(논문) 변방의 정책랩: 혁신 수용을 높이기 위한 경계-넘기 전략 - Andreas Hagedorn Krogh. 2024.

정책랩은 혁신을 위해 기존 관행과 일정한 거리를 두어야 한다. 그러나 정책이 실제로 제도에 영향을 미치려면, 의사결정의 중심부와 긴밀히 연결되어야 한다. 이 지점에서 ‘거리 두기’와 ‘연결하기’ 사이의 딜레마가 발생한다. 전 세계 정부들은 이러한 혁신의 기대를 안고 정책랩을 만들어 왔지만, 대부분은 조직 내에서 고립되어 실제 정책 변화로 이어지지 못한다.
이 논문은 덴마크의 세 정책랩 사례를 분석해, 조직 내부에서 정책 수용을 촉진하기 위한 세 가지 경계-넘기(boundary-spanning) 전략을 제시한다. 의제 연계, 의사결정 협의체 연계, 핵심 의사결정자 연계 전략이다. 핵심 행위자 연계 > 의제 연계 > 의사결정장 연계 순으로 정책 수용에 영향력이 크다는 점을 확인할 수 있다. 물론, 이 세 전략이 균형 있게 조합되어야 정책랩이 조직 속에서 지속가능하게 작동하면서 실질적 제도 변화를 이끌 가능성이 높아진다.

* 이 논문에서 ‘경계-넘기(boundary-spanning)’란, 조직 간 또는 조직 내부의 부서·계층 간 단절을 연결하고, 정책 아이디어가 실제 조직 내에서 채택·확산될 수 있도록 하기 위해 의제, 회의체, 핵심 행위자 등과 전략적으로 연결하는 실천 방식을 의미한다.


변방의 정책랩: 혁신 수용을 높이기 위한 경계-넘기 전략
Policy Labs on the Fringes: Boundary-Spanning Strategies for Enhancing Innovation Uptake
Policy Design and Practice 
Volume 7, 2024 - Issue 1
2023년 6월 29일 접수 , 2023년 11월 11일 승인 , 2023년 12월 12일 온라인 출판
저자: Andreas Hagedorn Krogh
소속: 덴마크 왕립 국방대학교 리더십 및 조직 연구소
출처 : https://doi.org/10.1080/25741292.2023.2293338
번역 : 챗GPT

Andreas Hagedorn Krogh는 덴마크 왕립 국방대학교 리더십 및 조직 연구소 소속의 공공행정 및 조직이론 연구자이다.
그는 정책랩, 협력적 거버넌스, 조직 내 경계-넘기 전략, 공공부문 혁신 등을 주제로 연구하고 있다.
현장 기반의 질적 연구를 통해 정책디자인 이론과 실무 간의 간극을 좁히는 데 주력한다.
본 논문에서는 정책랩이 실제 정책으로 채택되기 위한 전략적 연결 방식(의제·조직·행위자 연계)을 제안하였다.

초록 (Abstract)

전 세계 정부는 공공 관료제의 경직성을 타파하기 위해 점점 더 많은 정책랩을 출범시키고 있다. 그러나 정책랩은 소속 기관의 경계에서 운영되기 때문에, 랩에서 디자인한 정책이 조직 전체에 채택되지 못하고 고립된 채로 존재하는 경우가 많다.
본 연구는 정책랩 매니저가 경계-넘기(boundary-spanning) 전략과 실행 방식을 통해, 정책랩을 관료조직과 연결하고 정책 혁신의 수용률(innovation uptake)을 어떻게 높이는지를 분석한다. 덴마크의 세 개 공공 정책랩에 대한 질적 연구를 바탕으로, 본 논문은 다음과 같은 세 가지 경계-넘기 전략을 개념화하고 명명한다:
의제 연계(agenda linking)
의사결정장(arena) 또는 협의체와의 연계(arena linking)
핵심 의사결정자 연계(actor linking)

각 전략이 실제로 어떻게 실행되는지를 분석하며, 각 전략이 정책랩이 설계한 정책에 대해 관료조직 내 정치·행정적 지지를 구축하는 데 있어 가지는 장점과 한계를 보여준다.

연구 결과는 다음을 시사한다. 정책랩 매니저는 정책랩과 관료조직 간의 ‘과소통합’과 ‘과잉통합’ 사이에서 균형을 잘 조절해야 하며, 정책랩을 조직의 의제, 의사결정 구조, 그리고 핵심 행위자들과 연결하되, 정책랩 고유의 실험적 공동디자인 공간으로서의 창의성과 독립성은 훼손하지 말아야 한다.

이 논문은 정책랩과 관료조직 간의 간극을 메우기 위한 관리 전략과 실행 방식을 개념화함으로써, 정책랩 이론과 실천뿐만 아니라, 위계적 정부와 상호작용적 거버넌스 간의 긴장과 딜레마를 다루는 협력적 거버넌스·관리·리더십 연구 분야에도 기여한다.

1. 서론 (Introduction)

전 세계 정부는 행정 조직의 경계를 가로지르는 복잡한 문제를 공동으로 해결하기 위한 협력적 접근을 촉진하고자 공공 정책랩(public policy labs)을 점점 더 많이 출범시키고 있다 (Fleischer and Carstens 2022; Fuller and Lochard 2016; Manzini and Staszowski 2013; Wellstead, Gofen, and Carter 2021 참조).

1990년대 초반부터 정책 결정자들은 공공 관료제의 경직성을 타파하기 위한 수단으로 정책랩을 설립해왔다 (Ferreira and Botero 2020; Whicher 2021). 최근 들어서는 공공 부문 직원, 관리자, 공무원 등이 참여하여 새로운 행정정책을 공동디자인(co-design)하는 정책랩이 증가하고 있다. 이들은 관료적 절차를 간소화하고 공공행정의 내부 작동방식을 개선하는 것을 목적으로 한다 (Cole 2022, 167; 또한 Lewis 2021; McGann, Blomkamp, and Lewis 2018 참조).

공공 정책랩은 조직의 위계 구조를 유보하고, 공공 관료제의 위험회피 문화에서 벗어날 수 있는 ‘혁신을 위한 안전지대(safe spaces)’를 제공하고자 한다 (Bason 2018, 132). 이에 따라 학자들은 정책랩을 다음과 같이 묘사해왔다:

“실험의 섬(islands of experimentation)” (Tõnurist, Kattel, and Lember 2017, 8),
“외부자적 위치를 갖는 독특한 조직형태” (Lewis 2021, 246–247),
“이질적 존재(foreign entities)” (Bason 2014, 233) 등이다.

