drechsler, and Karo 2019). 이 저자들은 공공부문 혁신이 변화의 필요성과 안정성의 필요성 사이에 끼어 있다고 주장한다. 공공 관료제는 혁신을 촉진함과 동시에 사회정치적 안정성을 유지해야 하는 균형잡힌 과업을 수행해야 한다.

이 저자들이 주장하는 해답은 국가가 “혁신 관료제”를 지원하는 것이다. 즉, 이는 민첩한 안정성(agile stability)을 제공할 수 있는 공공조직의 집합체를 의미한다. 정부가 새로운 조직(예: 정책랩)을 만들고 카리스마 있는 외부 인물들이 이를 이끌도록 한다 하더라도, 이들이 정부의 일상 업무 속으로 흡수되지 않고 그들의 네트워크가 제도 내에 통합되지 않는다면, 공공부문에서의 혁신은 지속되지 않을 것이다(Kattel, Drechsler, and Karo 2019).

이러한 시스템 수준의 접근은, 랩과 같은 조직들이 정책디자인 문제에 대한 단일 해법을 제공할 수 있다고 보는 시각을 넘어서게 한다. 이는 랩이 정책 자문 시스템이라는 더 큰 퍼즐 조각 중 하나일 뿐이며, 전체 시스템을 변화시키는 역할은 수행할 수 없다는 점을 다시금 상기시켜 준다.

이 논문에서 살펴본 바와 같이, 이들 작고 민첩한 조직은 새로운 (디자인 기반) 도구상자를 갖추고 있으며, 이는 정책디자인의 어려운 과제들에 대해 유망한 창의적 방법들을 제공한다. 이 방법들은 다른(합리적, 참여적) 정책디자인 접근법들과 상호보완적인 관계에 있다(Lewis, McGann, and Blomkamp 2020). 그러나 랩은 공공 자금으로 운영되며 공공의 책임을 지는 공간에서 문제 해결책을 도출하고 실행하는 데 있어 만능 해법(panacea)이 되지는 못할 것이다.

다른 공공부문 혁신의 시스템 수준 연구들에서 주장되듯이, 필요한 것은 전체 시스템을 새로운 작업 방식으로 기울이게 하는 경사(tilting)이며, 이는 시스템을 더욱 혁신 수용적으로 만들어야 가능하다(Lundvall 1992). 본 논문과 다른 연구들은 혁신을 단일 조직 차원이 아니라, 네트워크 또는 시스템 차원에서 사고하는 것이 가치를 창출하고 공공부문 혁신을 창출하고 지속시키는 강건한 시스템을 구축하는 데 중요하다는 점을 시사한다.

한 연구에서는 유럽의 세 도시정부를 비교하였고, 거버넌스 구조, 네트워크, 리더십 스타일 각각이 혁신 역량을 지원하는 데 중요한 요소임을 보여주었다(Lewis et al. 2017).

요약하자면, 정책랩은 현재 각광받고 있으며, 문제 해결을 위한 혁신적인 해법을 생성하는 데 있어 중요한 역할을 수행할 수 있다. 그러나 이들만으로는 모든 사회 문제를 해결할 수 없다. 랩은 대안적이고 상호보완적인 조직 형태를 제공하며, 정책결정 과정에 평소에는 참여하지 못했던 다양한 인물들이 참여할 수 있도록 한다. 적어도 랩은 공공정책 설계 과정에 민첩성과 새로운 관점 및 아이디어를 추가하는 역량을 지닌 것으로 보인다.

그러나 이들이 공공 자문 시스템에 미치는 영향, 그리고 정책디자인에 있어 보다 광범위한 구조적 영향은 훨씬 더 불확실하며, 이는 이들이 속한 맥락의 구조적 조건에 명확히 좌우된다.

감사의 글
이 논문이 기반하고 있는 연구에 협력해 준 엠마 블롬캄프(Emma Blomkamp)와 마이클 맥간(Michael McGann)에게 깊이 감사드린다. 또한 논문 초안에 대해 피드백을 제공해 준 엠마에게 특별히 감사한다.

이해상충 보고
저자는 이해상충이 없음을 보고한다.

연구지원
본 연구는 호주-뉴질랜드 행정대학원(Australian and New Zealand School of Government)의 연구비 지원을 받았다. 이 지원은 랩 설문조사 수행에 사용되었다.

ORCID
Jenny M. Lewis: http://orcid.org/0000-0001-5858-8634  

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