(논문) 정책디자인랩과 불확실성: 혁신할 수 있는가, 학습을 유지하고 확산할 수 있는가? - 제니 M. 루이스

이 논문은 정책디자인랩, 즉 정책을 실험적으로 설계하고 검증하는 ‘정책랩’이 복잡하고 불확실한 문제에 어떻게 대응하는지를 설명한다. 정책랩은 전통적 행정 방식으로 풀기 어려운 문제를 다루기 위해 만들어진 실험 공간으로, 디자인 방법, 데이터, 넛지, 미래예측 등을 활용해 새로운 정책 접근을 탐색한다.
저자는 정책랩이 정책 형성의 ‘절차적 도구’로서 가능성을 가지지만, 그 성과와 배움이 지속되기 위해서는 국가나 지방정부 차원의 제도적 뒷받침이 필수적이라고 강조한다. 덴마크처럼 중앙과 지방이 함께 랩을 제도화한 경우, 실험이 일회성에 그치지 않고 정책 개선으로 이어질 수 있음을 보여준다.
또한 정책랩 간의 네트워크와 지식 공유가 정책학습의 확산에 중요한 역할을 한다고 분석한다. 이 논문은 공직자에게는 정책 실험을 제도와 연결하는 역할을, 서비스디자이너에게는 정책환경을 바꾸는 실질적 행위자로서의 가능성을 제시한다.

Jenny M. Lewis는 호주 멜버른대학교 공공정책 교수이자, 정책디자인과 공공부문 혁신 분야의 세계적 권위자이다. 그는 2016년 멜버른대학교 The Policy Lab을 창립하고, 정책디자인랩의 제도화와 네트워크 연구를 선도해 왔다. 주요 연구 분야는 정책 네트워크, 학습, 제도화이며, 다수의 SSCI 저널과 Routledge 단행본을 통해 활발히 발표하고 있다. 2023년에는 IRSPM에서 수여하는 평생공로상을 수상하였다.

정책디자인랩과 불확실성: 혁신할 수 있는가, 학습을 유지하고 확산할 수 있는가?
Policy design labs and uncertainty: can they innovate, and retain and circulate learning?

출처 : https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/25741292.2025.2460821?src=
저자 : 제니 M. 루이스 Jenny M. Lewis
소속 : 호주 멜버른대학교 사회정치과학부
Policy Design and Practice
2024년 10월 28일 접수 , 2025년 1월 27일 승인 , 2025년 2월 6일 온라인 게시

초록(Abstract)

최근 전 세계적으로 수많은 정책디자인랩이 설립되었으며, 이는 공공부문 혁신의 필요성에 대한 관심이 높아진 흐름과 관련되어 있다. 이러한 랩은 복잡한 사회 문제의 성격에 대응하는 방식으로 등장하였으며, 종종 불확실성을 다루는 목적을 가진다. 이들은 전통적인 정부 구조 바깥의 실험 환경으로 구조화되지 않은 문제(ill-structured problems)를 옮기고, 정책을 위한 디자인(design-for-policy) 접근을 활용함으로써 이를 수행한다.
따라서 정책디자인랩은 정책이 어떻게 형성되고 실행되는지를 변화시키기 위한 수단으로 활용되는, 특정한 유형의 절차적 정책수단(procedural policy tool)으로 간주될 수 있다. 본 논문은 정책디자인랩의 학습 역할을 고찰하고, 그들이 내재된 보다 넓은 거버넌스 맥락을 탐색한다. 구체적으로는, 랩이 혁신을 이끌어낼 수 있을 뿐만 아니라, 그 학습을 보존하고 타 정책 행위자에게 확산시킬 수 있는 능력을 갖추고 있는지를 검토한다.
논문은 랩이 정책 형성의 미시적 공간을 변화시키고 혁신을 일으킬 수 있는 상당한 잠재력을 지닌다고 주장한다. 그러나 학습을 잃지 않고 보존하려면, 그 혁신이 상위 수준의 거버넌스 구조에 제도화(institutionalized)되어야 한다고 결론짓는다.

서론 (Introduction)

