(논문) 권력과 만나는 디자인: 디자인사고, 공공부문 혁신, 그리고 정책결정의 정치 - 제니 M. 루이스 등. 2019.

권력과 만나는 디자인: 디자인사고, 공공부문 혁신, 그리고 정책결정의 정치 
When design meets power
정책과 정치, 제48권 제1호, 111~130쪽
Policy Press 2020
Print ISSN 0305-5736 / Online ISSN 1470-8442
https://doi.org/10.1332/030557319X15579230420081  
원문 출처 : https://bristoluniversitypressdigital.com/view/journals/pp/48/1/article-p111.xml  
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2019년 4월 11일 게재 승인 / 2019년 8월 26일 온라인 최초 게재
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특별호 – 정책을 디자인하기: 공공행정과 공공정책에서 디자인사고의 부가가치
논문
권력과 만나는 디자인: 디자인사고, 공공부문 혁신, 그리고 정책결정의 정치

저자

• Jenny M. Lewis (jmlewis@unimelb.edu.au)
• Michael McGann (mmcgann@unimelb.edu.au)
• Emma Blomkamp (blomkamp.e@unimelb.edu.au)
• University of Melbourne, Australia

제니 M. 루이스 – 멜번대학교 공공정책 교수 & 학술 디렉터, IRSPM 평생공로상 수상자.
마이클 맥간 – PSI 랩 연구 핵심 참여자, 공공혁신 설계·실천 분석 연구 수행.
엠마 블롬캄프 박사 – 시스템 디자인 및 공동디자인 전문가, 공공 혁신 훈련·멘토링 활동 중심.

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정부는 혁신에 대한 필요에 대응하여 정책 문제를 재구성하고 새로운 정책 해결책을 생성·검증하기 위해 ‘디자인사고(design thinking)’ 접근을 실험하기 시작하였다. 본 논문은 디자인사고의 새로움이 무엇인지 검토하고, 이를 합리적 접근과 참여적 접근과 비교하며, 각각의 논리가 무엇에 기초하고 어떻게 ‘권력에 진실을 말하는지’의 차이를 강조한다. 이어서 공공부문 혁신(PSI: Public Sector Innovation) 랩의 사례를 통해 실제 정책과정에서 디자인사고가 미치는 영향을 탐구한다. 논문은 디자인사고가 권력과 정치에 맞닥뜨릴 때 상당한 도전에 직면하지만, 디자인사고와 정책결정이 더 나은 방식으로 함께 작동할 기회 또한 존재함을 결론짓는다.

핵심어: 공공부문 혁신, 디자인사고, 참여적 정책, 정책디자인, 권력

인용: Lewis, J.M., McGann, M. and Blomkamp, E. (2020) When design meets power: design thinking, public sector innovation and the politics of policymaking, vol 48, no 1, 111–130, Policy & Politics, DOI: 10.1332/030557319X15579230420081

서론

지난 20년간 공공부문에서 ‘혁신’은 자주 사용되는 단어가 되었다(Hartley, 2005; Osborne and Brown, 2013). 정부는 필연적인 재정 제약 속에서 당면한 복잡한 문제에 대한 해결책을 찾기 위해 점점 더 ‘혁신’이라는 아이디어에 의존하게 되었다(Lewis et al, 2017). 혁신은 정부 맥락에서 문제가 될 수 있다. 한편으로는 강한 규범적 긍정성을 띠지만, 다른 한편으로는 전통적 관료 절차에 중대한 도전을 제기한다. 그럼에도 불구하고 혁신은 전 세계적으로 힘을 얻고 있는 개념이다. 이는 여러 나라 정부의 다양한 수준에서 공공부문 혁신(PSI) 랩이 만들어지고, 2014년에 설립된 OECD 공공부문혁신관측소(OPSI)와 같은 국제기구 차원에서도 확인된다.

이러한 공공부문 혁신에 대한 고조된 관심에 대응하여, 정부는 정책 문제를 재구성하고 공공 문제에 대한 새로운 해결책을 생성·검증하기 위한 방법으로 디자인 주도 혹은 ‘디자인사고’ 접근을 실험하기 시작하였다(Bason, 2013; Design Council (UK), 2013; Kimbell, 2016; Blomkamp, 2018). 비록 명확히 정의되는 경우는 드물지만, 디자인사고는 산업 및 제품 디자이너가 사용하는 프로세스에서 차용된 ‘인간 중심(human-centred)’ 혁신 접근으로 느슨하게 이해될 수 있다. 디자인 연구자의 표현에 따르면, 이는 “대상(사물, 서비스, 시스템)과 그것이 작동하는 방식을 동시에 창조하는 복합적 창의 행위 수행”이다(Dorst, 2011: 525). 디자인사고는 열린 복잡한 과제를 해결하기 위한 전략의 레퍼토리를 넓힐 필요가 있는 조직들에 의해 점점 더 주목받고 있다(Dorst, 2011). 이는 부분적으로 산업디자인 분야 내부의 ‘사회적 전환’(Chen et al, 2016)에 의해 촉진되었다. 파파넥(Papanek)과 만치니(Manzini)와 같은 이론가들의 참여적 철학에서 영감을 받은 디자이너들은 디자인을 기능적 소비재 개발 도구에서 벗어나 ‘급진적 변화’의 협력적 개발 과정으로 발전시키려 하였다(Bjogvinsson et al, 2012). 그 지지자들은 디자인사고가 보건, 기후변화, 고용 등 다양한 영역의 현대 정책 과제를 해결하는 데 도움이 된다고 주장한다.

많은 정책 담당자들에게 디자인사고는 ‘하향식’ 접근 대신, 디자이너와 시민 간의 간극을 좁히고, 정책 영향을 받는 사람들에 의해 정보가 제공되고 때로는 주도되는 ‘상향식(bottom-up)’ 접근으로 여겨진다(Kolko, 2018). 이러한 참여적 성격의 디자인은 ‘디자인 결정에 영향을 받는 모든 사람은 그 결정 과정에 참여해야 한다’는 민주주의 개념에서 파생된다(Sanoff, 1990: i). 특히 공공·민간 이해관계자가 포함된 다중 행위자 네트워크를 포함하는 더 협력적인 접근 개발이 핵심적 과제로 여겨진다(Sørensen and Waldorff, 2014). 이런 맥락에서 정책으로의 디자인사고 확장은 네트워크 거버넌스(Considine and Lewis, 2003), 참여적 거버넌스(Fung, 2015), 공동생산(Voorberg et al, 2015) 원칙과 공명한다.

그러나 디자인사고가 항상 참여와 민주주의의 증진과 일치하는 것으로 보이지는 않는다. 예컨대 Iskander(2018)는 디자인사고가 본질적으로 보수적이며, 과정에서 섬겨야 할 사람들보다 디자이너를 특권화한다고 주장한다. 그녀는 디자인사고가 전혀 새로운 것이 아닐 뿐 아니라, 권력자를 보호한다는 점에서 다른 정책결정 접근의 한계와 동일한 문제를 안고 있다고 본다. 이는 디자인의 차별성이 무엇이며 정책과정과 얼마나 잘 맞는지에 대한 의문을 제기한다.

