(논문) 정책랩의 역할: 정책실험과 지식이전에 관한 영국, 덴마크, 싱가포르 비교 - 셀리아 리 등, 2019

이 논문은 영국 BIT, 덴마크 MindLab, 싱가포르 THE Lab을 비교해 정책랩의 기원, 구조, 운영방식, 정책 실험 방법을 분석했다. 세 랩 모두 시민 중심의 정책혁신을 추구했지만, 각국의 정치·행정 맥락에 따라 ‘넛지’, 공동창출, 디자인씽킹 등 강조점이 달랐다. 신뢰, 전문성, 파트너십, 제도적 협력과 같은 요인들이 지식이전의 성패를 좌우한다는 점을 밝혀냈다. 단, 디자인 기반 정책랩 연구가 아니라 행정·정책학 연구자들이 본 정책랩 비교임에 감안하고 볼 것.

정책랩의 역할: 정책실험과 지식이전에 관한 영국, 덴마크, 싱가포르 비교
The Role of Policy Labs in Policy Experiment and Knowledge Transfer: A Comparison across the UK, Denmark, and Singapore

셀리아 리(Celia Lee) 싱가포르 난양기술대학교 난양공공행정센터 연구원
량 마(Liang Ma) 중국 인민대학교 행정관리대학 교수
2018년 9월 12일 접수, 2019년 8월 31일 승인
출처 : Journal of Comparative Policy Analysis Research and Practice 22(1):1-17
researchgate https://www.researchgate.net/publication/336504805
DOI: 10.1080/13876988.2019.1668657 
번역 : 챗GPT (요약, 누락된 부분이 있을 수 있으니 원문을 확인하세요)

초록(Abstract)

정책랩은 과학적 증거와 정치적 추진력을 창출하여 정책 실험을 강화하는 수단으로 점점 더 많이 활용되고 있다. 그러나 랩을 통한 정책 실험이 지식 창출과 이전에 어떠한 조건을 제공하는지에 대한 이해는 여전히 부족하다. 본 논문은 영국 내각사무처 행동통찰팀(Behavioral Insights Team, BIT), 덴마크의 마인드랩(MindLab), 싱가포르의 휴먼 익스피리언스 랩(Human Experience Lab, THE Lab)을 비교하여, 정책 실험과 지식이전을 촉진하는 과정에서 나타나는 유사점과 차이점을 규명한다. 연구 결과, ‘넛지 유닛(Nudge Unit)’으로 알려진 BIT는 효과적이지만 논란이 될 수 있는 정책을 옹호하기 위해 엄격한 과학적 증거를 도입하는 데 주력했으며, 이는 정치적으로 대립적인 환경에서 생존과 영향력을 유지하는 데 결정적이었다. 마인드랩은 다양한 기관 및 조직과 함께 프로젝트를 공동 창출(co-create)하고 실행하는 데 더 적극적이었다. 반면 THE Lab은 다양한 이해관계자로부터 민족지학적 통찰을 얻어 정책 실행에서 디자인 씽킹을 지원하는 데 주력했다. 이러한 뚜렷한 차이는 각국의 정치 체제와 정책 환경의 차이에서 비롯되었으며, 이는 다른 국가에서 정책랩이 활용될 수 있는 가능 경로를 시사한다.

주제어: 비교, 정책랩, 정책실험, 지식이전, 사례연구

도입(Introduction)

프로그램이나 이니셔티브를 소규모로 시범 운영하는 것은 혁신적 아이디어를 시험하고, 공공부문 내외부의 협력을 촉진하며, 짧은 기간 안에 증거를 바탕으로 실행 불가능한 아이디어를 걸러낼 수 있게 한다(Ko and Shin 2017). 많은 선진국 정부는 행동과학을 정책 디자인과 집행에 적용하는 정책랩을 설립하여, 전 세계적으로 증거 기반 정책결정의 흐름을 만들어왔다(Olejniczak et al. 2016). 현재 전 세계적으로 100개 이상의 정책랩이 운영되고 있으며(Price 2015), 그중 65개는 EU 회원국 내에 있다(Fuller and Lochard 2016). 대표적 사례로는 덴마크의 마인드랩(2002), 영국 내각사무처의 행동통찰팀(BIT, 2010), 호주의 공공부문디자인우수센터(2012), 싱가포르의 휴먼 익스피리언스 랩(2012) 등이 있다. 이러한 정책랩은 정부와 이해관계자를 모아, 파일럿·프로토타이핑·시뮬레이션을 통해 생성된 과학적 증거를 정책결정자와 서비스 제공자에게 제공하여, 본격 시행이나 전국적 확대에 앞서 조정할 수 있도록 돕는다(Williamson 2015).