정치적, 사회적, 경제적 도전이 복합적으로 얽혀 있는 현재, 혁신(innovation)은 전 세계 정부에게 있어 핵심적인 관심사가 되었다. 공공부문에서의 혁신은 “새로운 아이디어를 창출하고 이를 구현하여, 새로운 혹은 개선된 절차나 서비스를 통해 사회적 가치를 창출하는 과정”으로 정의할 수 있다(European Commission 2013, 9쪽). 현재 혁신은 공공정책 문제를 해결하는 해결책으로 자주 제시되고 있다.
OECD의 설립 이후, 많은 국가는 지식 기반 경제를 가능하게 하는 수단으로서 혁신에 주목하고 이를 장려해왔다(OECD 1963). 정부는 이러한 혁신을 뒷받침할 수 있는 여건을 조성하는 데 중요한 역할을 하며, 공공부문 자체가 혁신적이 되어야만 복잡한 사회문제에 대한 대응역량을 높일 수 있다(Bekkers, Edelenbos, and Steijn 2011).
최근 수십 년간의 혁신 흐름에서 정책디자인랩의 등장은 중요한 현상이었다. 이러한 랩은 정책수단(policy instrument)(Wellstead, Gofen, and Carter 2021), 특정한 조직 형태(organizational form)(Lewis 2022), 또는 정책기업가(policy entrepreneurs)(Blomkamp and Lewis 2023) 등으로 다양하게 설명되어 왔다. 랩은 이제 복잡한 사회문제를 해결하기 위한 확립된 대응 메커니즘으로 자리잡고 있으며, 초기에는 유럽에서 주로 나타났지만 이후에는 다른 지역과 많은 개발도상국으로 확산되었다. 이 과정에서 UNDP(유엔개발계획)의 다양한 랩이 주요한 역할을 수행하였다.
랩의 존재 목적과 실험적 접근 및 방법론을 고려할 때, 랩은 정책학습(policy learning)이 발생할 수 있는 유력한 공간이라 할 수 있다. 지금까지 랩을 다룬 문헌은 랩의 수와 유형 분류에 집중해왔으며, 이들은 행동유도형 넛지(nudges)에서부터 공공서비스 효율 개선, 참여적 거버넌스를 통한 정책 전환에 이르기까지 다양한 목적을 수행하고 있다고 보고되었다(McGann, Lewis, and Blomkamp 2018; Lee and Ma 2020).
Olejniczak 외(2020)는 랩의 참여가 정책 이슈에 대한 이론적 추상화 혹은 의미부여부터 현장 기반 몰입적 경험에 이르기까지 다양하다고 설명하였다. 또한, 랩은 단순히 정책 문제에 대한 더 나은 이해를 도출·전파하는 데 그치지 않고, 해결책 기여 및 실험, 또는 정책 범위의 재정렬에도 기여할 수 있다.
랩과 학습 간의 연결 가능성은 명확하지만, 대부분의 랩 연구에서는 주변적(peripheral)으로 다뤄져왔다. Lee와 Ma(2020)는 랩이 정책 전이(policy transfer)에 미치는 영향을 다룬 연구가 거의 없으며, 이는 앞으로 주목해야 할 분야라고 주장했다. 정책디자인랩은 실험을 위해 설립된다. 그러나 혁신적 해결책 생성은 이야기의 일부일 뿐이다. 랩이 가진 잠재력을 실현하려면, 학습이 보존되고 확산될 수 있는 맥락적 조건이 뒷받침되어야 한다.

따라서 본 논문은 다음과 같은 질문을 제기한다:
정책디자인랩은 혁신을 이끌어낼 뿐 아니라, 그 학습을 보존하고 다른 정책 행위자에게 확산시킬 수 있는 역량을 갖고 있는가?
이 질문에 답하기 위해 논문은 다음과 같은 네 개의 분석 단계로 구성된다.
첫 번째 섹션에서는 정책디자인랩이 무엇이며 무엇을 하는지, 특히 design-for-policy 접근에 초점을 맞춰 설명하며, 이를 절차적 정책수단으로 간주하는 것이 유용하다고 주장한다.
두 번째 섹션은 랩과 공공부문 혁신 간의 관계를 탐색한다.
세 번째 섹션은 랩의 혁신 역량에 영향을 미치는 맥락적 요인, 특히 제도화(institutionalization)와 관련된 다층적 구조를 검토한다.
네 번째 섹션은 정책학습의 개념을 다루며, 랩이 생성한 혁신이 어떻게 보존되고 확산될 수 있는지를 논의한다.
이어지는 부분에서는 랩 네트워크의 구조와 그들이 학습 확산에 기여할 수 있는 가능성을 설명한다.
마지막으로 본 논문은, 랩이 절차적 정책수단으로서 정책 형성의 미시적 공간을 변화시키고 혁신을 도모할 수 있으며, 상위 수준의 거버넌스에서 혁신이 제도화될 경우에만 학습의 보존과 확산이 가능하다고 결론짓는다.

정책디자인랩 (Policy design labs)

정책디자인랩은 공공적·사회적 목적을 해결하기 위한 실험적 접근을 포함한 다양한 방법을 활용한다. 이들 랩이 사용하는 방법에는 일정한 표준이 존재하지 않으며, 정부와의 관계 또한 동일하지 않다(McGann, Blomkamp, and Lewis 2018). 정책디자인랩은 행동과학적 통찰(behavioral insights), 디자인 씽킹(design thinking), 데이터 과학, 무작위통제실험(RCT), 기타 다양한 방법을 통해 아이디어를 실험한다(Lee and Ma 2020).

전 세계적으로 design-for-policy—즉, 산업디자인 및 서비스디자인의 접근법을 공공문제 해결 및 사회적 성과 향상을 위해 적용하는 방식(Bason 2016)—은 정책랩의 부상과 밀접한 관련이 있다. 많은 정책랩은 디자인 접근법을 사용한다고 주장하며, 여기에 데이터 과학, 미래예측(foresight), 넛지 이론, 기타 분석 방법을 결합하는 경우가 많다(McGann, Blomkamp, and Lewis 2018; McGann, Lewis, and Blomkamp 2018).

정책디자인랩의 확산은 정책결정에서의 불확실성 증가와 관련되어 있다. 랩은 구조화되지 않거나 해결이 어려운 문제(wicked problems)에 대해 새로운 접근을 실험할 수 있는 자연스러운 공간으로 여겨진다. 이들은 문제의 성격과 해결책에 대한 높은 수준의 불확실성 간의 연관성과 잘 맞물린다. 디자인 접근법은 이러한 불확실성을 전제로 하며, 정확한 해결 방식을 알지 못한 채로도 바람직한 결과를 향해 나아가는 연역적 사고(abductive reasoning)를 활용한다(Dorst 2011).

랩은 또한 민첩성, 유연성, 적응성, 그리고 '빠르게 실패하기(fail fast)'를 촉진하는 공간이기도 하다(McGann, Lewis, and Blomkamp 2018; Kimbell and Vesnić-Alujević 2020). 변화하는 환경에 잘 대처하기 위해서는 회복력(resilience)과 자기조직화(self-organization)가 중요하며(March and Olsen 1975), 이는 경험, 실험, 피드백을 통한 학습이 적응적 정책(adaptive policy)을 만드는 데 핵심임을 시사한다(Nair and Howlett 2017).