비록 점점 인기를 얻고 있음에도 불구하고, 디자인사고가 정책결정에 미치는 영향에 대해서는 비판적 조사가 많지 않았다(Clarke and Craft, 2018). 본 논문은 세 가지 질문을 던진다. 첫째, 공공부문에서 디자인사고는 정말로 무엇이 새로운가? 둘째, 그것은 전통적인 정책결정 접근과 어떻게 도전하거나 다른가? 셋째, 실제 정책결정 과정에 어떤 영향을 미치고 있는가? 우리는 먼저 디자인사고를 검토하고 이를 합리적 절차와 참여적 모델의 두 가지 대안적 정책결정 접근과 비교함으로써 이 세 가지 질문에 답하고자 한다. 분석 수준에서 디자인사고를 이러한 모델들과 구분하는 것은 디자인사고가 정책결정을 실제로 어떻게 재구성할 잠재력이 있는지를 이해하는 데 도움을 준다. 이는 규범적 목표와 이를 이끄는 인식론적 틀에 영향을 미친다.

이러한 영향의 실현 여부는 정책 시스템 속에서 디자인사고가 실제로 어떻게 작동되는가에 달려 있다. 즉, 디자인사고가 정책결정의 여러 단계 전반에 영향을 미치는지, 아니면 주로 문제 탐색의 초기 단계에서만 적용되는지, 그리고 대규모·중앙 정책 사안에 적용되는지, 아니면 소규모·주변적 문제에 적용되는지 여부에 달려 있다. 디자인사고의 실제적 적용이 어떻게 구조화되느냐에 따라, 디자인사고의 정책결정 도입(Bailey and Lloyd, 2016)이 일부 이론가들이 예측하듯이(Kimbell, 2016) 정책결정의 본질을 근본적으로 변화시키는 것인지, 아니면 기존 의사결정 모델의 주변부를 건드리는 것에 불과한지가 결정된다. 따라서 우리는 PSI 랩의 경험적 연구를 사용하여 정책결정 실천에 대한 영향을 다룬다.

디자인사고가 정책 시스템 안에서 현재 어떻게 도입·적용되고 있는지 이해할 수 있는 중요한 방법 중 하나가 PSI 랩의 최근 확산이다. PSI 랩은 이제 수가 많아졌고, ‘정책을 위한 디자인(design-for-policy)’의 기업가로 이해될 수 있다. 즉, 공공 문제 해결을 위해 디자인사고 접근을 추진하고 이를 옹호하는 정책 행위자로서 기능한다(Mintrom, 1997과 비교). 우리는 이를 몇 가지 이유로 주장한다. 첫째, 디자인사고의 중요한 주창자(기업가)들이 PSI 랩의 책임자로 직접 참여하였다(예: 덴마크 MindLab의 Christian Bason). 둘째, 일부는 PSI 랩의 역할을 “정책결정에 대한 디자인사고의 동기와 헌신을 창출하는 것”으로 묘사한다(Mintrom and Luetjens, 2016: 400). 셋째, 최근 조사 결과 PSI 랩이 계속 설립되고 있으며, 실제로 디자인사고에 크게 의존한다는 점이 드러났다(Fuller and Lochard, 2016; Centre for Policy Innovation and Public Engagement, 2018; McGann et al, 2018a).

따라서 정책결정에 디자인사고가 어떤 영향을 미치고 있는지를 검증하기 위해, 우리는 PSI 랩이 공공 및 정책 문제를 해결하기 위해 이를 어떻게 적용하고 있는지 경험적으로 탐구한다. 이를 위해 우리는 2018년 초 호주와 뉴질랜드의 50개 이상의 PSI 랩을 대상으로 실시된 설문조사를 활용하였다. 이 조사는 PSI 랩이 수행 중인 혁신 단계, 정책 관련 프로젝트와 활동 수행 정도, 그리고 협업하는 정부 수준에 대한 데이터를 수집하였다.

논문은 먼저 첫 번째와 두 번째 질문에 답하기 위해 디자인 접근을 두 가지 대안적 정책결정 접근과 비교하는 것으로 시작한다. 이어서 PSI 랩의 최근 출현과 확산을 간략히 검토하며, 이들이 공공부문에서 디자인사고의 최전선에 있다고 주장한다. 마지막으로 호주와 뉴질랜드의 PSI 랩에 대한 경험적 분석을 제시하여 디자인이 정책결정에 영향을 미치고 있는지를 탐구한다(세 번째 질문). 본 논문에서 ‘PSI 랩’은 정부 안팎의 혁신 유닛, 팀, 기타 공공부문 혁신에 초점을 둔 기관을 포함한다. 우리 데이터는 정부 안팎의 PSI 랩이 호주와 뉴질랜드의 다양한 정부 수준에서 기관·부처의 문제 해결을 위해 자주 참여하고 있음을 보여주지만, 그 활동의 상당 부분이 개별 서비스 재디자인 프로젝트 또는 이해관계자 협의 과정 관리에 집중되어 있음을 보여준다. 호주나 뉴질랜드의 PSI 랩 중 소수만이 정책 제안이나 개혁 개발, 또는 시스템 변화 작업에 직접 관여하고 있으며, 대신 문제 범위 설정과 같은 초기 탐색적 작업에 주로 집중한다. 결론 부분에서 우리는 디자인사고의 현재 제한된 범위와 전통적 정책디자인 접근과의 적합성을 설명하는 몇 가지 요인을 논의한다.

정책결정의 대안적 접근으로서의 디자인사고

디자인사고는 다른 정책결정 접근과 비교했을 때 무엇이 새로운가? 하나의 답은 디자인사고를 뒷받침하는 추론 방식과 그것이 문제 해결 과정의 순서, 의사결정을 인도해야 할 규범적 가치에 대해 시사하는 바에 있다. 디자인사고는 흔히 정책과정과 연관되는 분석과 문제 해결을 넘어, 무엇을 만들고 어떻게 만들지를 알지 못하는 상황에서 원하는 최종 가치를 창조하는 추론 방식에 기초한다(Dorst, 2011). 이러한 **귀납(abduction)**적 추론은, 복잡한 상황을 ‘통찰적 발명, 발견, 드러냄의 과정’을 통해 ‘주제’로 증류하는 현상학적 분석과 유사하다(Dorst, 2011: 258).

디자인사고자에게 이러한 현상학적 지향은 정책결정이 ‘공감(empathy)’과 ‘호기심(curiosity)’ 그리고 ‘합리성(rationality)’의 가치에 의해 인도되어야 한다는 의미를 가진다(Torjman, 2012: 19). 또한 “사람들을 위한 것만이 아니라 사람들과 함께 새로운 해결책을 만들어 가는 것”(Carstensen and Bason, 2012: 6)에 초점을 둔다. 문제의 중심 역설(paradox)을 먼저 탐색하고, 그 역설의 본질이 이해된 후에야 반복적(iterative) 방식으로 해결책으로 나아가야 한다(Dorst, 2011). 전통적인 문제 해결이 실패할 때, 먼저 주어진 문제를 해체해야(Hekkert and Van Dijk, 2011) 해결할 수 있다. 이러한 이유로 지지자들은 디자인사고 적용이 “정책결정을 위한 전혀 다른 의사결정 모델”(Bailey and Lloyd, 2016: 6)을 만들어 내고 있다고 주장한다. 이는 단순히 기존 정책디자인 도구의 확장이 아니라 “정책결정이 수행되는 전혀 다른 방식”(Bason, 2014: 3)이라는 것이다. 이러한 주장은 디자인사고의 논리와 전통적 정책디자인 접근의 논리 간에 뚜렷한 대조가 있음을 시사한다(Clarke and Craft, 2018). 최소한 정책 교과서에서 묘사되는 합리적 절차 모델과 비교했을 때, 디자인사고의 지지자들은 자신들을 그것과 대비시킨다.