이들은 모기관의 일상적 운영, 역할, 규범, 절차 등에서 의도적으로 분리된 공간으로 기능한다. 그러나 이러한 ‘안전지대’ 접근은 정책랩의 가장 큰 강점이자 동시에 가장 큰 약점이라는 근본적 착각으로 보인다.

한편으로는, 정책랩의 자율성은 새로운 정책을 실험적으로 공동디자인(co-design)할 수 있는 창의적 공간으로서 아이디어 도출과 창조성 면에서 매우 강력한 장점이 된다 (Bason 2018, 36–37).
하지만 다른 한편으로는, 이들이 모기관으로부터 지나치게 분리됨으로써, 결과적으로는 단명하고, 고립되며, 폐쇄된 프로젝트로 끝나버리는 경우가 많다. 랩에서 개발된 정책은 조직 내에서 확산되지 않거나, 수용되지 않으며, 국지적 맥락에 갇혀버리는 경우가 다반사다 (Bason 2014, Blomkamp 2018, Cole 2022, Lewis 2021 등 다수 참조).

이러한 문제는 단순히 실험적 역량을 키우는 것을 넘어, 실제로 더 나은 공공 행정과 시민의 삶의 질 향상을 위한 ‘새로운 정책’을 설계하려는 정책랩에게는 특히 더 치명적이다.

이 문제에 대해 현실적인 해결책이 부재한 상황에서, 정책랩 전략은 현재 이론적으로도, 실천적으로도 교착 상태(impasse)에 빠져 있다. 정책랩에 관한 문헌은 이 문제를 꾸준히 지적해왔지만, 정작 이를 해결하기 위한 직접적 해법은 거의 제시되지 않았다. 실제 현장에서도, 정책랩 매니저들은 시행착오를 반복하고 있지만, 공공 정책랩과 관료조직 간의 간극을 메우기 위한 명확한 관리 전략은 여전히 부재한 상태이다.

결국 이러한 상태는 정책랩이 반복적인 실패와 실망, 그리고 정책혁신을 실현할 수 있는 잠재력을 스스로 축소시키는 결과로 이어지게 한다.

한편, 보다 넓은 범위의 협력적 리더십(collaborative leadership) 연구 분야는 경계-넘기(boundary-spanning)에 관한 유의미한 통찰을 제공한다.
이 문헌들은 협업 구조를 관료조직과 연결하여, 주요 후원자(sponsors)와 지지자(champions)로부터 실질적인 지원을 확보하는 전략을 제안하고 있다 (Aldrich and Herker 1977; van Dorp 2018; Crosby, Bryson, and Stone 2015).
그러나 이러한 이론과 실천은 정책랩 분야에서는 아직 제대로 도입되거나, 수용되지 않았다.

이러한 이론적·실천적 교착 상태를 타개하고, 랩에서 디자인한 정책이 조직 내에서 실제로 채택되도록 돕는 효과적인 전략과 실행 방식을 개발하기 위해, 본 논문은 다음과 같은 실천 중심(practice-oriented)의 연구 질문을 설정한다:
“공공 정책랩 매니저는 어떻게 경계-넘기 전략과 실행을 통해 정책 혁신의 수용을 높일 수 있는가?”

이를 위해 본 논문은 다음 네 단계를 통해 진행된다.

먼저, 정책랩의 조직 분리 문제(bureaucratic detachment problem)와 이에 대응하는 랩 매니저의 경계 작업(boundary work)에 대한 이론적 이해를 정립한다. 
다음으로, 관료 절차 간소화를 위해 덴마크에서 운영된 ‘프렘패드(Fremfærd, "Moving Forward") 정책랩 사례를 소개한다. 이 사례에서는 공공 관리자, 매니저, 실무자들이 새로운 행정 정책을 공동으로 디자인하였다.
이어서, 세 개의 프렘패드 정책랩에 대한 질적 연구 방법론을 설명한다.
이후, 연구 결과를 제시하며, 연구를 통해 도출된 세 가지 경계-넘기 전략을 명명하고 분석한다.
마지막으로, 연구 결과를 정리하고, 그것이 정책랩 이론 및 실천에 주는 함의를 논의한다.

2. 정책랩과 공공 관료제: 복잡한 관계

공공 및 민간 조직 모두 랩 전략(lab strategy)을 다양한 목적으로 활용하고 있다 (Cole 2022). 예를 들어, 랩은 직원 주도의 아이디어 발굴과 참여 유도를 위한 창의적 플랫폼, 조직 변화의 파트너, 또는 사회혁신을 위한 공동창출(co-creation) 허브로서 개설되기도 한다 (Carstensen and Bason 2012).

랩은 조직 유형에 따라 다음과 같이 구분된다:
정부 주도형(government-controlled): 정부 내부에 설치되고 전액 정부 자금으로 운영
정부 주도-보조형(government-led): 정부 내부에 설치되지만 부분적으로만 정부 자금 지원
정부 지원형(government-enabled): 비정부 조직 내에 설치되지만 실질적으로 정부 자금에 의존
독립형(independently-run): 민간 또는 제3섹터 조직에 설치되고 그들 자체 자금으로 운영  (Lewis 2021; McGann, Blomkamp, and Lewis 2018)

관료적 절차를 간소화하기 위한 새로운 행정정책의 공동디자인(co-design)에 중점을 둔 공공 정책랩은 일반적으로 정부 주도형 또는 정부 보조형이며, 중앙 또는 지방정부에 기반하고 정부 자금을 일부 또는 전부 지원받는 구조가 많다 (Bason 2018, 144).

공공 정책랩이 시작될 때, 정부는 일반적으로 랩의 목적, 목표, 일정, 조직 내 운영 책임 등을 명시한 공식적 위임(mandate)을 발행한다 (Bason 2014, 230–231; Krogh 2022 참조). 그러나 정부 주도형/보조형이더라도, 공공 관료제로부터 일정 수준의 자율성은 정책랩이 정책혁신 인큐베이터로 작동하는 데 필수적이다.

공동디자인 이론과 디자인씽킹 원칙에 기반하여, 랩은 참여자들이 정책 디자인 문제와 그 복합적 원인·효과를 함께 분석하고, 이를 시제품(prototype) 형태로 실험하고 검증하며 개선하는 과정을 거치게 한다 (van Buuren et al. 2020). 이처럼 탐색적이고 개방형이며 실험 기반인 사고방식은, 전통적인 관료조직이 중시하는 합리적·논리적·연역적 정책분석 방식과 본질적으로 충돌한다 (Olejniczak et al. 2020).