정책랩의 도입으로 정책 실험은 시뮬레이션과 모의 훈련을 통해 이루어질 수 있게 되었으며, 조건을 동시에 조정하고 재시험하는 방식으로 실제 현장에서의 실험에 필요한 시간과 비용을 줄일 수 있게 되었다(Schuurman and Tonurist 2017). ‘실험’이라는 용어는 다양한 형태와 활동을 포함한다. Ansell과 Bartenberger(2016)는 정책실험의 다양성을 조사하며, 제도적 장치의 설계와 평가, 사회·정치적 학습의 촉진, 혁신과 전환의 촉발 등으로 개념화될 수 있다고 설명한다. 따라서 정책랩의 실험을 이해하기 위해서는 지식이 어떻게 확산되고 평가되는지에 대한 심층적 이해가 필요하다(Jordan and Huitema 2014).

정책랩은 네트워크, 파트너십, 연합, 협업을 통해 작동하며, 정치·학계·미디어 등 다양한 분야의 자원을 혼합한다. 그 핵심에는 데이터 과학, 디자인 기반 연구, 행동연구, 무작위통제실험(RCT), 디지털 R&D 방법론에 관한 기술적 전문성이 있다(Kimbell 2015; Williamson 2015). 정책랩은 소규모 실험과 테스트를 통해 빠른 피드백을 확보하여 실패 비용을 최소화한다. 이러한 전 세계적 확산에도 불구하고, 정책랩의 유사점과 차이를 비교한 연구는 아직 드물다.

정책랩의 확산은 관련 학술 문헌의 증가로 이어졌다(Carstensen and Bason 2012; Williamson 2015; Fuller and Lochard 2016; Olejniczak et al. 2016; Schuurman and Tonurist 2017; Tonurist et al. 2017; McGann et al. 2018; Timeus and Gasco 2018). 그러나 기존 연구에는 두 가지 한계가 있다. 첫째, 정책랩은 정책실험과 지식이전을 위해 활용되고 있지만, 이를 촉진하는 구체적 요인은 충분히 밝혀지지 않았다. 둘째, 정책랩은 여러 측면에서 다르지만, 이러한 차이의 선행 요인과 결과를 분석한 연구는 부족하다. 본 논문은 다양한 정책랩 유형을 살펴, 독립적 제도로서 등장하고 확산된 배경, 적용 및 홍보되는 개념과 방법, 정책 디자인·집행·평가에 미친 영향을 분석한다. 특히 기원과 동인, 구조, 기능, 주요 정책 분야, 영향과 의미를 비교하여 다음 질문에 답하고자 한다:

• 정책랩은 어떤 형태의 지식과 전문성을 활용하고 확산하는가? 어떤 방법과 도구를 사용하는가?
• 정책랩은 기존 제도 및 이해관계자와 어떻게 상호작용하며, 이를 통해 정책이전을 촉진하는가?

정책랩의 등장과 기능(The Rise and Functions of Policy Labs)

정책랩의 등장(The Rise of Policy Labs)

실험적 정책 참여의 움직임이 확대되면서 정책 수립 방식이 변화하고 있다. 이는 시민의 요구에 더 부합하고 자원 제약에 더 잘 적응할 수 있는 증거 기반 대안을 제시하는 것이다(John et al. 2011).
20세기 초 이래, “무엇이 실제로 효과가 있는가”에 관한 의사결정을 돕기 위해 ‘과학적 증거’를 생산하는 것이 실험적 정책을 주장하는 핵심 동기였다(Davies et al. 2000). 정책실험은 초기에는 가설검증과 RCT(무작위 통제 실험)의 매개변수를 적용하는 방식으로 진행되었으나, 점차 정책수단을 개선하는 것에만 초점을 두던 단계에서 벗어나, 다양한 실험적 정책 참여로 확장되었다. 또한 엄격히 통제된 실험설계에서 벗어나, 점진적이고 능동적인 실험적 참여로 발전함으로써 이해관계자 간의 관계를 강화하고 변화에 대한 지지기반을 구축하게 되었다(Cairney 2016).