정책 교과서들은 일반적으로 정책결정이 정부와 관료제가 ‘알려진 문제’를 도구적 합리성을 통해 해결하는 ‘권위 있는 문제 해결 과정’이라고 제시한다(Colebatch, 2005: 14). 실제 정책결정이 얼마나 기술적으로 합리적인지는 논란의 여지가 있지만, 일부는 그것이 더욱 그러해야 한다고 믿고, 또 다른 일부는 이러한 모델이 실제와의 일치 여부와 관계없이 정책 실무자들에게 유용한 틀을 제공한다고 주장한다.

정책주기(process cycle) 모델을 예로 들어보면, 이는 의제 설정에서 시작하여 정책 분석과 공식화, 의사결정, 정책 집행, 마지막으로 모니터링과 평가로 이어진다(예: Althaus et al, 2013). 이러한 모델은 Lerner와 Lasswell(1951)의 정책결정 ‘단계’ 모형(정보 수집, 권고, 처방, 소환, 적용, 평가, 종료)에서 영감을 받았다(Bridgman and Davis, 2003: 99). 목표가 먼저 설정되고, 가능한 선택지가 열거·분석·모델링된 후, 가장 효율적이라고 판단된 옵션이 실행을 위해 선택된다(Wagle, 2000: 208).

정책결정 과정 전반에서 ‘문제와 해결책에 대한 엄격한 평가’(Considine, 2012: 707)에 대한 기대가 존재한다. 즉 데이터 수집, 예측, 모델링을 통해 문제와 해결책을 평가하는 것이다. 합리적 절차 모델에서는 정책분석가가 정부가 미리 정한 문제를 해결하기 위한 정책옵션을 체계적으로 개발한다. 이들은 ‘경험에서 얻은 정책수단에 관한 지식과 이성’을 적용하여 ‘목표 달성에 성공할 가능성이 높은 행동 경로’를 결정한다(Howlett, 2014: 188). 이러한 이해는 정책 목표의 명세가 정책 분석 및 수단 설계의 과제보다 선행하며(예: Bridgman and Davis, 2003), 분석가의 업무는 ‘주어진 목표에 대한 최선의 수단을 결정하는 것’(Dryzek, 2002: 213)이라는 가정을 전제로 한다.

합리적 선택 모델에서 정책 옵션과 수단의 선택은 ‘경험적으로 주도되어야 한다’(Wagle, 2000). 즉 ‘무엇이 효과가 있고 왜 그런지’에 대한 사회과학적 지식에 의해 결정되며(Parsons, 2002), 정치 바깥에서 발생하는 것으로 본다(Lewis, 2003). 이러한 정책디자인 이해는 정책 문제를 과학적으로 해결할 수 있는 기술적 문제로 환원할 수 있다는 믿음을 기초로 한다(Head, 2008). 동시에 정책은 정책결정자(즉 정부)의 합리적 선택 결과로 틀 짓는다. ‘증거 기반(evidence-based)’ 정책결정으로의 현대적 움직임은 이러한 과학주의의 한 유형이다. 여기서 사회과학적 검증 가능한 지식은 ‘공공정책의 현대적 통화’(Adams, 2004: 30)로 간주된다.

이러한 합리적 모델의 이론적·실천적 한계를 교정하기 위한 대안들이 다수 제안되어 왔으며, 이를 모두 다루기는 어렵다. 본 논문에서 가장 중요한 것은 해석적 모델과 참여적 모델이다. 이는 디자인 접근의 몇몇 측면과 가장 가까운 관련이 있기 때문이다. 이들은 모두 해결책의 개발이 ‘문제의 구성과 재구성 작업에 선행적으로 의존한다’(Fischer and Forester, 1993: 3)는 점, 그리고 문제 구성과 해결책 분석 모두가 ‘권력관계와 긴밀히 얽혀 있다’(Fischer and Forester, 1993: 7)는 점을 강조한다.

디자인사고는, Dorst(2011)가 제시하듯 ‘사물과 그것의 작동 방식을 동시에 창조하는 것’으로 간주될 때, 정책결정을 ‘근본적으로 창의적인 숙의 형태’로 이끈다. 이는 합리적 선택과는 다른 의사결정 과정을 작동시키는 것이다(Considine, 2012: 708). 디자인사고는 문제의 범위를 정하고, 정의하고, 재구성하는 과정과 아이디어 발상, 프로토타입 제작과 시험, 실행을 통한 학습으로 이어지는 상호 연결된 과정들을 통해 반복적이고 ‘자기 교정적’ 정책결정을 시사한다(Torjman, 2012: 10). 디자인사고 관점에서 정책결정의 반복성은 디자인 과정을 ‘하향식’이 아니라 창의적이고 때로는 비논리적인 ‘상향식(bottom-up)’ 접근으로 간주하는 데서 기인한다(Kolko, 2018; 또한 Considine, 2012 참조).

창의성은 디자인사고의 핵심이지만, 동시에 참여적 접근과도 자주 연결된다. 이는 창의적 디자인 도구가 서로 다른 사람과 지식을 정책 과정에 참여시켜 협력적 접근을 촉진하는 데 사용될 수 있기 때문이다(Blomkamp, 2018). 디자인사고 접근은 실제로 어느 정도까지 진정으로 참여적인가에 따라 스펙트럼에 위치할 수 있다. 인간 중심 또는 사용자 중심 디자인은 문제 정의 단계에서 시민의 관점과 경험을 이해하는 데 중점을 둔다. 여기서 디자인 도구는 문제 해결 방법을 탐색하는 과정에서 대안을 찾는 방법론의 일부로 합리적 선택 모델 안에서 사용될 수 있다(Considine, 2012). 반면 공동디자인(co-design) 접근은 정책이나 제도의 영향을 받는 사람들을 해결책 설계의 적극적 참여자로 포함하는 훨씬 더 강한 민주적 약속을 구현한다. 참여 정도의 차이와 무관하게, 시민에 대한 공감과 의사결정 과정에서 시민 참여 확대는 일반적으로 정책 맥락에서 디자인사고의 핵심 원리로 간주된다.

정책에 대한 비판적·담론적 접근(예: Fischer and Forester, 1993; Yanow, 1996)은 정책 공동디자인과 관련이 있다. 이들은 마찬가지로 ‘분석 과정의 중심에 시민 패널을 두는 참여적 기법’을 선호한다(Hoppe, 1999: 208). 하버마스의 의사소통 행위 이론은 대표적인 예이며(예: Renn, 2006), 정책디자인의 참여적 전환을 개발·적용하기 위한 기초로 종종 받아들여진다(Fischer and Forester, 1993; Hoppe, 1999; Dryzek, 2002). 이러한 다양한 설명에서 쟁점은 행위자들이 어떤 조건에서 ‘권력에 진실을 말할 수 있는가’, 그리고 이 과정에서 무엇이 정책 지식을 구성하는가에 있다. 담론적 접근은 지식을 ‘논거와 성찰의 숙의적 교환’(Renn, 2006: 35)으로 이해하며, 권력에 진실을 말하는 것은 공중의 역할로 본다.

디자인사고는 정책 맥락에 깊이 몰입하는 디자이너들의 상황적이고 귀납적인 추론을 포용한다(Bailey and Lloyd, 2016; Kimbell, 2016). 참여적 디자인사고 접근은, 지지자들에 따르면, 디자이너가 겸손함과 ‘정서적 연결’을 가져야 한다고 요구한다(Kolko, 2018). 이 패러다임 안에서 ‘감정과 직관’은 실행 가능한 옵션을 결정하는 정당한 근거로 취급된다(Bason, 2013: x).

이는 숙의적 접근과의 중요한 차이를 나타낸다. 숙의적 접근은 상호 이해를 도모하기 위해 공감의 중요성을 인정하지만, 결국에는 선택지를 판정하는 근거로서 논증적 설득의 ‘내재적 합리성’(Renn, 2006: 35)을 우위에 둔다.