사실, 정책랩을 만드는 이유 자체가, 정부의 행정기계가 고수하는 기존 규칙·지식·절차를 중단(suspend), 우회(circumvent), 교란(disrupt)할 수 있는 정책혁신의 대안적 공간을 제공하는 데 있다 (Lewis 2021; Mulgan 2014; Torvinen and Jansson 2022; Tõnurist, Kattel, and Lember 2017).

하지만 정책랩은 공공 관료제와 거리 두기가 필요한 만큼, 실제로 실험된 정책을 조직의 제도적 정책으로 전환시키기 위해서는 관료제에 의존할 수밖에 없다. 따라서 정책랩 매니저는 ‘관료로부터의 분리(detachment)’와 ‘관료와의 연결(attachment)’ 사이의 딜레마에 직면하게 된다. 이들은 관료제의 기술관료적 논리로부터 랩을 보호하면서도, 동시에 관료조직과의 단절도 피해야 하는 이중 과제를 안고 있다.

이 문제는 Mulgan(2014)이 말한 “급진적 개혁가의 딜레마(the radical’s dilemma)”와 유사하다.
즉, 기존 체제의 대안을 개발하려면 기존 권력 구조로부터의 거리가 필요하지만, 그 거리는 곧 조직 내 고립과 소외를 낳게 된다.
정책랩이 자율성을 확보해야 하는 구조적 특성 때문에, 정치·행정적 의사결정자들로부터 정당성과 신뢰를 확보하지 못하는 경우가 많고, 이는 랩에서 디자인한 정책이 조직에 채택되지 못하게 하는 주요 장애 요인이 된다 (Bason 2018; Fleischer and Carstens 2022).

따라서 정책 혁신에 실질적으로 기여하려면, 정책랩 매니저는 랩과 상위 조직 간의 경계 작업(boundary work)을 수행해야 한다.
경계-넘기(boundary-spanning)란, 외부 지향적 역할을 통해 조직 단위(이 경우, 랩)와 그 결과물에 필요한 자원과 정당성을 확보·유지하는 작업으로 정의된다 (Fleischer and Carstens 2022).
이러한 경계 작업은 조직과 환경 간(랩과 관료조직 간)의 정보·자원·관계 흐름을 조정하고 관리하는 역할을 한다.
누가, 언제, 어떤 방식으로 정보를 받게 될지를 조율하는 것도 경계작업의 중요한 기능이다.

전략적으로 활용될 경우, 이 작업은 특정 이해관계자 집단에 맞춘 맞춤형 정보 전달 방식으로 전환되어, 그 집단이 자신들의 이해가 충분히 반영되었다고 느끼게 만든다 (Aldrich and Herker 1977, 218ff).

연구에 따르면, 행정 리더들은 다음과 같은 세 가지 방향으로 끊임없이 경계작업을 수행한다 (van Dorp 2018):

상향(upward): 정치권 및 최고위 의사결정자
하향(downward): 중간 관리자 및 일선 직원
외향(outward): 이해관계자, 사회적 파트너, 경쟁 조직 등 외부 환경

협력적 리더십 연구는 이러한 경계작업이 다층적 조직 구조에서 다양한 후원자(sponsor)와 지지자(champion)의 지지를 얻는 데 필수적이며, 그 지지 확보가 협력적 혁신의 채택 및 제도화에 매우 중요하다고 강조한다.
Crosby, Bryson, Stone (2015, 654)는 다음과 같이 지적한다:

“공공 관료제에 일정 부분 의존하는 협력체는, 그 조직의 상층부에 위치한 지속적 후원자와 지지자가 반드시 필요하다.”

스폰서(sponsors)는 공식적 권한과 자원을 동원할 수 있는 결정권자이며,
챔피언(champions)은 비공식적 영향력과 조정 능력을 활용하여 협력 프로젝트에 지지를 형성하는 역할을 한다 (Crosby, Bryson, and Stone 2006, 2015).

정책랩 분야의 연구들도 경계-넘기 전략이 효과적으로 실행될 경우, 정책랩이 정부의 관심 밖으로 밀려나거나, 주요 지지자들의 신뢰를 잃고 폐쇄되는 사태를 방지할 수 있다는 점을 점점 더 강조하고 있다 (Brock 2021, 237).

따라서 정책랩 매니저는 랩 자체, 그 운영과정, 결과물에 대한 지속적인 관심과 지지를 이끌어내는 일에 집중해야 한다. 이를 위해서는 단순히 랩 내부의 운영과 관계만이 아니라, 외부 조직 환경과의 연결성에도 똑같이 주의를 기울여야 한다.

Agranoff와 McGuire(2001)는 다중 행위자 정책 설계 및 실행에 기여하는 네 가지 관리 행동을 제시하는데, 이는 정책랩 매니저가 관료조직 내 스폰서 및 챔피언과의 생산적 관계를 형성하는 데 도움이 된다:
적합한 기술, 지식, 정보, 전문성, 자금 및 자원 보유자를 식별하고 참여시키는 것
공유 목적이나 비전을 수립하여, 이해관계자들의 인식을 조율하고 헌신을 유도하는 것
아이디어를 “판매”하고 공동 목표·역할·범위에 대한 합의를 이끌어내는 방식으로 약속을 유도하고 유지하는 것
이해당사자 및 외부 의사결정자들의 전략을 통합하고, 상호작용 촉진, 정보교환 활성화, 의사소통 중재 등을 수행하는 것
이러한 사람 중심(person-oriented)의 관리 전략 외에도, 정책랩 매니저는 랩과 조직의 공식 의사결정 구조 간 제도적 연결(institutional linkage)을 구축할 수 있다 (Krogh 2022 참조).
정책랩과 상위 조직을 구조적으로 연계시키는 제도화 작업은, 기존 후원자나 지지자가 퇴임하더라도 랩의 지속성과 안정성을 높이는 데 유리하다 (Crosby, Bryson, and Stone 2006 참조).

3. 프렘패드(Fremfærd) 정책랩

2017년, 덴마크 공공부문 개발 기금인 Fremfærd(“Moving Forward”)는 지방정부 수준에서 관료적 절차를 줄이기 위한 정책랩 프로그램을 시작하며, 2년간의 재정 지원 및 컨설팅 프로그램을 출범시켰다 (출처: samskabtstyring.dk). 이 프로그램 기간 동안, 모든 덴마크 지방자치단체는 공공 서비스 분야에서의 정책 혁신에 기여할 수 있는 정책랩 설립을 위한 기금을 신청할 수 있었다.