전 세계 정부는 고령화, 보건비 상승, 기후변화, 테러, 긴축정책 등 복잡한 정책과제에 직면하고 있다. 이러한 과제를 다루기 위해 설계된 정책은 필연적으로 ‘승자와 패자’를 낳으며, 규범적 선택(trade-off)이 필요하다. 한 이해관계자를 만족시키는 일이 다른 집단을 불만족하게 만들 수도 있다. 또한 시민사회가 점점 더 이질화됨에 따라, 시민은 정부와의 협력적 관계를 요구하면서도 정책결과에 대해서는 정부에 전적인 책임을 묻는다. 이런 맥락에서 정책결정자는 불완전한 정보, 모호성, 끊임없는 변화 속에서 유연하게 대응할 수 있는 정책을 개발해야 한다. 복잡한 문제의 한 부분을 다루는 것이 다른 영역에서 새로운 문제를 야기할 가능성이 크기 때문에, 정부의 핵심 과제는 이해관계자들의 관점을 넓게 조율해 공통된 목표에 도달하도록 하는 것이다.

지난 10여 년간 공공부문에서 디자인 기반 접근에 대한 관심이 증가하였다. 디자인 씽킹은 사람 중심적 혁신 접근으로, 사람의 요구, 기술의 가능성, 비즈니스 성공 요건을 통합한다. 디자이너 중심 기업이나 서비스 기업의 성공에 영감을 받아, 사용자 중심 디자인, 사용자 경험, 서비스디자인, 디자인 씽킹과 같은 개념이 중앙·지방·지역 정부에서 채택되기 시작했다(Kimbell 2015, 3쪽).
점점 더 많은 정부가 디자인 접근을 활용해 이해관계자와 함께 공공정책 개입을 혁신하거나 공동 창출(co-create)하려 하고 있다. 정책학에서는 디자인을 흔히 “의도적으로 합리적(intendedly rational)”이라 간주하며(Mintrom and Luetjens 2016, 393쪽), 선형적 의사결정 과정 속에서 이해관계자가 책임 있고 적극적이며 건설적인 역할을 수행하도록 요구한다. 그러나 디자인 씽킹은 예측과 추론에 지나치게 의존한다는 비판도 받는다. 이 경우 과학적 전문활동이라기보다 정치적 활동에 가깝게 보일 수 있다는 것이다.

BIT의 한 응답자는 “디자인 씽킹은 사람들의 요구를 이해하고 창의적 해결책을 적용하는 방식으로 사회정책에 개입하는 디자이너의 활동이며, 사회과학자는 경험적 증거를 기반으로 무엇이 효과적이고 왜 그런지를 객관적으로 규명한다”고 설명했다(BIT_20180417). 반면 ‘디자인 씽킹’ 지지자들은 정책 디자인은 단순히 증거에 의존할 것이 아니라, 공감과 호기심의 가치와 함께 합리성에 의해 이끌려야 한다고 주장한다(Torjman 2012). 이러한 사고 방식은 디자이너가 실험과 프로토타이핑에 깊이 몰입함으로써 상황적·가설적(abductive) 논리에 따라 전개된다(Kimbell 2015; Bailey and Lloyd 2016). 따라서 해결책의 바람직함과 실행 가능성을 판단하는 과정 자체가 증거 기반을 형성한다(McGann et al. 2018). 결과적으로 전통적 공공부문은 관료제적 구조로 인해 “필요한 급진적 새로운 해결책을 개발할 역량과 기술이 부족하다”(Carstensen and Bason 2012, 3쪽)는 이유로, 디자인 접근이 정책랩의 형태로 구현되었다.