본 논문에서 정책디자인랩은 절차적 정책수단(procedural policy tools)으로 개념화된다. 정책디자이너는 서비스 제공기관과 그 안의 개인들의 활동을 조정하기 위해 다양한 정책수단을 활용한다. 실체적 정책수단(substantive policy tools)(예: 세금, 규제)은 정책결과에 직접적인 영향을 미친다. 반면, 절차적 정책수단은 정책이 어떻게 형성되고 실행되는지를 간접적으로 조정하기 위한 기법을 사용한다(Bali et al. 2021).

절차적 수단은 실체적 수단이 효과적으로 작동할 수 있는 공간과 조건을 형성한다. 이는 정책 행위자의 입장을 변화시키고, 새로운 행위자를 네트워크에 추가하거나, 접근 규칙 및 상호작용 절차를 바꾸며, 정책 네트워크 형성에 영향을 줄 수 있다(Bali et al. 2021). 정책 혁신의 다양한 유형을 설명하는 또 다른 용어로는, 정책과정의 조직화 혹은 구조화 자체에 초점을 맞추는 관점이 있다(Goyal and Howlett 2024). 다양한 방법을 사용하는 랩은 이러한 활동을 지원할 수 있는 잠재력을 가진다.

그러나 본 논문에서 특히 주목하는 것은 design-for-policy 기능이다. 이는 정책 형성 과정에 영향을 주려는 의도가 가장 분명하게 드러나는 지점이기 때문이다.

정책디자인랩은 절차적 수단으로서 정책결정 공간을 변화시키는 데 중요한 역할을 수행하는 것으로 보인다. 랩의 실천은 정책이 형성되고 실행되는 과정 자체에 작용하며, 이는 혁신적인 정책 해법의 생성을 뒷받침한다.

정책결정 공간을 재구성하는 수단을 넘어, 랩은 대규모, 오랜 역사, 경직된 구조를 가진 조직보다 더 큰 기동성을 가진다(Lewis 2021). 또한 랩은 정책자문 체계 내에서 정책기업가(policy entrepreneurs)로서 기능한다. 이들은 사회적 민감성(social acuity)을 통해 타인의 이해와 흐름을 파악하고, 문제를 재정의하며, 팀과 실천 공동체를 구성하고, 실험을 통해 모범을 제시하는 방식으로 리더십을 발휘한다(Blomkamp and Lewis 2023).

이러한 조직 형태와 정책기업가로서의 관찰된 역할은, 정책디자인랩이 불확실성을 헤쳐 나가기 위한 새로운 공간을 창출하는 절차적 정책수단으로 자리 잡고 있음을 확인시켜준다.

공공부문 혁신과 정책디자인랩 (Labs and public sector innovation)

정책디자인랩은 앞서 언급했듯이 공공부문 혁신과 관련되어 있다. Trein과 Vagionaki(2024)는 정책 실패가 공공부문 혁신의 전제 조건이라고 주장한다. 이는 의사결정자들이 현재 상태의 가치를 과대평가하는 경향이 있기 때문이다. 그들은 기존의 문제를 다루거나 정치적 지지를 얻을 수 있는 해결책에만 집중하는 정책을 만들려는 내재된 편향을 갖고 있다. Christensen(1997)의 '혁신자의 딜레마(innovator’s dilemma)'에 따르면, 기존의 정책은 새로운 복잡한 문제에 직면했을 때 충분히 빠르게 대응하지 못하여 실패할 가능성이 높다. 정책 형성은 과거 경험에 의존하며, 이는 경로의존성과 정책 고착화를 낳는다. 이와 관련된 또 다른 개념은 ‘정책 근시안(policy myopia)’으로, 이는 미래가 불확실하기 때문에 그 윤곽을 충분히 파악하지 못하고 현재 시점에서 이에 대비하고 계획하기 어렵다는 문제를 의미한다(Nair and Howlett 2017).

랩에서 자주 사용되는 미래예측과 디자인 접근은 이러한 미래의 불확실성을 정책디자인의 목적을 위해 가시적이고 인식 가능한 형태로 전환하는 역량을 제공한다(Kimbell and Vesnić-Alujević 2020). 공공부문 혁신은 조직의 운영에 영향을 미치는 변화를 수반하는 과정으로 이해되며, 그 목표는 내부 개혁과 절차를 통해 거버넌스와 서비스 성과를 개선하고 공공가치를 증진하는 데 있다(Hartley 2005). 혁신을 위한 정책과 제도도 중요하지만, 혁신의 구성 요소들이 어떻게 맞물려 작동하며, 혁신의 역동성을 형성하는지에 대한 더 깊은 이해가 요구된다(Hartley 2005; Hjelmar 2021).

제도화는 아이디어가 프로그램으로 전환되어, 합의된 목표를 달성하는 수단으로 받아들여지는 과정이다. 혁신적인 절차가 랩, 네트워크, 제도, 상(賞) 등 구체적인 기관이나 프로그램을 통해 공식적으로 제도화되는 현상은 여러 나라에서 확인할 수 있다. 정부 주도의 혁신과 제도화에 초점을 맞추는 관점은 정부를 공공부문 혁신의 핵심 추진주체로 설정하며, 이는 정부의 역할을 상대적으로 축소하고 신뢰 기반 거버넌스를 강조하는 협력적 혁신 관점과 대비된다(Hjelmar 2021).