랩이 다루는 공공 서비스 영역에는 다음과 같은 분야들이 포함되었다:
노인 돌봄(eldercare)
아동 돌봄(childcare)
재가 요양(homecare)
초등 교육(primary schools)
특수 복지(social services for citizens with special needs)
기금을 수령한 후에는 Fremfærd 컨설팅팀이 랩의 설계 및 운영에 관한 자문을 제공하였다. 이들은 지방정부의 랩 매니저들이 적절한 행정 관리자, 부서장, 일선 직원들을 랩에 참여시킬 수 있도록 지원하고, 정책 공동디자인 과정을 원활히 진행할 수 있도록 도왔다.

2018년 5월 기준, 총 8개 지방정부가 다양한 공공 서비스 영역의 관료 절차 문제를 다루는 정책랩 설립을 위한 Fremfærd 기금을 수령하였다.

Fremfærd는 이러한 정책랩들을 랩 운영에 관한 연구 기반 지식 개발에 활용하고자, 2년간의 경험적 연구 프로젝트를 추가로 지원하기로 결정하였다. 본 논문의 저자는 2018년부터 이 프로젝트를 수행하였다. 본 연구는 연구 질문, 이론, 방법론, 분석, 결과, 결론의 모든 측면에서 독립적으로 진행되었으며, 그 결과는 과학 학술지에 발표하거나, 지방정부 랩 매니저, 참가자, Fremfærd 컨설팅팀을 대상으로 구두 발표하는 방식으로 공개하기로 하였다.

본 논문은 2018년 말 랩 활동을 종료한 세 개 Fremfærd 정책랩에 대한 경험적 연구 결과를 담고 있다. 경계-넘기(boundary-spanning) 전략과 실행에 관한 관심은 연구 초기 단계에서부터 핵심 주제로 부각되었으며, 이에 따라 세 개 랩은 경계-넘기를 분석하기로 결정되기 이전에 연구 사례로 선정되었다. 즉, 선정 당시에는 각 랩의 구체적 실행 방식이나 결과에 대한 정보가 없었다.

이 세 개 정책랩은 동일한 Fremfærd 랩 프레임워크 내에 속해 있었기 때문에 전반적으로 유사한 설계 구조를 갖고 있었다. 그러나 현지 상황에 맞춘 자율적 설계 재량이 허용되었기 때문에 일부 차이는 존재한다.

세 랩 모두에서 랩 매니저는 설계 과정에 참여하였지만, 시의회(city council)나 서비스 부서의 국장(directors of services)과 같은 다른 시정부 관계자들이 주요 설계 요소에 큰 영향력을 행사하였다. 예를 들어 랩의 목적 설정, 참가자 구성 등은 랩 매니저가 자유롭게 정할 수 없는 부분도 많았다.

즉, 랩 설계는 랩 매니저 입장에서 상대적으로 고정된 구조였으며, 일부만 수정 가능한 체계였고, 경계-넘기 전략은 이 고정 구조 내에서 조정하거나 우회하는 방식으로 작동해야 했다.

논문 내 표 1(Table 1)은 세 개 정책랩의 다음 항목에 대한 개요를 보여준다:
랩의 구체적 목적
다루는 공공 서비스 분야
랩 진행 기간 및 총 일수
정책혁신 단계(문제 정의, 아이디어 도출 등)
랩 참가자 구성
또한, 참고용으로 각 지자체의 인구 규모, 공공 직원 수, 주요 사회지리적 특성(도시·농촌 등)도 함께 제시하였다.

표 1. 세 개 Fremfærd 정책랩의 설계 및 맥락

구분	A랩	B랩	C랩
목적	행정 정책 및 절차 간소화	성과 문서화 정책 및 절차 개선	성과 관리 정책 개선
공공 서비스 영역	초등학교, 보육, 재가요양	보육 및 재가요양	특수 필요 시민 대상 사회복지 서비스
랩 일정 및 기간	6주 동안 2일간 랩 운영	10개월 동안 5일간 랩 운영	3개월 동안 9일간 랩 운영
정책 혁신 단계	문제 정의 및 아이디어 도출	문제 정의 및 아이디어 도출	아이디어 도출
랩 참여자	시매니저, 교육국장, 노인복지국장,두 개 학교, 한 보육기관, 세 개 재가요양 및 유아돌봄팀의 관리자 및 직원	한 재가요양팀과 한 보육기관 직원	사회복지국장 및 모든 지자체 사례관리팀과 재가요양팀의 관리자 및 직원
랩 매니저	지자체 개발 컨설턴트	지자체 개발 컨설턴트들	지자체 개발 컨설턴트
지자체 인구 규모	약 5만 명	약 6만 명	약 2만 명
지자체 직원 수	약 5,000명	약 6,000명	약 1,500명
지리적·사회적 배경	교외형	농촌형	농촌형

 

4. 연구 방법

본 질적 연구의 목적은 세 개 Fremfærd 정책랩의 랩 매니저들이 어떻게 랩과 관료적 모조직 간의 경계를 넘는지(boundary-spanning)를 이해하고, 그러한 경계-넘기 실행이 정책혁신의 수용률에 어떻게 영향을 미치는지를 분석하는 것이다. 특히, 이들이 정책랩의 결과물에 대한 정치·행정적 지지를 어떻게 구축했는지에 초점을 둔다.

세 랩은 유사한 구조로 설계되었기 때문에, 본 연구는 맥락 간 차이를 비교하는 데 목적을 두지 않는다. 대신, 다양한 경계-넘기 실행 방식을 도출하고, 이들이 정책혁신의 실제 채택에 어떤 함의를 가지는지를 분석하는 데 집중한다.

연구는 다음 두 가지 방식으로 자료를 수집하고 분석하였다:
서면 자료 분석
프로젝트 설명서
정책 요약자료(policy briefs)
랩 회의 및 세션의 파워포인트
내부 평가 보고서
기타 관련 문서
이 자료들은 랩의 설계, 프로세스 관리, 결과물, 경계-넘기 활동에 대해 풍부한 정보를 제공한다.
질적 인터뷰 수행
총 17건의 반구조화(face-to-face) 인터뷰를 수행함
개별 인터뷰 4건
2인 인터뷰 6건
그룹 인터뷰 7건
총 38명의 핵심 인물이 참여하였으며, 이들은 시정부의 최고 관리자부터 일선 실무자, 그리고 랩 매니저들까지 다양한 조직 계층을 대표한다.
각 사례별 인터뷰 대상자 구성은 해당 랩의 실제 참여자 구성 비율을 반영하였다.

표 2(Table 2)는 각 랩별 인터뷰 대상자의 수와 구성을 요약하고 있다.

다만 정치인들과의 인터뷰는 접근 제한으로 인해 수행되지 못했기 때문에, 랩과 결과물에 대한 정치적 소유감 또는 지지 여부는 간접적 자료(인터뷰 발언, 공식 문서 등)를 통해 추론하였다. 즉, 정책 수용에 관한 정치적 결정은 공식 문서와 타 관계자들의 진술을 바탕으로 해석되었다.