정책랩은 세 가지 특징으로 요약된다.
첫째, 창의적·디자인적·사용자 중심 관점으로 정책문제를 접근한다.
둘째, 제안된 정책을 시험하기 위한 실험을 조직한다.
셋째, 정부기관 또는 공공행정 내에서 활동하며, 공공정책의 형성이나 집행에 기여한다 (Fuller and Lochard 2016, 2쪽).
이들을 다른 조직과 구별하는 것은 산업에서 영감을 받은 디자인 씽킹을 수용했다는 점이다(McGann et al. 2018).
정책랩 활동의 핵심은 데이터 과학, 디자인 기반 연구, 디지털 R&D 기법이다. 정책랩은 데이터 분석, 디자인 방법론, 디지털 자원을 통해 자신들의 아이디어와 조언, 의제를 확산시킨다. 특히 실험·데이터과학·증거수집·분석·평가와 같은 새로운 “통치 방법(governing methods)”을 생산하는데, 이는 기존 정치적 논쟁과 거리를 두면서도 제도와 개인을 관리하려는 시도이다(Williamson 2015, 252쪽).
정책랩은 전통적 연구소나 싱크탱크와 몇 가지 근본적 차이가 있으며, 이는 별도의 분석이 필요하다. 정책랩은 연구자 공동체가 제안하는 정책 아이디어와 개입을 창의적으로 인큐베이팅하고 엄격하게 시험하는 데 집중한다. 정책랩은 증거를 생성하는 기관에 가깝고, 싱크탱크보다 정책적 긴급성(policy imperative)이 훨씬 강하다.

정책실험, 정책랩, 그리고 지식이전

정책실험은 파일럿 프로젝트, 시범사업, 무작위 통제 실험(RCT), 사회적 실험 등의 형태로 1960년대부터 존재해 왔다. 이때는 ‘빅 소사이어티(Big Society)’라는 개념이 등장하던 시기였다. Campbell(1969)은 공공부문 개혁의 일환으로 사회적 맥락에서의 실험 사용을 주장했다. 정책실험은 정책 관련 지식 생산에서 중요한 역할을 수행한다. 새로운 이니셔티브나 프로그램의 영향을 평가함으로써 증거 기반 정책의 핵심 자료를 제공할 수 있으며(Bevir 2008), 정부가 혁신을 확산하고 협력을 촉진하며 증거가 드러날 경우 나쁜 아이디어를 폐기할 수 있도록 한다(Bourgon 2011).

지식경영 연구에서 지식 교환과 이전의 문제는 일반적으로 조직 내부에서 분석되어 왔다(Chen 2004; Martinez et al. 2016). 그러나 이제는 혁신정책의 확립된 일부가 되었으며, 많은 연구들이 지식 이전 모델과 프레임워크를 개발하려는 시도를 논의하였다. 이들은 이전 과정, 핵심 행위자, 이전 경로, 영향 요인을 보여준다. 예를 들어 개인 수준(Ipe 2003), 조직 내부 수준(Miesing et al. 2007), 조직 간(inter-organizational), 그리고 초국가적 수준(Duan et al. 2010) 등에서 논의된다. 정책실험에 참여하는 정책 행위자와 전문가들이 함께 다루는 초점은 정책, 행정 장치, 제도 등에 관한 지식이다(Dolowitz and Marsh 1996). 여기에는 정책 수렴(Coleman 1994), 정책 확산(Majone 1991), 정책 학습(Haas 1992), 교훈 도출(Rose 1991)이 포함된다.

정책은 국가와 지역을 넘어 전달되고 이전되며, 정책 이전의 촉진 요인, 장애 요인, 과정 자체를 살펴보는 것은 의미 있는 일이다. 정책 이전 분야에서는 특히 어떤 유형의 정책이 어떤 행위자들 사이에서 이전되는가에 관심이 집중된다(Dolowitz and Marsh 1996). 정책은 규제적, 분배적, 재분배적 성격을 가질 수 있으며, 그 이전 가능성은 상당히 다르다. 정부가 다른 국가의 정책을 수출하거나 학습하는 정도와 범위는 그들의 속성, 태도, 연결망에 의해 결정된다. 예를 들어, 이념적으로 이질적인 국가들은 이념 중심 정책에 관해서는 서로로부터 학습하기 어렵다.