정책 주제를 디자인 주도적·참여적 접근에 초점을 두는 연구를 넘어, Peters(2018)는 ‘구(舊) 정책디자인’과 ‘신(新) 정책디자인’을 비교하며, 절차는 매우 다르지만 목적(경제와 사회의 개선)은 크게 다르지 않다고 주장한다. Peters가 보기에 가장 큰 차이는 디자인을 더 넓은 아이디어와 가능성에 개방하려는 시도와 혁신을 강조한다는 점이다. 그는 새로운 디자인에서 모호성과 개방성에 대한 강조가, 기술관료적 형태의 디자인에서 ‘더 개방적이고 덜 결정론적’(Peters, 2018: 128)인 형태로 전환하는 긍정적 측면이라고 본다. 요컨대 Peters는 구 정책디자인의 정밀성과 마무리에 대한 강조와 신 정책디자인의 미덕이라 여겨지는 개방성과 모호성을 결합할 필요가 있다고 주장한다. Clarke와 Craft(2018)도 유사한 주장을 하며, 디자인사고가 전통적 정책디자인의 한계를 해결할 수 있는 장점을 제공한다고 본다.

요약하자면, 일부 지지자들에 따르면 디자인사고의 적용은 다른 정책 접근과 쉽게 병행되지 않는다. 창의적·귀납적 추론 스타일이 생성하는 행동의 근거는 합리적 선택 모델에서 정책 개발을 위해 요구되는 이상적 증거 기반의 ‘정반대’로 간주된다(O’Rafferty et al, 2016: 14). 그러나 다른 학자들은 디자인 접근이 전통적 정책디자인과 상당한 중첩을 가진다고 제안한다(Peters, 2018). 더 나아가, Clarke와 Craft(2018)는 디자인이 정책의 일부 측면을 다룰 수 있지만 정치적·제도적 제약과의 접점에서는 그렇지 못하다고 주장하면서도, 적응성, 사용자 관점 확대, 협력적 접근 활용이라는 잠재적 이점이 있다고 인정한다.

이러한 디자인사고와 합리적·참여적 정책결정 접근의 대조와 보완성 논의는, 디자인이 권력과 만날 때 나타날 수 있는 긴장을 시사한다. 이는 표 1에 요약되어 있다. 각 접근을 뒷받침하는 논리와 기초, 그리고 그것이 권력(즉 정치 및 정책 시스템)에 진실을 말할 수 있는 근거는 서로 다르다(비록 항상 충돌하는 것은 아니지만). 디자인에서는 기술적 전문성과 민주적 원리보다 창의성이, 증거와 논의보다 상상력이 가치 있게 여겨진다. 또한 디자인은 사용자를 더 많이 포함하는 것과 관련된다(정도 차이는 있으나). 그러나 기술 전문성과 민주주의라는 정책 과정에 내재된 개념 대신 창의적 아이디어를 근거로 권력에 말을 건네는 것은 상당한 저항에 직면할 가능성이 크다. 우리는 이후 결론에서, PSI 랩을 실제 사례로 탐구한 후 이 문제를 다시 논의한다.

표 1: 세 가지 정책 접근

	합리적	참여적	디자인사고
논리	건전성 (연역, 귀납, 객관성, 분석)	포용 (협의, 논증, 협력)	혁신 (인간성, 직관, 귀납-2)
기초	증거	토론	상상
권력에 진실을 말하는 근거	기술적 전문성	민주적 원리	창의적 아이디어

 

PSI 랩: ‘정책을 위한 디자인’ 기업가

앞서 언급했듯이, 정책 시스템 내에서 디자인사고가 실제로 도입되는 가장 중요한 방식 중 하나는 PSI 랩의 확산이다. 2016년 EU 회원국 내 공공정책 혁신 랩이 60개 이상 존재하는 것으로 추산되었으며(Fuller and Lochard, 2016), 다른 연구자들은 전 세계적으로 정부의 다양한 수준에서 약 100개의 PSI 랩이 설립되었고, “최소 월 1개”의 속도로 새로운 랩이 생겨나고 있다고 추정한다(Price, 2015). 최근 연구는 이러한 수치가 실제보다 심각하게 과소추정되었음을 보여준다. 예컨대 호주와 뉴질랜드에서만 52개 PSI 랩이 확인되었고(McGann et al, 2018a), 캐나다에서 41개가 확인되었다(Centre for Policy Innovation and Public Engagement, 2018). 많은 PSI 랩은 공식적으로 공공부문의 일부가 아니지만 정부와 광범위하게 협력한다. 여기에는 국제적으로 가장 유명한 PSI 랩인 네스타(Nesta)의 Innovation Lab, 토론토의 MaRS 랩, 뉴욕의 GovLab이 포함되며, 이들은 “정책 랩 아이디어의 글로벌 유통에서 핵심적 영향력”을 행사하고 있으며(Williamson, 2015b: 4), 디자인 기반 아이디어를 공공 혁신의 틀로 확산하는 데 중요한 역할을 한다(Williamson, 2015b). PSI 랩은 특정 문제 해결 접근을 촉진하는 방식으로 정책 혁신의 논의를 형성하려는 정책 기업가와 유사하다(Mintrom, 1997). 이들의 위치는 정부와 협력하지만 상당한 자율성을 지닌 싱크탱크와 같은 소규모 조직으로 이해하는 것이 적절하다.

다른 소규모 조직들처럼, PSI 랩은 조직의 자율성과 공공부문에 전문성과 정당성을 제공할 수 있는 역량에 중점을 둔다. 국제적 연구에 따르면, 대부분의 PSI 랩은 정부 부처와 기관을 넘나들며 여러 정책 영역에서 활동하고, 특정 성과 측정이나 강도 높은 평가를 거의 받지 않으며, 높은 수준의 자율성을 가지고 운영된다(Williamson, 2015b; Tonurist et al, 2017). 이러한 특징은 그들을 새로운 경계를 넘나드는 조직형태, 즉 ‘혁신 중개자’(innovation intermediaries)로 묘사하게 한다(Williamson, 2015a: 254). 이는 공공부문 관료제 안에서 혁신과 횡단적 조정을 어렵게 만드는 다양한 장벽을 극복하기 위해 설계된 것이다. 여기에는 공공서비스의 ‘강한 부문화’(Carstensen and Bason, 2012: 3)와, 위험 회피와 변화 저항을 조장하는 전통적 공공부문 조직의 관료적 구조가 포함된다. 이 점에서 PSI 랩은 미래 지향적 ‘개척적 정책 기업가’(Fraussen and Halpin, 2017: 116)로 이해될 수 있으며, Williamson은 이들이 “정치적 싱크탱크, 미디어 제작, 디자인 및 디지털 연구개발 요소”를 결합한다고 보았다(2015a: 4).

요컨대, PSI 랩은 특정한 유형의 ‘정책을 위한 디자인 기업가’로 이해될 수 있다. 이는 그들이 정책 시스템에 기여하는 바가 디자인 접근과 방법을 사용하여 창의적 정책해결책을 개발하는 능력에 있으며, 동시에 디자인 접근을 촉진하고 디자인 기업가에 의해 주도된다는 의미다. PSI 랩은 “정부를 곤란하게 하는 사회·공공 문제를 해결하기 위한 실험적 장소”(Williamson, 2015b: 4)로 이해될 수 있다. 우리는 이들이 세 가지 관련 의미에서 실험적이라고 주장한다. 즉 조직으로서, 그들의 접근과 방법에서, 그리고 정책결정에서 실험적이라는 것이다.