개별 인터뷰는 약 1시간 정도 소요되었고, 그룹 인터뷰는 약 1시간 반 정도 진행되었다.
인터뷰는 공통된 가이드라인을 따랐으며, 인터뷰의 주요 초점은 다음과 같았다:

각 정책랩의 (인지된) 목적과 결과
랩 매니저의 역할: 랩 과정의 촉진 및 지원 여부

긍정적·부정적 경험 모두를 솔직히 공유할 수 있는 분위기를 조성하기 위해, 모든 인터뷰 참여자에게는 완전한 익명성 보장이 약속되었다. 여기에는 인터뷰 데이터를 기반으로 작성된 논문에는 직접 인용을 포함하지 않겠다는 조건도 포함되었다.

다만, 지역 관리자(local manager)와 직원들이 함께 참여한 그룹 인터뷰의 경우, 직원들의 상사에 대한 익명성 보장이 불가능하였기 때문에, 이 상황에서 직원들은 부정적 경험을 상대적으로 긍정적인 어투로 표현하는 경향을 보였다.
예를 들어, ‘문제점’보다는 향후 정책랩이 어떻게 더 잘 설계되고 운영될 수 있을지를 강조하는 방식으로 경험을 공유했다.
따라서, 이러한 인터뷰 데이터는 인터뷰 상황(interview setting)의 맥락에 민감하게 해석해야 한다는 점이 요구되었다 (Hollander, 2004 참조).

연구 데이터는 Gioia 방법론(Gioia, Corley, and Hamilton 2013)에서 영감을 받아 다음의 3단계 귀납적 코딩 과정을 거쳐 분석되었다:

1차 코드(first-order codes) 생성:
경계-넘기(boundary-spanning) 실행에 관한 다양한 실증적 표현들을 폭넓게 포착함.
2차 주제(second-order themes) 도출:
1차 코드들의 반복적 패턴을 인식하여 분석적 주제로 통합함.
전략 수준 개념화(general strategies):
도출된 주제들을 세 가지 범주의 경계-넘기 전략으로 개념화함.

다음 장에서는 이 세 가지 경계-넘기 전략을 정의하고, 각각의 전략에 해당하는 실행 사례와 실행상의 장단점을 분석한다.

5. 정책 혁신 수용을 높이기 위한 세 가지 경계-넘기 전략

세 개의 정책랩 매니저들은 각기 다른 방식과 정도로 랩과 그 상위 관료조직 간의 경계를 넘는 작업을 수행하고 있었다. 그러나 공통적으로, 이들의 활동은 다음의 세 가지 전략 개념으로 분석될 수 있다:
의제 연계(Agenda Linking)
→ 랩의 목적, 목표, 과정, 결과를 상위 관료조직의 정치·행정적 의제, 전략, 우선순위와 연결하는 전략이다.
의사결정장, 협의체 연계(Arena Linking)
→ 랩의 실행 과정과 활동을 상위 조직 내 다양한 수준의 공식 의사결정 구조와 연결하는 전략이다.
핵심 의사결정자 연계(권한 있는 인물과의 참여 연결) (Actor Linking)
→ 랩의 착수, 실행, 평가 과정을 조직 내 영향력 있는 의사결정자들과 연결하는 전략이다.

그림 1(Figure 1)은 이 세 가지 전략을 도식화하여 보여준다.

그림 1. 세가지 경계-넘기 전략
(위에서부터 1. 정책랩, 2. 기관, 3. 조직 아젠다, 4. 조직내 협의체, 5. 아젠다 연결, 6. 협의체 연결, 7. 의사결정자 연결)


이후 장에서는, 각 전략이 실제 현장에서 어떻게 구현되었는지(empirical manifestations)를 분석하고,
각 전략에 해당하는 구체적인 경계-넘기 실행 사례(boundary-spanning practices)를 다룬다.
특히 전략이 효과적으로 실행된 사례를 중심으로 분석하되, 동시에 전략이 가진 한계나 부작용도 함께 검토한다.

5.1 의제 연계 전략 (The Agenda Linking Strategy)
랩 매니저는 정책랩의 초기 기획 단계부터 실행 전 과정에 걸쳐, 랩의 목표, 절차, 결과가 정치·행정적 위임사항(lab mandate)과 모기관의 전략적 우선순위에 부합하도록 조율하는 데 핵심 역할을 수행하였다.

예를 들어, 랩 C의 경우, 시의회는 정책랩에 다음과 같은 과제를 부여하였다:
특수 돌봄 대상 시민에게 제공되는 서비스에 대해 경제적 지속 가능성이 높은 성과관리 정책(performance management policies)을 개발할 것
그 정책에는 다음의 네 가지 조건이 포함되어야 함:
a) 재가 돌봄팀과 관리자들의 경제적 책임성 향상
b) 성과 목표의 수를 줄이고, 전문적 재량권 확대
c) 재가 돌봄 종사자들의 성과 중심적 태도 향상
d) 성과 문서화 절차의 간소화
이 과제는 시 차원에서 추진 중이던 신뢰 기반 경영(trust-based management), 공동창출(co-creation), 시민 참여 활성화(active citizenship)라는 보다 넓은 정치·행정적 의제와도 연결되어 있었다.
랩 매니저는 랩 전체의 설계를 이 위임사항에 맞춰 구성하고, 실행 과정에서도 이를 반복적으로 강조하였다. 그 결과, 시의회는 정책랩이 제안한 정책들이 위임 요건을 충족한다고 판단하여, 해당 정책을 다음 해부터 전면 시행하기로 승인하였다.
또한 랩 매니저는 랩 결과 보고(reporting) 단계에서, 정책 수용을 유도하기 위해 결과물의 표현 방식과 의미 부여를 전략적으로 조정하였다.

예를 들어, 랩 B에서는, 정책랩의 목적이 다음과 같았다:
지방 공공기관의 성과 문서화 방식(documentation)을 지자체의 “바람직한 문서화(maxims of desirable documentation)” 원칙에 부합하도록 정렬(alignment)시키는 것.
해당 문서화 원칙은 다음과 같이 정의된다:
시민에게 의미 있고 중요하며, 효과적이고 협업적이며, 명확한 목적과 가치를 지닌 문서화일 것.
랩 매니저는 내부 평가보고서에서 새롭게 개발된 솔루션 다수가 이 원칙들과 부합한다는 점을 강하게 강조하였다.
이들은 그렇게 한 이유에 대해, 이 원칙과의 정렬이 시정부가 해당 랩 전략을 중단·유지·확장할지 여부를 판단하는 데 핵심 기준이 되었기 때문이라고 설명하였다.
결과적으로, 결과 보고서 작성 방식 자체가 ‘정치적 설득 전략’으로 작용하였고, 지자체의 주요 의사결정자들로부터 지지를 이끌어내기 위한 의제 연계 전략의 일부로 기능하였다.