앞서 언급한 바와 같이, 공공 목적에 대응하는 혁신은 정책디자인랩을 통해 design-for-policy와 연결된다. Christian Bason(2016)의 정의에 따르면, 이는 산업디자인과 서비스디자인의 과정, 원칙, 실천을 활용하여 인간 중심의 혁신을 도모하는 방식이다. 랩에서는 이러한 방식이 구체적으로 구현된다(Lewis, McGann, and Blomkamp 2020). 디자인은 점점 더 핵심적인 역량으로 인식되며, 인간 중심적이고 유연하며 창의적인 접근을 통해 공공서비스와 조직, 시스템의 개선에 기여할 수 있는 가능성이 크다고 평가된다(Sangiorgi and Prendiville 2017). 랩은 이러한 디자인 역량이 집중된 공간이다.

Trein과 Vagionaki(2024)는 정책 혁신을 달성하는 경로를 두 가지로 구분한다. 하나는 정책 실패 이후에만 혁신이 따르는 경로이고, 다른 하나는 정책디자인랩과 같은 혁신 프로세스를 사전에 활용하여 실패 없이도 정책 혁신을 유도하는 경로이다. 이들의 유형 구분은 빠른 실패를 가능하게 하는 혁신 프로세스가 어떻게 정책학습과 연결되는지를 설명하는 데 도움이 된다. 그러나 정책학습이 정책혁신을 가능하게 하는 핵심 요소로 보임에도 불구하고, 학습과 혁신 간의 직접적인 연계를 다룬 연구는 거의 없다(Goyal and Howlett 2024).

정책학습과 관련하여, 랩이 다양한 출처에서 얻은 지식을 중개하고 이전하는 역할을 수행할 수 있는지 여부는 중요한 질문이다(Lee and Ma 2020). 일부는 랩이 정책 해법을 창출하고 있다고 주장하지만, 이러한 해법들이 정책결정과 정치 현실에 부딪히면 성공하지 못하는 경우가 많다고 말한다(Lewis, McGann, and Blomkamp 2020; Lewis 2021). 또 다른 연구들은 랩이 고립적으로 작동하며 학습을 외부로 확산시키지 못한다고 지적한다(Timeus and Gascó 2018). 랩은 이론적으로는 정책 행위자들에게 지식을 보존하고 확산하는 주체가 될 수 있다. 그러나 그것이 실제 가능한 기능인지에 대해서는 의문이 남는다. 이 질문에 답하려면, 보다 넓은 거버넌스 맥락에 대한 검토가 필요하다.

디자인 기반 정책 접근이 정책디자인랩에서 널리 채택되고 있지만, 그 적용 방식은 국가나 지역에 따라 크게 다르다. 랩이 혁신적 해결책을 만들어내는 데 일정한 역할을 한다는 점은 분명하지만, 모든 문제를 해결할 수는 없다. 여기서부터는 랩이 위치한 거버넌스 환경을 다층적으로 살펴보는 데 초점을 맞춘다. 랩의 역량을 형성하는 맥락적 요인을 분석하려면, 그 내부 구조나 실천 수준을 넘어서야 하며, 개별 사례를 뛰어넘는 관점이 요구된다. 명확하게, 어떤 국가의 제도적 환경—특정한 혁신 환경(milieux of innovation), 고유한 특성과 논리, 가용 자원 등—은 혁신이 발생하는 정도와 그 성격, 그리고 이를 뒷받침하는 정책 형성에 영향을 미친다(Bekkers, Edelenbos, and Steijn 2011). 국가의 제도, 문화, 전통, 자원, 비공식적 구조, 리더십 등은 그 나라의 혁신역량과 혁신 생태계에 실질적인 차이를 만들어낸다(Lewis et al. 2017; Lewis, Ricard, and Klijn 2018).

그렇다면 정책디자인랩의 혁신역량과 학습의 보존·확산 능력에 영향을 미치는 맥락적 요인은 무엇인가? 비교정책 및 행정학에서는 오랫동안 "세 가지 I"—아이디어(ideas), 이해관계(interests), 제도(institutions)—를 핵심 분석틀로 사용해 왔다(Majone 1996). 정책 결과는 (개인적이거나 집단적인) 이해관계가 정책제도 내에서 권력을 행사하는 데 허용되거나 제약되는 방식에 의해 크게 영향을 받는다. 이 논의에서 핵심 초점은 제도주의이다. 제도주의는 어떤 국가 또는 국제 체계 안에서 작동하는 사회적·조직적 질서, 메커니즘, 구조를 강조한다.

세 수준의 분석 (Three levels of analysis)

제도주의에 대한 집중 외에도, 보다 포괄적인 관점을 확립하는 방법으로는 Alford와 Friedland(1985)가 제시한 세 가지 분석 수준, 즉 개인 수준(미시, micro), 조직 수준(중간, meso), 사회 수준(거시, macro)을 적용하는 방식이 있다. 이 논문과 직접적으로 관련하여, 공공부문 혁신에 관한 기존 연구는 이 질문을 개인, 조직, 국가 수준의 세 가지 차원에서 다루는 것이 개념적·실천적으로 유용하다는 점을 보여주었다(Lewis et al. 2017). 이 연구는 덴마크, 네덜란드, 스페인을 대상으로 수행되었으며, 여기서 개인 수준은 지방정부 직원, 조직 수준은 지방정부와 그들의 지역적 연결망, 국가 수준은 국가의 거버넌스 체계로 정의되었다. 또 다른 예로는 Lee와 Ma(2020)의 연구가 있다. 이들은 영국, 덴마크, 싱가포르 등 서로 다른 정치체제를 가진 국가들(거시/국가 수준)의 정책디자인랩을 비교하여, 각 국가 맥락 속에서 랩들이 서로 다른 접근과 방법을 채택한다는 점을 발견하였다. 본 논문의 목적상, 정책디자인랩은 미시/개인 수준에 해당하는 것으로 간주된다.