첫째, 이들은 종종 ‘그 자체로 실험적 시도’이다. 왜냐하면 대체로 소규모이며 성숙한 조직이라기보다는 ‘초기 구조물’이기 때문이다(Fuller and Lochard, 2016: 1). 예컨대 Tonurist 외(2017)가 조사한 35개(주로 북미와 유럽) PSI 랩은 평균 직원 수가 67명에 불과했고, 평균 수명은 34년이었다(Fuller and Lochard, 2016도 참조). 호주와 뉴질랜드의 26개 정부 기반 랩 중 50%는 직원이 6명 미만이었고, 절반 이상이 최근 2년 이내에 설립되었다(McGann et al, 2018a). PSI 랩의 작은 규모는 이들이 공공의 ‘변화 주체’(Schuurman and Tonurist, 2017: 9)로 활동하는 데 필수적이라고 여겨지는 기민성을 부여한다. 그러나 동시에 이는 그들의 생존이 정치적 후원에 크게 의존하게 만든다. 즉, 보다 성숙한 공공부문 조직에 비해 훨씬 쉽게 폐쇄될 수 있다. 이는 덴마크 정부의 정치적 우선순위 변화 이후 오랜 기간 존속하던 MindLab이 최근 폐쇄된 사례가 보여준다(Guay, 2018). 반면 영국 행동통찰팀(Behavioural Insights Team)처럼 오래 지속된 경우는, ‘문을 열고 보호할 수 있는 고위 옹호자와 고위급 관료’(John, 2014: 264)의 지원을 받는 경우가 많다.

둘째, PSI 랩을 실험적으로 이해할 수 있는 이유는 그들의 역할이 ‘실험적 방법’을 적용하는 구조이기 때문이다(Puttick, 2014: 4). PSI 랩은 일반적으로 인간 중심 디자인과 사용자 민족지(user ethnography)와 같은 디자인 지향적 방법론, 데이터 과학, 디지털 기법을 결합한 혁신적 접근의 툴박스를 활용한다. 이들이 가져오는 방법과 접근은 대체로 ‘대부분의 훈련된 공무원이 보유하지 못한 기술’을 요구한다고 간주된다(Carstensen and Bason, 2012: 5). 따라서 이들의 권위와 영향력은 주제 전문성(subject-matter expertise)이 아니라 방법론적 전문성(methodological expertise)에 기반한다(Williamson, 2015a: 260). 특히 PSI 랩은 특정 정책 분야에 맞춰져 있기보다 여러 부처와 정책 영역을 가로질러 활동하는 경향이 있다(Fuller and Lochard, 2016: 14). 여러 논평가들은 PSI 랩을 공공 문제 해결을 위한 디자인사고 접근을 채택한다는 점에서 명시적으로 정의하고 있다.

예를 들어, EU 회원국 공공정책 랩 개요(La 27e Region)는 PSI 랩을 “혁신적이고 디자인 지향적인 방식으로 공공정책을 구성하는 신흥 구조물, 특히 시민과 공공부문과 협력하는 기업을 참여시키는 구조”로 정의한다(Fuller and Lochard, 2016: 2). 마찬가지로 Bason과 Schneider(2014: 35)는 PSI 랩이 “전통적 정부 구조가 해결하지 못하는 복잡한 공공/사회 문제를 다루며, 특히 디자인을 활용해 실험하고 혁신적 공공서비스와 정책을 제안하고 동시에 정부 운영 방식 자체를 개혁·변화시키는 역할”을 한다고 강조한다.

셋째, PSI 랩은 종종 보다 참여적인 형태의 정책결정으로의 전환과 명시적으로 연결된다. 이는 시민 역량강화와 ‘조직 간 실천 공동체’(Sørensen and Torfing, 2015: 154)의 역할을 강조하며 공공·정책 혁신을 추진한다(Carstensen and Bason, 2012; Schuurman and Tonurist, 2017). 다중 행위자가 정책주기의 다양한 단계에서 협력하는 것은 공공 문제를 인식하는 방식을 근본적으로 변화시킬 수 있다고 지지자들은 주장한다(Mintrom and Luetjens, 2016). 이는 공공부문 조직이 “잘못된 문제를 해결하느라 돈, 시간, 에너지를 낭비하는 것”을 방지한다는 것이다(Sørensen and Torfing, 2015: 152). 특히 정책 문제의 영향을 받는 시민을 참여시키는 것은 전문가 혼자보다 더 날카로운 방식으로 공공 문제를 재구성할 수 있게 한다(Fung, 2015: 5). 이는 행정과 서비스/정책 이용자 간의 정보 비대칭을 극복하는 방식이기도 하다.

이러한 참여는 공공 관리자가 시민의 필요를 더 잘 인식하도록 하고, 시민이 “사회적 문제, 서비스, 프로그램을 경험하고 상호작용하는 방식”에 공감하는 디자인을 보장함으로써 실행 성과를 향상시킬 수 있다(Clarke and Craft, 2018: 8). Hartley, Sørensen, Torfing(2013)은 문제 정의와 구체화, 새로운 창의적 해결책의 생성, 효과적 해결책의 실행 등 디자인 과정의 모든 단계에서 시민을 참여시키는 것이 이익을 가져온다고 주장한다. 이들은 또한 정책이 참여와 대화를 통해 만들어질 때 더 향상될 수 있다고 본다(Hartley et al, 2013: 825–826).

따라서 우리는 PSI 랩을 정책을 위한 디자인 기업가(design-for-policy entrepreneurs)로 간주할 수 있다고 주장한다. 이들은 공공부문에서 디자인사고를 옹호하고 적용하는 대표 사례이며, 종종 참여적 정책결정 접근과 연결된다. 다음 장에서는 호주와 뉴질랜드 PSI 랩에 대한 경험적 연구를 사용해, 이들이 정책 시스템에 미칠 수 있는 잠재적 영향을 평가한다.

호주 및 뉴질랜드 랩 조사

2013년 영국 디자인 카운슬은 디자인사고가 정부에서 전략적으로 적용되고 있다는 증거가 상대적으로 부족하다고 주장했다. PSI 랩의 확산과 그 지지자들의 강력한 주장에도 불구하고, 많은 랩이 장기적이고 복잡한 프로젝트를 수행하거나 고위 전략적 정책 변화를 다루고 있는지는 여전히 불분명하다. 이전 연구에 따르면 그들의 활동은 개별 프로젝트와 서비스디자인에 더 치중되어 있으며, 소수만이 솔루션의 확산·실행에 관여한다(Tonurist et al, 2017; McGann et al, 2018b).

이와 관련된 질문들을 탐구하기 위해, 2018년 초 호주와 뉴질랜드에서 PSI 랩 설문조사가 실시되었다(McGann et al, 2018a). 이 조사는 해당 국가의 PSI 랩 지형을 파악하고, 정책에 대한 디자인사고의 영향을 이해하는 것을 목적으로 했다.

설문조사에서 PSI 랩은 조직의 규모와 역사, 정부와의 관계, 직원들의 배경과 기술, 활동하는 정책 분야, 사용하는 방법, 그리고 집중하는 디자인 수준과 혁신 단계에 대해 질문받았다. 본 논문에서는 세 가지 측면에 대한 응답을 분석에 활용하였다.

1. 사용하는 방법(이들이 정책을 위한 디자인 기업가라는 주장에 대한 뒷받침),
2. 집중하는 디자인 수준과 혁신 단계(정책결정에 실제로 영향을 미칠 수 있는 능력의 지표),
3. 정부와의 관계(정책 과정과의 근접성—정책결정에 영향을 미칠 수 있는 능력의 대리 지표).