정책이 이전되는 경로와 메커니즘 또한 주목할 만한 연구 주제이다(Dolowitz and Marsh 2012). 정부는 다른 나라의 정책을 직접 관찰하고 학습할 수 있으며, 중개 채널도 정책 지식을 수출하는 자와 이를 학습하는 자를 연결하는 데 필수적 역할을 한다. 정보기관, 싱크탱크, 국제기구, 미디어 등이 정책 지식을 전달하고 확산하는 데 핵심적 역할을 수행한다. 정책랩은 연구 공동체 및/또는 다른 나라에서 정책 지식을 탐색, 번역, 재구성, 적용하는 전문성을 지니며, 이는 우리가 “알고 있는 것”과 “행하는 것” 사이의 간극을 메운다.

정부는 합리적 조직으로서 과거와 동료들로부터 학습할 수 있으며, 지식경영의 메커니즘을 이해하는 것은 흥미롭다. 지식은 내부·외부, 수직적·수평적 등 다양한 원천에서 비롯되며, 조직은 정책 의사결정과 집행에서 지식의 가치를 극대화하기 위해 지식을 획득, 저장, 활용을 관리한다. 지식은 조직 구성원과 주요 외부 이해관계자 사이에서 공유되어야 하며, 이는 효과적인 정책 의사결정을 위해 필수적인 합의를 형성한다(Ipe 2003). 흡수역량이 강한 조직은 다른 조직으로부터 지식을 획득, 동화, 활용하는 데 더 잘 적응한다. 특정 정책영역에 전념하는 다른 기능적 기관들과 달리, 정책랩은 다양한 출처와 다양한 형태에서 정책 지식을 탐색·흡수·적용하도록 설계되었다. 이들은 중개자와 연결자로서 기능하여 기능 부처와 정책 지식을 연결하고 장벽을 허물어 지식 이전을 촉진한다.

정책랩에서는 새로운 행위자와 제도가 정책 과정에 참여함으로써 다양한 지식·이익·동기를 도입하고, 동시에 각자 지식 이전을 위한 다양한 전략을 추구한다(Dolowitz and Marsh 2012). 개방적 혁신과 지식 공유를 촉진하는 네 가지 기본 공동체가 존재한다. 즉, 친화 공동체(최종 사용자), 실천 공동체(실무자), 관심 공동체(이해관계자), 과학 공동체(학계)이다(Hafkesbrink and Schroll 2011). 이러한 행위자들은 정책주기(정책 개발~집행)에서 정보가 어떻게 이해되고 사용되는지를 불가피하게 형성한다. 정책랩은 다양한 공동체 간의 상호작용을 기반으로 한 개방적 혁신 협력 형태를 대표하며, 설계에서 시험에 이르기까지 다양한 공동체의 참여를 통해 제품과 서비스를 공동 창출할 수 있는 특정 환경을 제공한다. 그러나 정책랩이 종종 고립적으로 운영될 경우, 참여하지 않은 집단에 지식을 확산하는 능력이 위협받을 수 있다(Timeus and Gasco 2018).

정책 이전은 특정 정책 문제를 해결하기 위해 관할권, 국제기구, 기관 등에 의해 개시된다(Dolowitz and Marsh 2012). 정책 이전과 정책 결과의 관계는 그것이 ‘성공적인’ 정책으로 이어질지 ‘실패한’ 정책으로 이어질지를 결정하는 핵심이다. 최근 연구들은 효과적 정책 이전에 기여하는 요인을 탐구하는 데 주목하고 있다. Duan 등(2010)은 24가지 요인을 확인했으며, 본 논문은 이 중 일부 요인을 정책랩 이해와 연결하고자 한다.