덴마크와 그 국가에서의 공공부문 혁신 제도화 사례는, 혁신이 실제로 다양한 수준에서 어떻게 제도화되는지를 보여주는 구체적 사례를 제공한다. 덴마크는 역사적으로 강력한 협동조합 운동과 지역 단체들이 존재해 왔으며, 이는 지역 수준에서의 전문직 종사자 및 자원봉사자의 자율성에 대한 일반적인 신뢰를 뒷받침해 왔다(Hjelmar 2021). 지난 수십 년간, 국가 정부는 덴마크의 혁신 생태계를 구조화하기 위해 새로운 제도들을 만들어 왔다. 2015년에는 공공부문 혁신을 지속적인 변화를 유도하는 수단으로 장려하기 위해 혁신 담당 장관(Minister for innovation)이 임명되었다. 이와 관련된 이니셔티브에는 여러 혁신 싱크탱크와 실험실의 설립이 포함되었으며, 그중에서도 가장 주목할 만한 사례는 2002년에 설립되어 거의 20년간 운영된 MindLab이다. 이 디자인랩은 덴마크 정부의 조직문화를 변화시키는 것을 목표로 했으며, 유럽 및 그 외 국가들에서 가장 영향력 있고, 가장 오랫동안 존속했으며, 가장 널리 복제된 랩 중 하나였다(McGann, Blomkamp, and Lewis 2018 참조). MindLab의 초대 디렉터였던 Christian Bason은 앞서 언급된 바와 같이, design-for-policy 개념을 정의하고 확산시키는 데 중요한 역할을 했다(Bason 2016). 덴마크에서는 혁신 역량 강화가 국가(거시) 수준과 지방정부(중간) 수준 모두에서 이루어지고 있다.

국가의 혁신역량에 직접 초점을 맞춘 문헌도 점점 증가하고 있다. 예컨대, Kattel, Randma-Liiv, Kalvet(2011)은 소규모 국가들과 혁신역량에 대한 연구에서 몇 가지 유의미한 주장을 제시하였다. 혁신을 혁신 시스템 관점에서 바라볼 때(예: Lundvall Bengt 1992), 이는 여러 정부 기관과 기타 조직들 간의 복잡한 상호작용에 기반한다. 이를 위해서는 조정, 대화, 협력을 지원하는 정책결정이 필요하며, 이는 고역량의 공공행정이 관리해야 한다(Evans and Rauch 1999). 이러한 관점은 Hjelmar(2021)이 ‘신뢰 기반 네트워크(networks of trust)’에 근거한 혁신 관점이라고 부른 것과 일치한다(예: Sørensen and Torfing 2007; Sørensen and Waldorff 2014).

문헌에는 정책디자인랩의 디자인 중심(designerly) 접근이 정책 형성에 가져오는 개선 효과를, 다양한 수준에서의 맥락적 요인과 연결지어 이해하려는 시도가 일부 존재한다. 몇몇 연구자들은 디자인 기반 실천이 보다 강한 정책적 영향을 갖기 위해서는, 공공조직 내에 내재되어야 하며, 해당 조직의 실천, 지식, 기술과 통합되어야 한다고 주장한다(Dorst and Watson 2019; Christiansen 2016). 프랑스에서 수행된 한 연구(Weller and Pallez 2017)는 프랑스 공공부문에서의 '디자인 기반 혁신(innovation-by-design)' 사례 204건을 수집하였으며, 이 이질적인 프로젝트들이 기존의 공공관리 접근법과 어떻게 차별화되었는지를 분석하였다. Weller와 Pallez(2017)는 국제 네트워크와 La 27e Région과 같은 중개자(intermediary actor)의 역할이 혁신의 확산과 진화에 매우 큰 영향을 미쳤음을 밝혔다. 이들 사례 중 약 3분의 2는 지방자치단체나 지역 권한에 해당하는 기관들과 관련되어 있었다. 이들은 특히 학습 측면에서, 공공 혁신랩이나 디자인스쿨과 같은 ‘네트워크 리더(network leaders)’의 역할이 매우 중요하다고 지적하였다. 또한 상위 수준의 정책 역량과 관련해서는, 국가 또는 거버넌스 주체의 공공 의제와 정책 우선순위가 영향을 미친다고 보았다.

덴마크에서도 하위 국가(sub-national) 수준에서의 혁신에 대한 집중은 명확히 나타난다. 이 나라는 지방정부가 거버넌스에서 중심적인 역할을 수행하는 국가이다. 국가 수준에서의 혁신 제도화의 일환으로, 복지국가의 상당 부분이 지방정부에 위임되었다. 각 지방정부 내에는 혁신 및 평가 전담 유닛이 구성되었고, 혁신을 위한 정부 보조금과 프로그램도 마련되었다. 덴마크 중앙정부는 이러한 혁신 이니셔티브들을 이해하고 수용하였으며, 지방정부들은 자체적으로 네트워크를 구성하였다. Hjelmar(2021)는 이와 같은 지방 수준의 실험적 접근이 더 넓은 제도적 체계를 견인하는 동력이 되었으며, 지배적인 행정관과 원칙들에 실질적인 영향을 주었다고 주장하였다.