PSI 랩을 찾기 위해 얼마나 넓게 탐색해야 할지 불확실했기 때문에, 우리는 PSI 랩을 ‘공공 혹은 사회 혁신을 지원하기 위해 설립된 모든 유닛 혹은 팀’으로 정의하였다. 여기에는 정부 내부 또는 공공부문 유닛뿐 아니라 정부와 함께 공공부문 혁신에 참여하는 비정부 조직과 랩도 포함된다. 잠재적 참여자는 연구자가 이미 알고 있는 PSI 랩에 직접 접근하거나, 연구 지원 유닛의 이메일 데이터베이스를 통한 홍보, 지방 및 중앙 정부 네트워크를 통해 모집되었다. 온라인 설문조사는 트위터 해시태그 #psilabs를 통해 홍보되었고, 참여한 랩들은 다른 유닛과 팀을 추천하도록 요청받았다(눈덩이 표본 방식).

총 52개 PSI 랩이 응답했으며, 이 중 뉴질랜드 13개, 호주 39개였다(표 2 참조). 응답한 PSI 랩 중 26개는 호주·뉴질랜드의 다양한 정부 수준에 기반을 두고 있었고, 23개는 비정부 랩이었다. 세 개는 정부와 지역사회 부문 또는 비영리 조직 간 파트너십으로 운영되는 ‘혼합 조직’이었다. 부록에는 응답자의 이름과 지리적 위치를 보여주는 지도도 포함된다.

표 2. 랩 참여자들의 프로필  

	정부 내 기반	정부로부터 독립	혼합 조직
뉴질랜드	5	7	1
호주	21	16	2

방법(Method)

정책에 디자인사고를 적용한다는 것은 단순히 시민과의 폭넓은 소통이나 다중 행위자 네트워크의 포용을 의미하는 것이 아니라, 전통적인 정책 접근에서는 일반적이지 않은 특정한 창의적·‘디자이너적(designerly)’ 기법들의 동원을 뜻한다. 예를 들면 사용자 여정 맵핑(user journey mapping), 디자인 민족지(design ethnography), 프로토타이핑, 시각적 사고(visual thinking) 등이 있다(Design Council (UK), 2013; Kimbell, 2016).

조사 응답자들이 ‘매우 자주’ 또는 ‘꽤 자주’ 사용한다고 보고한 방법들(그림 1 참조)은 PSI 랩을 정책을 위한 디자인 기업가로 개념화한 우리의 이해를 뒷받침한다. 호주와 뉴질랜드의 PSI 랩들은 인간 중심 디자인(human-centred design)과 관련된 방법들을 광범위하게 사용하고 있었다. 약 3분의 2의 PSI 랩은 인터뷰 또는 공감 대화, 시스템 사고 및 맵핑, 시민 및 이해관계자 참여, 사용자 테스트나 프로토타이핑을 ‘꽤’ 혹은 ‘매우’ 자주 사용한다고 보고했다. 반면 무작위 대조 실험(randomised control trials), 설문조사, (빅)데이터셋 분석과 같은 전통적인 사회과학적 방법은 우리 샘플의 PSI 랩들에서는 훨씬 덜 사용되고 있었다.

그림1. PSI 랩이 ‘꽤 자주’ 또는 ‘매우 자주’ 사용하는 방법들(%)

서비스 맵핑 또는 (재)디자인
시스템 사고 또는 맵핑
사용자 테스트 또는 프로토타이핑
시민/이해관계자 참여 (워크숍, 워크스루 등)
민족지학적 방법 (참여 관찰 등)
인터뷰 및/또는 공감 대화
포커스 그룹
애자일 또는 린 프로젝트 관리
디자인 스프린트
기존 (빅)데이터 세트 분석
연구 문헌/증거 검토·종합
설문조사
행동통찰(Behavioural Insights)
무작위 대조 시험 또는 무작위 배정 실험

* 중앙에 표시된 프레임워크:
Human-Centred Design Framework (인간 중심 디자인 프레임워크)
Evidence-Based Framework (증거 기반 프레임워크)
Agile Methods Framework (애자일 방법론 프레임워크)

수준(Levels)과 단계(Stages)

영국 디자인 카운슬(2013)은 공공부문에서 디자인사고가 적용될 수 있는 세 가지 수준을 구분한다. 이를 ‘공공부문 디자인 사다리(public sector design ladder)’라고 부른다.

1. 개별 문제를 위한 디자인(주로 서비스디자인 프로젝트),
2. 공공부문 직원들에게 개발되는 역량(capability)으로서의 디자인,
3. 정책의 디자인.

여기에 우리는 문헌에서 강조된 이해관계자 참여 또는 협의(consultation) 도구로서의 디자인을 네 번째 범주로 포함시켰다. 이는 Buchanan(1992)의 ‘디자인의 네 차원(four orders of design)’ 중 3차원(서비스디자인, 즉 개별 문제)과 4차원(시스템/정책 디자인)에 초점을 둔 변형적 대안이다. Buchanan의 1차원(그래픽)과 2차원(제품 디자인)은 정책결정과의 관련성이 낮아 제외되었다.

그림 2와 그림 3은 호주와 뉴질랜드의 PSI 랩들이 정책 과정에서 어디에 집중하는지를 보여준다. 구체적으로는 공공부문 디자인 사다리의 네 가지 수준(개별 문제, 역량 개발, 이해관계자 협의, 정책 디자인)과 정책 혁신 주기 단계에서의 활동 빈도를 나타낸 것이다.

응답한 PSI 랩 중 상당히 적은 수(30% 미만)만이 ‘정책 제안과 개혁 개발’(즉 정책 디자인 수준)에서 자주 활동한다고 보고했다. 사실, 이는 PSI 랩들이 가장 자주 활동하지 않는 영역이었다(그림 2 참조). 반대로 PSI 랩들은 개별 문제, 역량 강화, 협의 수준에서 훨씬 활발히 활동하고 있었다.

그림 2: PSI 랩이 ‘꽤 자주’ 또는 ‘매우 자주’ 참여하는 공공부문 디자인 수준(%)

조직 변화 관리 (Organisational change management)
비즈니스 시스템 또는 프로세스 개선 (Business systems or process improvement)
서비스 또는 고객 경험 (재)디자인 (Service or customer experience (re)design)
공무원을 위한 교육 및 역량 구축 제공 (Providing training and skills-building to public servants)
파트너십 지원 및 개발 (Supporting and developing partnerships)
정부-시민 또는 이해관계자 커뮤니케이션/참여 강화 (Enhancing government–citizen or stakeholder communication/engagement)
이해관계자와의 협의 (Consulting with stakeholders)
정책 제안 또는 개혁 개발 (Developing policy proposals or reforms)

그림 중앙에 표시된 프레임워크:
Design of policy (정책 디자인)
Design for discrete problems (개별 문제를 위한 디자인)
Design for consultation (협의를 위한 디자인)
Capability development (역량 개발)

또한 그림 3은 PSI 랩들이 혁신 주기의 초기 단계에 주로 집중하고 있음을 보여준다(Puttick, 2014: 14). 즉 문제 확인·범위 설정과 아이디어 창출, 이어서 파일럿과 프로토타입 단계까지는 빈번히 활동하지만, 평가나 확산 단계에서는 절반 이하만이 자주 활동한다고 보고했다. ‘시스템 변화’에 관여한다고 보고한 비율 역시 문제 범위 설정이나 아이디어 생성에 관여한다고 보고한 비율보다 훨씬 낮았다. 거의 모든 조사 대상 PSI 랩의 핵심 활동은 문제 범위 설정과 아이디어 생성이었다.