이러한 사례들은, 랩의 목적·절차·결과를 상위 조직의 정치·행정적 의제와 전략에 연결하는 경계 작업(boundary work)이
랩 결과물뿐 아니라 랩 전략 자체에 대한 정치적 지지를 유도하는 데 효과적임을 보여준다.
그러나 동시에, 과도한 의제 연계는 랩의 자율성(lab autonomy)을 훼손하고, 현장 참가자들의 소유감을 약화시켜,
결국 랩의 변화 창출 역량(transformative capacity)을 제한할 수 있다는 점도 함께 드러난다.

예컨대 랩 C에서는, 랩 매니저가 랩 목표, 절차, 결과를 정치·행정 위임사항 및 상위 전략에 철저히 맞추려 했고,
그 결과, 상당히 강하게 통제되고 구조화된 랩 과정이 형성되었다.
이에 일부 참가자들은 랩과 그 결과의 정당성 자체에 의문을 제기하였다. 일부는 이를 "겉만 번지르르한 쇼(a deceptive show)"라고 표현하며, 직원으로서 실질적 영향력과 참여권이 없었다고 평가하였다. 이는 랩 결과에 대한 소유감 저하로 이어졌다.
또한 분석 결과는, 의제 연계 전략의 구조적 한계도 드러낸다. 그 한계는 바로 조직의 의제 자체가 불안정하고 변화 가능성이 크다는 점에서 비롯된다.

랩 A의 사례에서는, 시의회가 2018년을 “행정 간소화의 해(Year of Simplification)”로 명명하면서, 관료적 절차 문제 해결을 전략적 우선순위로 설정하였다. 이에 따라 정책랩도 공공 초등학교와 아동 돌봄기관에서의 “행정적 번거로움(administrative bother, ‘bøvl’) 제거”를 목표로 출범하였다.
랩 매니저와 참가자들에 따르면, 이러한 랩 목적과 시 의제 간의 명확한 연계는 랩의 정당성 확보와 조직 내 관심 유도에 매우 효과적이었다. 그러나 특정 연도를 특정 의제로 명명한 행위는, 역으로 랩의 전략적 관련성에 ‘유통기한’을 부여하는 부작용을 가져왔다.
즉, 관리자들과 직원들 사이에서는 이 정책랩의 결과물이 해당 연도 이후에도 정치·행정적으로 관심을 받을 수 있을지에 대한 회의가 생겼다. 결과적으로, 초기의 의제 연계는 즉각적인 관심과 참여를 유도하는 데는 성공했지만, 정책 혁신의 장기적 지속성과 확산 가능성을 뒷받침하는 데에는 기여하지 못했다는 평가가 가능하다.

5.2 의사결정장 연계 전략 (The Arena Linking Strategy)
세 개의 정책랩 모두에서, 랩 매니저는 정책랩의 실행 과정과 활동을 덴마크 전역의 모든 지방자치단체에 제도화되어 있는 '공동위원회(MED-udvalg)'에 연결하였다.
이 구조는 세 계층(local, area, main)의 공식 협의체로 구성되며, 관리자와 직원 대표(노조 대의원 등)가 공동으로 참여하여
근로 조건, 작업 환경, 노사 관계 등과 관련된 사안을 논의하는 역할을 수행한다.
랩 매니저는 이러한 공동위원회와 랩을 서로 다른 방식으로 연계하였고, 그에 따라 다양한 효과가 나타났다.

예컨대 랩 B에서는, 랩 매니저가 공동위원회를 랩의 개시 및 결과 평가를 위한 플랫폼으로만 활용하였고, 랩 실행 도중에는 양자 간의 연결을 하지 않았다.
이러한 비개입적 접근 방식(hands-off approach)은 정책랩에 상당한 자율성을 부여했으나, 공동위원회 차원의 소유감 및 책임감은 제한되었다. 랩 매니저에 따르면, 위원회는 이 랩을 관리자-직원 협력 공간으로써 흥미롭게 바라보았지만, 랩 결과의 실행이나 확산을 적극 지원하는 역할은 하지 않았다.

반면 랩 C에서는, 랩 매니저가 랩을 중간 계층(area-level)의 공동위원회와 적극적으로 연계하였다. 이 위원회는 랩 준비 및 활동 전반을 지속적으로 모니터링하고 평가하는 플랫폼으로 기능하였다. 그 결과, 공식적·비공식적 리더들 사이에서 랩과 그 결과에 대한 높은 소유감과 지지가 형성되었다.
그러나 동시에, 일부 참여자들은 “과도하게 상층부에 의해 통제되고 감시되는 느낌”을 받았다고 평가하였다.
즉, 공식 조직 내 리더들이 지나치게 관여하면서 자율성과 신뢰 기반의 실험 환경이 침해되었다는 인식이 일부 존재하였다.

위원회 기반 연계 외에도, 랩 매니저들은 랩을 학교 직원 회의, 팀 회의 등 지역 조직 내의 다양한 일상적 논의 구조에도 연결하였다.

예를 들어 랩 A에서는, 정책랩 실행 기간 동안 모든 학교 교직원 회의에서 랩 진행 상황이 안건으로 상정되었다. 랩이 공식적으로 종료된 이후에도, 이 회의에서는 새로 발생한 문제와 그 해결책에 대한 논의가 계속 이어졌다. 이는 랩 관련 방법과 논의 방식이 조직의 일상 구조 속으로 이식되었다는 증거이며, 경계-넘기 전략이 정책랩의 영향력을 제도적 구조로 확장시키는 효과를 낳았음을 보여준다.

랩 B의 보육기관(childcare institution)도 마찬가지로, 랩 활동을 팀 회의와 교직원 회의에서 정기적으로 논의하기로 결정하였다.
이로 인해 모든 교직원들이 자연스럽게 랩 프로세스에 참여하게 되었으며, 랩 활동은 해당 기관의 전문적 논의의 핵심 요소로 빠르게 통합되었다.

반면, (A팀) 재가요양팀(homecare team)은 랩 활동을 어떤 지역 회의체와도 연계하지 않았다. 그 결과 지역 차원의 랩 고립(local lab isolation)이 발생하였다. 참여자들은 랩 진행 중 동료들과 관련 대화를 나눈 적이 거의 없었다고 진술하였다. 이 사례는, 지역 수준에서의 의사결정장 연계가 정책랩 결과에 대한 관심 확산과 정책 수용 기반 형성에 핵심적이라는 점을 잘 보여준다.