이처럼 정책디자인랩의 역량에 영향을 미칠 수 있는 다양한 수준의 특성들을 개괄적으로 살펴보면, 랩이 해결책을 만들어내고 학습을 보존하며 공유할 수 있는 역량에 대한 단서를 얻을 수 있다. 분명히, 국가 수준의 이니셔티브와 제도 구축은 혁신을 ‘일상적 업무(business as usual)’로 만드는 데 중요한 역할을 할 수 있다. 동시에, 지방 및 지역 수준의 이니셔티브는 혁신을 창출하는 데 매우 강력한 영향력을 발휘할 수 있다. 반대로, 개별 랩이 중간 및 상위 수준의 이러한 지지 없이 운영될 경우, 그들이 혁신하거나 학습을 보존·전파할 수 있는 가능성은 미약할 것이다.

학습

정책학습(policy learning)은, 다양한 정책결정 구조 안에 위치한 정책행위자들이 정책 이슈와 관련된 지식과 정보를 흡수하고 반추하는 문제 지향적 과정으로 정의된다(Zaki, Wayenberg, and George 2022). 정책학습이 발생하는 다양한 방식에 관한 문헌들(예: Dunlop and Radaelli 2013 및 이들의 다수의 관련 연구들)은, 학습의 서로 다른 메커니즘들이 서로 다른 수준과 유형의 변화로 이어질 수 있음을 중심적으로 다룬다. 또한 이 문헌들은 정책변화가 이루어지기 위해서는, 학습이 반드시 행위자들 간의 지식 교환에 의존한다는 점도 강조한다.

Dunlop과 Radaelli(2017)는 개인 수준의 학습, 집단 내 학습, 거시 수준의 고려사항 간의 관계를 탐색하기 위해 3차원적 접근법을 사용하였다. 이 접근은 앞서 설명된 세 수준 접근법(micro, meso, macro)과도 맥락이 통한다. 즉, 개인의 학습, 규칙과 절차 맥락에서 형성된 개인 및 집단 간의 관계(사회적 네트워크 – 중간 수준), 그리고 조직 및 사회로의 집합적 확대(외부 문화, 정체성, 제도에 의해 구성됨) 모두가 중요하다. 이 프레임에 따르면, 랩에서 나온 교훈이 생성되고, 생존하며, 확산되기 위해서는, 개별 랩(미시 수준)에서의 활동을 바탕으로 한 내용이 랩 내부의 사회적 상호작용(중간 수준)을 통해 외부 청중에게 전달되어야 하며, 보다 넓은 맥락(거시 수준)과 조응하고 이에 의해 지지되어야 한다.

이와 유사하지만 그 이동 경로 자체를 더 명확히 드러낸 연구로는, Stark와 van der Arend(2024)의 동적 역량(dynamic capacity)과 관련한 학습이 있다. 이들은 학습이 어떻게 이동하는지를 고찰하면서, 학습된 교훈이 살아남기 위해서는 다음과 같은 조건이 필요하다고 주장한다:

교훈은 조직(랩)의 경계를 넘어 브로커를 통해 공간적으로 이동해야 하며,
랩 외부의 잠재적 실행자들에게 인정되고 지지받아야 하며,
거버넌스 및 정책 체계라는 제도적 맥락에 흡수되어야 한다.
이러한 조건을 갖추어야만 교훈은 시간에 따라 보존될 수 있다. 
교훈은 이동하면서 변형되며, 사실상 이동 과정 속에서 새롭게 만들어지는 경우도 있다. 이 교훈은 때로는 새로운 정책의 조합체 일부로 편입되기도 하고, 때로는 지지 부족으로 인해 소멸되기도 한다.

국가 거버넌스 맥락에서의 학습 사례로, Baekkeskov(2016)은 H1N1 인플루엔자 백신 정책결정과 학습 사례들을 비교하였다. 그는 네덜란드 사례에서는 새로운 정보가 새로운 정책으로 전환되었지만, 덴마크와 스웨덴 사례에서는 경로의존성으로 인해 정책 경로의 변화가 제한되었음을 발견하였다. 그는 이 결과가 일부 국가는 학습하지만, 다른 국가는 제도화된 지식체계와 관련성이 없다는 이유로 새로운 정보를 거부한다는 사실을 보여준다고 주장하였다. 이는 정책학습이 새로운 정보에 기반하여 발생하기 위해서는, 거시적 거버넌스 체계가 매우 중요함을 시사한다.

다중흐름모형(Multiple Streams Framework)을 사용하여 학습의 유형과 혁신의 다양성 간의 연계를 검토한 연구에서, Goyal과 Howlett(2024)은 정책학습이 정책혁신으로 이어지기 위해서는, 세 가지 흐름(문제, 정책, 정치) 중 적어도 하나를 성숙하게 만들고, 정책기업가에 의해 흐름 간 결합이 창(window of opportunity)을 통해 일어날 때에만 가능하다고 주장하였다. 본 논문과 관련된 핵심 논점은, 거버넌스의 특성이 랩(미시 수준)의 혁신역량과 학습능력을 결정짓는다는 점이다.

앞서 언급한 바와 같이, 제도주의는 학습과 기억(그리고 학습 실패 및 집단적 망각)에 핵심적이다. 이는 본 논문에서 개별 랩에서의 학습이 중간 및 거시 수준에서의 학습과 어떻게 연결되는지를 보다 신중히 성찰할 필요가 있다는 제안을 담고 있다. 공식적인 제도적 과정은 행위자들을 서로 연결하고, 공식 경로를 통해 학습된 교훈이 이동할 수 있도록 해준다는 점에서 중요하다. 그러나 비공식적 교환, 즉 설득, 번역, (재)조합을 통해 교훈을 다루는 방식 또한 중요하며, 이는 비공식적 상호작용에 더 많이 의존한다. 따라서 학습은 아이디어의 확산을 촉진하는 네트워크의 역할과, 아이디어가 이동하면서 겪는 변화 과정을 보여준다(Stark and van der Arend 2024).