정부와의 관계(Relationship to government)

PSI 랩과 다른 공공부문 조직을 구분하는 공통적인 특징 중 하나는 이들이 전통적인 정부 권력·통제 관계에서 다소 분리되어 있다는 점이다(Tonurist et al, 2017: 9). 이는 PSI 랩이 전통적 관료제의 권위선 밖에서 반(半)자율적 구조로 작동함을 의미한다. 하지만 많은 PSI 랩이 공식적으로는 공공부문 외부에 위치하기도 한다.

이는 응답한 PSI 랩들의 정부에 대한 책임성(accountability)의 다양한 정도에서도 나타났다. 앞서 언급했듯이, 응답자 중 23개는 영리 혹은 비영리 형태의 비정부 조직으로, 정부 부처나 기관과 파트너십을 맺고 활동하고 있었다. 이 중 6개는 정부와 재정적으로 독립되어 있었지만, 11개는 연간 예산의 절반 이상을 ‘정부 클라이언트와의 계약 자금’에 의존한다고 보고했다.

이는 많은 비정부 PSI 랩이 공공 자금에 의존하고 있음을 보여준다. 또한 이들이 정책 자문 외주화 연구에서 Craft와 Howlett(2013: 194)이 지적한 ‘숨겨진 공공서비스(hidden public service)’—즉 정부가 위탁하는 컨설턴트—와 유사하게 준(準)공공 컨설팅 기관처럼 기능함을 시사한다.

이 점은 비정부 PSI 랩들이 수행하는 프로젝트의 출처에서도 확인된다. 그림 4에서 볼 수 있듯이, 비정부 PSI 랩의 70%가 자신들이 수행하는 프로젝트가 ‘꽤 자주’ 또는 ‘매우 자주’ 정부 부처나 기관에서 비롯된다고 보고했다. 4분의 1은 중앙정부로부터 오는 프로젝트를 ‘꽤 자주’ 맡는다고 답했다.

정부 기반 PSI 랩의 경우, 지방·주·국가 등 다양한 정부 수준, 다양한 부처에 구조적으로 속해 있었으나, 기관이나 정부 수준 간을 넘나드는 경우는 드물었다. 이는 실제로 교차 업무를 하지 않는다는 뜻은 아니지만, 구조적으로는 대부분 단일 부처 안에 속해 있었음을 의미한다.

그럼에도 불구하고, 정부 내부에 위치한 PSI 랩들은 자신의 업무 우선순위와 프로젝트를 결정하는 데 상당한 자율성을 보고했다. “여러분의 유닛이나 팀의 우선순위와 프로젝트를 최종적으로 누가 결정합니까?”라는 질문에 대해, 13개의 정부 기반 PSI 랩은 이러한 결정이 내부적으로, 즉 직원 집단 혹은 보통은 랩의 디렉터/매니저에 의해 내려진다고 답했다. 반면 소속 부처나 기관의 장이나 임원에 의해 결정된다고 보고한 경우는 5개뿐이었다. 이는 랩과 정책과정 사이에 일정 정도 단절이 있음을 시사한다. 즉, 비록 정부 내부에 위치해 있어도, 스스로 혁신할 자유와 독립적으로 프로젝트를 결정할 수 있는 자율성 때문에, 그들의 업무가 현재 정치적·정책적 우선순위와 직접적으로 연결되지 않을 수 있다.

결론: 디자인사고와 정책결정

본 논문의 목적은 정책을 위한 디자인사고가 정말 새로운 무엇인가, 그것이 다른 정책결정 접근과 어떻게 다르며 도전하는가, 그리고 디자인사고가 실제 정책결정 시스템에 어떤 영향을 미칠 수 있는가를 살펴보는 것이었다. 분석적으로 우리는 디자인사고가 정책결정의 인식론적 틀 안에 상상력, 창의성, 유희성을 포함시킨다고 주장했다. 이는 합리적 절차 모델이나 참여적 접근이 역사적으로 어려워해 온 지점이다. 그 결과, 디자인사고는 정책결정을 정책 교과서에서 묘사되는 도구적 합리성이나, 참여적 모델의 숙의적 재판정(tribunal)과 비교할 때, 더 성찰적이고 불확실하며 심지어 모호한 과정으로 재구성한다.

그러나 이러한 대안적 접근이 실현되는지는 정부와 다른 주요 정책 행위자들이 실제로 어떻게 디자인사고를 제도화하고 활용하는가에 달려 있다. 따라서 우리는 두 나라에서 PSI 랩을 경험적으로 연구하여 디자인사고가 정책결정 시스템에 어떤 영향을 미치고 있는지를 살펴보았다. PSI 랩은 빠르게 증가하고 있으며, 지지자들에 의해 정책 문제 해결 방식을 근본적으로 변화시키는 사례로 홍보되고 있기에 적절한 분석 대상이 된다.

우리 연구 결과는, PSI 랩이 정책과정에 기여할 잠재적 위치에 놓여 있으며 정책디자인 개선 기회를 제공하는 존재로 여겨지고 있음에도 불구하고, 실제로 의사결정 모델과 실천을 변화시키는 방식으로 정책에 미친 영향은 현재까지는 미미하다는 점을 보여준다.

PSI 랩의 활동은 주로 정책과 혁신 주기의 초기 단계에 집중되어 있다. 전 세계의 다른 사례와 마찬가지로(McGann et al, 2018b), 호주와 뉴질랜드의 랩들은 문제 탐색과 정의, 아이디어 창출, 그리고 다소 덜하지만 프로토타입 제작에 초점을 맞추고 있었다. 또한 PSI 랩이 이러한 과정에서 시민과 이해관계자 네트워크를 참여시키고 있음에도, 우리 연구는 PSI 랩이 일반적으로 고위 정책 개발보다는 개별 서비스 전달 문제 해결 수준에서 활동하고 있음을 보여준다. 즉, PSI 랩은 정부 서비스와 상호작용하는 시민의 경험에 집중해 더 고객 중심의 솔루션을 개발하는 과정 및 서비스 혁신 프로젝트에 주로 참여한다(Mintrom and Luetjens, 2016). 그러나 시민이 ‘무엇을, 어떻게, 또는 서비스를 제공할 것인가 여부’를 결정하는 데까지는 참여하지 않는다. 최근 문헌들 역시 디자인사고가 전통적 정책디자인과 잘 ‘맞아떨어지는지’에 대해 의문을 제기하고 있다(Clarke and Craft, 2018; Peters, 2018).

Tonurist와 동료들은 PSI 랩의 이러한 ‘프론트엔드’ 초점이 그들의 소규모와 공공부문 전체로 변화를 확산시키는 능력의 한계 때문이라고 설명한다. 또한 이는 오히려 PSI 랩에게 위험할 수 있다고 지적한다. 즉, 정책과정에 너무 밀접하게 다가갈 경우, 랩이 폐지될 위험이 있다는 것이다. 활동이 정책 주도적일수록, 공공부문 안팎에서 더 큰 저항에 직면한다. 따라서 랩은 주로 ‘빠른 실험(quick experimentations)’에 특화하지만, 솔루션의 확산과 실행을 주도할 수 있는 ‘역량과 권한’을 갖추지 못한다(Tonurist et al, 2017: 1473). 반대로, 디자인사고가 도르스트(Dorst, 2011)가 설명하듯, 복잡한 문제와 관련된 상충하는 진술을 창의적으로 탐구하는 데 시간을 쓰는 것이라면, PSI 랩이 정책주기 속에서 이 부분에 주목하는 것은 어쩌면 당연한 일일지도 모른다. 게다가 일부는 디자인사고가 정치적으로 논쟁적인 정책결정 활동을 실제로 다루는 방법을 제시하지 못한다고 주장하며, 따라서 서비스 전달에 집중하는 것은 놀랍지 않다고 본다(Clarke and Craft, 2018).