의사결정장 연계 전략은 랩 결과에 대한 조직 구성원들의 소유감을 확대하고, 공공 관료제의 여러 수준에서 관심과 지지를 이끌어내는 데 유효하다.
그러나 동시에, 본 연구는 조직 내에 활용 가능한 공식 의사결정 구조가 존재하지 않을 경우, 랩 매니저의 경계 작업이 구조적으로 제약받는다는 사실도 보여준다. 이럴 경우에는 제도적 기업가 정신(institutional entrepreneurism)이 요구된다.
즉, 적절한 구조가 없는 환경에서는, 랩과 조직 간 연결을 위해 새롭게 프로젝트 기반의 의사결정장을 직접 설계·운영해야 한다.

예컨대 랩 A의 재가요양팀은 조직 내 이해관계자들과 랩 관련 사안을 논의할 수 있는 적절한 회의체가 존재하지 않았다.
이를 보완하기 위해, 모든 재가요양 인력을 포함하는 새로운 포럼을 랩 기간 중 임시로 설치하였다. 하지만 이 구조는 기존 조직에 내재된 시스템이 아닌, 일시적 추가 구조(add-on structure)였기 때문에 랩이 종료되자마자 소멸되었다.
결국, 공공 관료조직 내에 이미 내재된 구조가 부재할 경우, 랩 매니저가 랩 관련 활동과 결과를 장기적으로 정착시키는 데 본질적 어려움이 발생하게 된다.

5.3 행위자 연계 전략 (The Actor Linking Strategy)
분석 결과, 고위급 의사결정자의 관여 여부가 정책 혁신 과정과 이후의 정책 수용(innovation uptake)에 실질적 동력을 제공한다는 점이 드러난다.

예를 들어 랩 A의 경우, 해당 지자체의 최고위 행정 책임자(city manager)가 정책랩의 시작을 공식적으로 지지했을 뿐 아니라,
하위 관리자 및 직원들과 함께 직접 랩에 참여하였다.
이러한 고위 행정 리더십의 공식적 승인과 시간 투자는 지역 관리자 및 직원들의 동기와 몰입도를 높이는 데 기여하였다.
참여자들에 따르면, 정책랩 활동에 대한 본인의 헌신과 시간 투자가 훨씬 더 커졌다고 느꼈다고 진술하였다.
이는 랩이 지자체 차원에서 전략적 우선순위를 갖는 사업임을 상징적으로 보여주는 신호로 작용하였으며, 정책랩이 조직 내에서 광범위한 정당성을 획득하고, 랩 제안 정책이 정치·행정 상위 계층에서 채택될 가능성을 실질적으로 높이는 효과를 낳았다. 실제로 랩 참가자들에 따르면, 이러한 고위 관여 덕분에 시의회가 랩에서 제안한 “공립학교 내 필수 시정부 테스트 폐지” 정책안을 채택하고 실행에 옮기게 되었다고 한다.

세 개의 정책랩 모두에서, 두 번째로 높은 행정 계층인 국장급(municipal directors)이 일정 수준으로 랩에 관여했으나,
그 관여 수준은 깊은 개입에서 표면적 참여까지 다양했고, 그에 따라 결과도 달라졌다.

랩 C에서는, 사회복지 국장이 랩의 기획, 실행, 평가 전 과정에 깊이 관여하였다.
랩 진행일 사이사이에는, 국장이 중간 결과를 요약한 간략 보고서를 작성하여, 이를 랩 참가자뿐 아니라 시정부의 고위 임원들에게 지속적으로 공유하였다.
이러한 활동은 랩의 중심 행위자 연계(actor linking)를 강화하고, 상위 관료조직에서의 의제 연계(agenda linking)를 구조화하는 데 결정적인 역할을 했다. 최종적으로, 랩에서 디자인한 정책들은 조직 전체에 채택되어 전면 시행되었다.
이는 해당 국장이 수행한 연결적(boundary-spanning) 경계 작업이 정책 수용과 제도화를 촉진한 핵심 요소였음을 보여준다.
그러나 다수의 랩 참가자에 따르면, 국장의 과도한 개입은 정책랩 과정과 결과에 부적절한 영향력을 행사하게 했고,
일부는 최종 보고서에 나온 해결책이 자신이 참여한 내용과 다르다며 이질감을 느꼈다고 진술하였다.
그 결과, 참여자들의 소유감이 약화되고, 실행 단계에서의 자발적 몰입이 떨어지는 문제가 발생하였다.
이 사례는 행위자 연계(actor linking)가 너무 강하면, 오히려 참여 기반 정책 설계의 취지를 훼손하고,
말단 조직의 정책 실행 의지를 약화시킬 수 있음을 경고한다.

반대로, 랩 A와 랩 B에서는 국장급 인사의 관여가 매우 제한적이었고, 다른 문제들이 나타났다.

랩 A에서는, 교육국장과 노인복지국장이 랩에 형식적으로만 참여하였다.
랩 매니저는 시매니저의 제안에 따라, 이들에게 랩 당일에는 지역 관리자 및 직원들의 의견을 조용히 경청만 하도록 요청하였다.
이들 국장들은 정책 디자인 과정에 능동적으로 참여하지 않았으며, 결과적으로 도출된 정책에 대한 소유감도 낮았다.
그 영향으로, 랩에서 도출된 정책의 대부분은 조직 전체로 확산되거나 제도화되지 못했다.
이는 적어도 부분적으로, 행위자 연계가 약했기 때문으로 해석할 수 있다.

랩 B에서는, 어떤 국장도 랩에 직접 참여하지 않았다.
다만 보완적 경계 작업으로, 랩 매니저는 지자체 내 복수의 중간 관리자(예: 보육 서비스 국장 등)를 인터뷰하여,
해당 조직의 정책 문제에 대한 의견과 경험을 수집하였다. 하지만 이러한 인터뷰는 문제 정의(problem identification)에만 한정되었고, 정책 설계 과정에는 연결되지 않았다.
따라서, 관료조직의 공식 리더십과의 연계는 약했고, 랩 결과는 지역 수준에 국한되어 채택되거나 확산되지 못했으며,
핵심 의사결정자들로부터의 지지나 소유감도 제한적이었다.

이 절은 다음과 같은 결론을 뒷받침한다:
행위자 연계(actor linking)는 정책 수용과 조직 확산에 실질적 영향을 미친다. 너무 약하면 실행력이 떨어지고, 너무 강하면 참여자 소유감을 침식시킨다. 적절한 수준의 권한 연계와 참여 설계가 정책랩의 성공적 안착에 결정적이다.