네트워크

네트워크는 정보의 순환을 뒷받침한다. 랩에서 일하는 사람들은 자신들이 외부자적 위치에 있으며, 비전통적인 구조를 가지고 있고, 보다 유동적인 방식으로 일한다고 인식한다(McGann, Wells, and Blomkamp 2021). 정책 변화를 지나치게 강조할 경우, 정책디자인랩은 공공부문 내부와 외부 모두에서 저항에 부딪히며 장기적으로 생존하는 데 어려움을 겪는다(Tõnurist, Kattel, and Lember 2017; Lewis 2021). 이 점은, 혁신이 제도화된 지지 환경이 랩의 생존에 얼마나 중요한지를 보여준다. 또한 랩에서 비롯된 학습이 살아남고 전파되기 위해서는 보다 넓은 맥락적 지지가 필요함을 시사한다.

이러한 조건은 정책디자인랩 내부에서도 잘 인식되고 있으며, 그로 인해 랩들은 국제적 네트워크 및 실천 공동체(community of practice)를 통해 서로 연대하고 지원하는 것을 중요하게 여긴다. 랩 간의 네트워킹은 흔한 일이며, McGann, Lewis, and Blomkamp(2018)의 조사에 따르면 정부 기반 팀의 절반이 자국 내 공공부문 혁신 네트워크 또는 전문 협회 구성원과 최소 월 1회 이상 소통한다고 보고하였다. 같은 조사는 랩들이 전 세계적으로 어떻게 연결되어 있는지를 보여주며, 이들이 이러한 연결을 통해 어떤 활동들을 공동으로 수행하고 있는지도 나타낸다.

일부 조직들은 행사 개최, 개요 보고서 발간, 실천 가이드 제작 등을 통해 랩 설립을 선도하였다. 예컨대, Nesta(Puttick, Colligan, and Baeck 2014), 사회혁신 및 지속가능성 디자인 네트워크(DeSIS Network)(Selloni and Staszowski 2013), 프랑스의 La 27e Région(Fuller and Lochard 2016), 캐나다의 MaRS Solutions Lab(Torjman 2012) 등이 대표적인 사례로 인용된다.

지역 및 국제적 네트워킹과 실천 공동체 형성은 정책디자인랩의 지속 가능성에 중요할 뿐 아니라, 학습의 보존과 확산에도 결정적인 역할을 한다. 이들이 구축하는 관계와 포럼은 서로 간에 증거와 아이디어를 공유할 수 있는 공간이 되며, 나아가 공공부문 실천에서 랩이 변혁적 도구로서 기능할 수 있음을 집단적으로 정당화하는 근거를 강화하는 데 기여한다(Blomkamp and Lewis 2023). 랩이 사용하는 문제 해결 접근법과 방법론은 그들을 외부자로 규정하게 만들며, 심지어 정부 부서 내에 설치된 랩조차도 이러한 특성으로 인해 지식을 공유하고 연대할 이유를 갖게 된다.

랩을 연결하는 네트워크는, 특정 정책문제와 관련된 혁신적 학습이 보존되고 확산되는 것을 보장할 수 있는 잠재력을 갖고 있음은 분명하다. 하지만 이러한 네트워크는 공식적인 정책 시스템과도 연결되어야 한다. 불확실성 하의 정책결정에서는 지속적인 적응과 학습이 요구되지만, 정부 관료제는 변화를 저항하는 경향이 있다. 실제로 정부 및 비정부 랩으로부터의 변화를 더 잘 수용하는 거버넌스 환경도 일부 존재한다. 정책결정을 역동적이며 피드백에 개방된 과정으로 간주하는 것은 정책 근시안을 줄이는 데 도움이 될 수 있다. 그러나 이를 위해서는 다음과 같은 조건이 필요하다: “높은 수준의 정책역량과, 정책결정자들이 자기 경험과 타인의 경험으로부터 학습하려는 역량과 의지. 많은 경우, 이 두 가지 중 하나 또는 둘 다가 결여되어 있다”(Nair and Howlett 2017: 113).

결론

정책디자인랩은 태생적으로 불확실성과 관련되어 있다. 이러한 불확실성에 대응하여 혁신이 요구되었고, 이에 따라 랩이 만들어졌기 때문이다. 랩은 민첩성, 적응성, 미래예측, 역동성을 촉진하는 접근법을 수용하였으며, 정책문제와 해결책이 충분히 이해되거나 합의되지 않았을 때, 디자인 방법이 이러한 불확실성을 헤쳐 나가는 데 도움이 될 수 있다는 점을 인식하고 있다. design-for-policy 접근법을 사용하는 랩은 새로운 정책형성 공간과 혁신적 정책해결책을 생성하기 위한 절차적 정책도구로 기능한다. 이들은 유망한 위치를 확보하였으나, 자신들이 속한 넓은 맥락에 강하게 의존하고 있다. 전 세계적으로 랩이 계속 확산되고 있다는 점은, 정부와 기타 조직들이 랩을 혁신적 해결책 생성의 유용한 도구로 인식하고 있음을 보여준다. 그러나, 이러한 랩에서의 학습이 공동체와 국가 전체에 이롭게 작용할 수 있도록 실제로 보존되고 확산되는지에 대한 고려는 부족하다.