PSI 랩은 정책 공동디자인의 다른 지지자들이 직면한 것과 유사한 문제를 겪는다. 공동디자인은 참여적 접근과 디자인사고 접근의 요소를 결합한다. 그러나 공동디자인은 보통 소규모, 특정 현장 기반 그룹, 지역화된 맥락에서 적용되기에, 그 결과를 다중 전달 경로를 통한 시스템 차원의 대응으로 확산하기 어렵다(Blomkamp, 2018). Clarke와 Craft(2018)도 디자인사고의 방법들이 장기간에 걸쳐 전체 정책 분야나 정부 수준으로 표준화되고 확산될 수 있다는 증거는 거의 없다고 주장한다. 이는 참여적·디자인 접근의 잠재적 한계를 부각시킨다. 시민과 문제를 재구성하고 아이디어를 발상하는 것은 지역적 맥락에서는 가능할 수 있으나, 디자인의 어휘와 방법론적 실천은 공공, 시장, 국가 간의 복잡한 연계성을 이해하고 체계적으로 대응해야 하는 시스템 차원의 과제에서는 흔들리기 시작할 수 있다(Chen et al, 2016).

게다가 정부 안에서, 혹은 PSI 랩을 통해 디자인 역량을 개발·확산하는 것은 여전히 공공부문 혁신에 있어 큰 도전 과제로 남아 있다. 이러한 새로운 논리와 실천은 정부 내에서 뿌리내리려면 상당한 문화적 변화와 역량 구축이 요구된다(Christiansen, 2016; Malmberg and Holmlid, 2018). Dorst(2011: 528)가 지적했듯, 디자인사고의 핵심 활동 중 하나인 ‘새로운 프레임 창조(new frame creation)’는 “대체로 비공식적 활동”으로 보인다. 이는 잘 이해된 설문조사 같은 접근과 대비될 때, 재정 압박을 받는 정부 입장에서 창의적 활동이 극도로 비생산적이고 방향성 없는 것으로 보일 위험이 있다.

PSI 랩은 보다 참여적이고 디자인 지향적인 공공서비스 혁신을 추진하는 데 도움이 될 수 있지만, 정책결정에 광범위한 영향을 미치기까지는 여전히 거리가 있다. 혁신적이고 협력적으로 제안된 아이디어는 여전히 더 큰 정책과정 안으로 확산되고, 의사결정자에게 ‘판매(sold)’되어야 한다. 디자인 지향적 접근은 정책옵션을 생성하는 ‘도구’로 남을 수는 있지만, 정책을 실제로 ‘설계(디자인)하고 결정하는’ 장이 되지는 못할 수 있다(Bailey and Lloyd, 2016). 즉, 디자인사고(그리고 PSI 랩의 활동)는 단지 정책관련 지식을 생성하고, 의사결정자에게 제공 가능한 아이디어 풀(pool)을 확대하는 새로운 방식으로 가치가 매겨질 수 있지만, 더 큰 창의성이나, 정책결정을 더 민주적이고 참여적인 과정으로 재구성할 잠재력은 실현하지 못할 수 있다(Kimbell, 2016).

또한 디자인사고는 네트워크형 거버넌스 모델과 사용자 중심 접근이 항상 최선이라는 전제를 깔고 있는 것으로 보일 수 있다(Clarke and Craft, 2018). 그러나 정책 시스템에서 어떤 목소리와 지식의 형태가 우위를 차지할지는 여전히 제도적·문화적 요인에 의해 결정된다. 따라서 보다 폭넓은 정책디자인 옵션은 다층적 맥락 속에서, 특정 정책 목적에 가장 잘 맞는 것이 무엇인가라는 관점에서 고려·선택될 것이다.

정책디자인 관점에서 보면, 디자인사고는 공공부문 제도와 분리되어 있으며, 강한 연계가 없는 한 고립되어 영향력이 거의 없을 것이다(Peters, 2018). 기존 지혜가 거의 없고 규칙이 많지 않은 상황에서 가능성을 열어주는 디자인사고의 강점은, 다른 정책 도구를 사용해야 하고 제도를 통해 디자인을 실행해야 하는 상황에서는 오히려 약점이 된다. ‘정책을 위한 디자인’ 측면에서 보면, 과제는 여전히 상당하다. 디자인사고는 복잡하고 개방형 도전을 다루려는 정부에 혜택을 줄 수 있는 잠재력이 있지만, 그것의 실천은 결국 정치적 행위인 정책결정의 제약과 현실과 잘 맞지 않을 수 있다.

그럼에도 불구하고, 디자인사고의 통찰을 정책디자인에 결합하는 기회는 전통적 정책디자인을 보완하고 개선하는 데 도움을 줄 수 있다. 어쩌면, 다른 이들이 제안하듯, 정책디자인의 개선은 전통적 접근을 전면적으로 대체하는 것이 아니라, 디자인사고의 최선의 측면을 일부 수입해 오는 것에 달려 있을지도 모른다. 정책디자인은 본 논문에서 설명된 증거, 토론, 상상의 세 기초 모두를 다룰 수 있어야 한다. 권력에 말하는 것은 기술 전문성, 민주적 이상, 창의성을 각각에 근거로 할 수 있으며, 이들은 상호 보완적 가치로 취급될 때 더 효과적이다.

결론적으로 우리는 다음을 주장한다. 정책결정자가 디자인사고의 통찰과 실천을 정책에 통합하는 법을 배우고, 디자이너가 정책과정의 정치를 다루는 법을 배운다면, 정책디자인과 그것의 영향을 받는 모든 사람들에게 상당한 이익이 있을 수 있다. 디자인사고의 개념적 기초를 검토하면서, 그것이 정책결정을 위해 정말 새로운 무엇인지, 대안적 접근에 도전하는지 여부를 평가한 결과, 상호 보완성과 긴장이 모두 존재함을 알 수 있었다. 그러나 실천적 영향에 대해서는, 지금까지는 정책결정에 상당한 영향을 미쳤다는 증거가 거의 없었다. 보다 확고한 주장에 이르기까지는 더 많은 연구가 필요하다. 우리의 설문조사는 상대적으로 소규모였으며 단 두 나라에서만 수행되었다. 호주와 뉴질랜드의 PSI 랩 경험이 전 세계 다른 사례를 대표하지는 않을 수 있다. 그러나 PSI 랩이 사용하는 방법, 서비스 지향적 활동 초점, 업무 우선순위 결정에서의 자율성 수준 등에 관한 우리의 발견은 국제적 연구 결과와도 공명한다(예: Fuller and Lochard, 2016; Tonurist et al, 2017). 방법, 정책·혁신 단계, 정부와의 관계에 대한 우리의 질문은 디자인사고가 어떻게 적용되고 있으며 정책결정에 어떤 영향을 미치고 있는지에 대한 초기 지표를 제공한다. 더 긴 기간에 걸친 더 많은 연구가 이루어져야 디자인사고와 정책결정에 대한 영향이 보다 명확하고 강력하게 규명될 것이다.

감사의 글(Acknowledgements)

본 논문이 기반한 연구의 일부는 호주·뉴질랜드 행정대학원(The Australia and New Zealand School of Government)의 연구비 지원을 받았다.

이해상충(Conflict of interest)

저자들은 이해상충이 없음을 선언한다.

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