6. 결론 (Conclusions)

본 연구는 공공 정책랩 매니저들이 어떻게 ‘의제 연계(agenda linking)’, ‘의사결정장 연계(arena linking)’, ‘행위자 연계(actor linking)’라는 경계-넘기 전략과 실행을 통해 정책 혁신의 조직 내 수용(innovation uptake)을 촉진하는지를 보여준다.
이러한 전략은 정책랩의 고질적인 문제인 관료조직으로부터의 분리(detachment) 문제를 완화하며,
랩의 목적, 과정, 결과를 관료조직의 다양한 수준에서의 의제, 의사결정장, 핵심 행위자들과 연결함으로써 그 해결책을 제시한다.
연구 결과는 정책랩 매니저들이 공공 관료조직과의 연결을 효과적으로 수행하기 위해 취할 수 있는 구체적인 실천 항목들을 제시한다. 각 전략은 개별적으로 실행될 수 있으나, 복합적으로 활용될 때 가장 큰 효과를 발휘한다.

첫째,
초기 기획, 실행 중 조정, 최종 결과 보고 등 전 과정에서, 랩의 목표, 과정, 결과를 모조직의 정치·행정적 위임사항과 전략적 우선순위에 정렬함으로써, 정책혁신의 수용성을 높일 수 있다.
조직 내에서 제도적 정당성을 가진 전략 개념이나 프레임을 활용하면, 중앙 의사결정자들의 관심과 지지를 유도할 수 있다.
다만, 조직 의제는 본질적으로 변동성이 크기 때문에, 의제 연계는 단발성 조치가 아니라 지속적 활동이어야 한다.
또한 과도한 의제 연계는 랩의 자율성을 침식시키고, 참여자들의 소유감을 약화시켜, 궁극적으로 랩의 변화 창출 능력을 저해할 수 있으므로 주의가 필요하다.

둘째,
랩을 조직 내 다양한 수준의 의사결정 구조와 연결하면, 랩의 결과물에 대한 조직 구성원들의 소유감과 참여를 폭넓게 형성할 수 있다.
예컨대, 랩의 주요 진행 상황을 직원회의나 팀 회의의 고정 안건으로 포함하면, 일선 직원들의 참여를 유도하고, 랩 관련 방식과 결과가 조직 구조로 전이되도록 도울 수 있다.
만약 기존 조직에 적절한 의사결정 구조가 존재하지 않는다면, 랩 매니저는 프로젝트 전용 회의체나 포럼 등 새로운 의사결정장을 설계할 필요가 있다. 그러나 이들은 일시적이며 제도적으로 불안정하기 때문에, 기존에 내재된 관료 구조에 비해 혁신의 지속 가능성 측면에서는 취약할 수 있다.

셋째,
랩 매니저는 고위급 의사결정자에게 랩을 지지하고 착수 단계에 참여하도록 설득함으로써, 정책 혁신과 수용을 촉진할 수 있다.
그 후, 중간급 또는 하위급 관리자들의 실행 및 평가 참여 역시 랩에서 설계된 정책의 실행 가능성과 수용도를 높인다.
그러나 개별 고위 의사결정자에게 지나치게 많은 영향력을 부여할 경우, 랩 결과물에 대한 참여자들의 소유감이 축소되고,
하위 조직의 실행 동력이 약화되며, 궁극적으로 혁신의 조직 내 흡수 가능성이 저해될 수 있으므로 신중한 조율이 필요하다.
기존 연구들은 공공 정책랩이 특정 고위 인사의 개인적 후원(sponsorship)에 과도하게 의존하고 있으며, 공공 부문의 리더십 교체율이 높다는 점이 정책랩의 지속 가능성에 주요 위험요인이라고 지적해 왔다 (Tõnurist 외, 2017).

또한 정책랩은 모조직과의 구조적 연결(linkage)이 부족한 경우가 많다고 보고되었다 (Fuller and Lochard, 2016). 따라서 랩 매니저는 행위자 연계(actor linking), 의제 연계, 의사결정장 연계를 결합하여 조직 전반에 강한 제도적 기반을 형성할 필요가 있다.

동시에, 본 연구는 랩이 공공 관료조직의 위계적 구조에 과도하게 통합(over-integration)될 경우, 정책랩 본연의 실험적 정책디자인 공간으로서의 창의성과 독립성이 훼손될 수 있다는 점도 지적한다.

이는 상대적으로 자율적인 거버넌스 네트워크 내에서의 협력적 혁신을 메타-조율(meta-governance)하는 것과 유사한 과제이며,
랩 관련 경계-넘기 전략은 지나치게 조밀하거나 느슨하지 않은 균형점을 찾는 ‘정교한 조정 기술’이 요구된다.

예컨대, 정치·행정 리더의 의제와 기대에 지나치게 집중할 경우, 정책랩은 전통적인 하향식 정책설계(downstream policy-making)로 흘러가게 되며, 그 결과 랩에 내재된 공동디자인(co-design) 원칙이 희석된다.
따라서 랩 매니저는 각 경계-넘기 전략 사이의 잠재적 상충관계를 지속적으로 조율하며, 전략적 의제 연계와 행위자 연계를 기반으로 하되, 보다 유연하고 적응적인 의사결정장 연계로 균형을 맞추는 복합적 전략 조합을 구성해야 한다.

이론적으로, 본 연구는 다음과 같은 점에서 학문적 기여를 한다:
공공 조직의 혁신 수용 전략 연구에 있어, 협력적 스폰서·챔피언 프레임워크 (Crosby, Bryson, Stone 2006, 2015)와
네트워크형 거버넌스에서의 관리행동 이론 (Agranoff & McGuire, 2001)을 정책랩 맥락에 접목시켜,
경계-넘기 전략의 이론적 적용 가능성을 입증하였다.
세 가지 전략(의제 연계, 의사결정장 연계, 행위자 연계)은
정부와 거버넌스의 상반된 제도 논리 간의 다리를 놓을 수 있는 개념적 도구를 제공하며,
권위와 자율성 사이의 긴장을 조정하는 구체적 실행틀을 제시한다 (cf. Krogh 2022; Ambrose et al. 2022).
공공 조직 내 혁신과 효율성이라는 양립 어려운 목표를 동시에 달성하려는 다부문 협업(cross-sector collaboration)에서 필요한 관리자의 양손잡이 역량(ambidexterity)에 대한 실증적·정교한 해답을 제공한다 (Page et al., 2021).
본 연구는 정책랩 이론과 실천을 넘어, 협력적 거버넌스, 공공관리, 리더십 연구 전반에 실질적인 이론적·실천적 함의를 제공한다.

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