본 논문은 랩이 혁신할 수 있는 능력뿐만 아니라, 학습을 보존하고 타 정책행위자에게 확산할 수 있는 능력도 갖추고 있는지를 검토하였다. 랩의 학습이 실제로 보존되고 확산되기 위해서는, 상위 수준에서 혁신이 제도화되어 있어야 한다는 점은 분명하다. Hjelmar(2021)은 덴마크 중앙정부의 혁신 관련 이니셔티브에 대한 개관에서, 혁신이 강력한 아이디어로 받아들여졌을 때 강한 제도적 체제가 형성되었다고 주장하였다. 이 아이디어는 이후 국가 및 지방 수준에서의 제도와 프로그램으로 전환되었으며, 공공부문이 경쟁력을 유지하고 시민의 증가하는 요구를 충족하기 위해 끊임없이 자신을 재창조해야 한다는 인식과 조응하였다. 그는 또한 관료제는 혁신계획에 대해 권위 있는 결정을 내리고 자원을 배정함으로써, 공공부문 혁신을 촉발하고 강화할 수 있다고 주장하였다.

정부는 새로운 아이디어를 탐색할 수 있는 규칙과 절차를 수립함으로써 혁신을 촉진할 수 있다. 이러한 규칙과 절차는 특정 유형의 경우 창의성과 유연성을 저해하기보다는 오히려 이를 지원할 수 있다(Hjelmar 2021). 다시 말해, 혁신역량은 정책도구의 다양한 적용을 통해 구축되며, 여기에는 정책디자인랩을 통한 새로운 정책 형성 공간의 창출도 포함된다. 덴마크 사례는 다수의 제도와 이니셔티브를 어떻게 활용하고 있는지를 보여준다. 개별 랩과 지방정부가 새로운 제품과 서비스를 실험하고 창출하는 데 중요한 역할을 하긴 하지만, 지역 혁신을 개발하고 실험하며 확산시키기 위해서는 더 큰 제도적 구조가 필요하다. 거시 수준의 안정성은 중간 및 미시 수준에서의 기동성을 뒷받침한다. 이와 유사하게, Lee와 Ma(2020)는 영국과 덴마크에서 보다 제도화된 협력구조가 랩 간 지식이전의 강한 의지를 반영한다고 주장하였고, 이러한 제도화가 부족했던 싱가포르에서는 교훈의 확산이 상대적으로 적었다고 평가하였다.

이러한 점은 랩에 책임이 있다는 의미는 아니다. 오히려, 랩의 학습을 지탱하기 위해 필요한 것은 거시 및 중간 수준에서의 혁신 제도화라는 주장을 더 강하게 할 수 있다. 혁신을 뒷받침하고 학습이 세계적으로 보존·공유되도록 하기 위한 역량은 상위 수준에서만 형성될 수 있다. 랩이 보다 넓은 정책 시스템 전반에서 작동할 수 있는 능력은 교훈의 보존과 확산에 필수적이지만, 이 역시 랩이 활동하는 정치적·사회적 맥락에 의존한다.

마지막으로, 절차적 정책디자인 도구로서의 랩은 거버넌스 및 정책과정을 변화시키는 전위(前衛)에 위치해 있는 것으로 보인다. 이들은 새로운 공간을 창출하고, 새로운 정책행위자들을 참여시키는 방식으로 불확실성을 헤쳐 나가기 위해 노력하고 있다. 그러나 국가정부와 국제기구 역시 혁신을 하나의 중요한 아이디어로서 받아들이고, 이를 지속적인 제도와 이니셔티브를 통해 지지함으로써 제도화할 필요가 있다. 이보다 더 큰 맥락에서 볼 때, 랩이 절차적 도구로서 제도주의와 어떻게 연결될 수 있는지, 즉 제도가 정책결정 과정에서 행위자에게 권한을 부여하고 동시에 제약하는 방식에 주목할 수 있다. 랩이 학습을 보존하고 확산할 수 있으려면, 이는 단지 랩 간의 문제를 넘어서, 다층적(다수준) 제도화가 전제되어야 한다. 정책디자인랩은 미시 수준에서 정책 형성 공간을 변화시키고 정책 혁신을 창출할 수 있는 상당한 잠재력을 갖고 있다. 이러한 학습이 보존되고 확산되며, 혁신적 정책해결책의 효과가 널리 공유되기 위해서는, 상위 수준의 거버넌스 구조가 반드시 혁신을 제도화해야 한다.


주석
이 논문에서 사용된 ‘정책디자인랩(policy design labs)’이라는 용어는, McGann, Blomkamp, and Lewis(2018)를 따르며, 정책랩(policy labs), 공공부문 혁신랩(public sector innovation labs, PSI labs), 공공혁신랩(public innovation labs, PILs), 정부랩(government labs) 등 다양한 명칭으로 불리는 실험 공간을 포괄하는 개념이다. 본문에서는 일반적으로 이를 줄여 ‘랩(labs)’이라 지칭하였다.

감사의 말
이 논문은 Emma Blomkamp 및 Michael McGann과 함께 2017~2018년에 수행한 랩 특성 지도화(mapping the characteristics of labs)에 대한 초기 연구를 확장한 것이다. 이 초기 연구는 호주와 뉴질랜드의 정책디자인랩을 대상으로 한 데스크탑 리서치 및 설문조사에 기반하였으며, 당시에는 혁신의 제도화나 정책학습을 검토하지 않았다.

이해상충 고지
저자는 이 논문에 대해 이해상충이 없음을 보고하였다.

ORCID
Jenny M. Lewis: http://orcid.org/0000-0001-5858-8634