연구 방법(Methods)

질적 방법, 특히 비교사례연구가 적절하다. 본 연구에서는 영국 BIT, 덴마크 MindLab, 싱가포르 THE Lab 세 가지 정책랩을 살펴본다. 먼저 공개된 정보를 바탕으로 세계 주요 정책랩을 샘플링하였다. 이를 위해 기존 보고서와 논문에서 식별된 정책랩 목록을 검토하고, 서로 다른 출처에서 최소 두 차례 이상 언급된 랩만 추려냈다. 이후 지리적 지역별로 분류하였다(부록 표 A1 참조).

최종적으로 국가 차원의 정책랩만 연구 대상으로 삼았다. 연구자들이 직접 접근 가능한 BIT와 THE Lab을 선택했으며, MindLab은 문헌에 방대한 2차 자료가 존재하기 때문에 선정되었다. 세 랩은 서로 다른 지리적 지역에 위치하며, 각국의 정치·사회·환경적 맥락은 비교를 풍부하게 만드는 요소가 된다. 연구 자료는 주로 아카이브 문서와 보고서를 활용하였으며, 준구조화 면접을 보완적으로 실시하여 정책랩의 정책실험 촉진 과정과 특성을 연구했다. 인터뷰 대상은 싱가포르 지부 BIT 디렉터, THE Lab 팀 리더와 트레이너, 싱가포르 국립공무원대학(Civil Service College)의 연구자 등이었다.

이들 정책랩은 다양한 형태와 방법을 적용하고, 다양한 주제를 다룬다. 또한 정부와의 관계와 접근 방식에서 차이가 있다(부록 표 A2 참조). 정부로부터의 자금지원 여부나 직접 감독 여부도 다르다. 접근 방식은 각 랩이 사용하는 방법·도구·기술을 의미하며, 행동통찰(Behavioral Insights)과 디자인 씽킹 등이 이에 포함된다.

MindLab은 최초의 범정부 공공부문 혁신랩 가운데 하나로, 시민과 기업을 참여시켜 사회문제를 해결하는 새로운 방법을 모색했다. BIT는 내각사무처가 부분적으로 소유한 사회적 목적 회사로, 행동과학을 활용해 세금이나 법률이 아니라 ‘넛지’를 통해 인간 행동을 변화시키는 데 앞장섰다. 싱가포르 THE Lab은 디자인 씽킹을 사용하여 기관의 서비스 개선과 정책 개발을 지원했다. 세 정책랩의 과정과 특성을 이해하기 위해 각 랩에서 실행된 대표적 프로젝트 두 가지를 간단히 설명한다(온라인 부록 참조).

BIT: 영국의 정책 넛지(Policy Nudging in the UK)

BIT는 주로 심리학과 행동과학에서 나온 최첨단 과학적 증거를 정책 옵션으로 전환하여 현장에서 실험하는 다학제적 팀이다. 데이비드 캐머런 전 총리는 내각사무처에 BIT를 설치하여 정책 혁신을 개발·유통·실행하는 중앙집중식 부서로 만들었다. 그 목표는 “영국 정부 전반에 걸쳐 인간 행동에 대한 새로운, 보다 현실적인 이해를 주입하고, 비용 대비 10배의 수익을 창출하는 것”이었다(Halpern 2015, 3쪽).

‘넛지’ 접근을 채택하면서, 핵심 아이디어는 인간의 심리적·행동적 통찰을 이해함으로써 정책 실험의 효과성을 시험하기 위해 무작위통제실험(RCT)을 수행하는 것이었다. 이 접근은 정부의 작은 개입이 정책 효과성을 개선하고 공공서비스를 원활히 하며 예산 지출을 절약하는 데 상당한 영향을 미칠 수 있다고 본다. BIT는 다양한 영역에서 많은 정책 실험을 수행했으며, 그 성과는 많은 이들을 놀라게 했다(Halpern 2015).

BIT는 단순하고 직접적인 해결책을 사용했다. 예컨대, 문구를 수정한 문자 메시지, 개인화된 편지, 업데이트된 웹사이트, 색상이 바뀐 광고, 기본 옵션을 전환하는 방식 등이 있다. 예를 들어, 장기 기증 기본 옵션을 ‘비기증’에서 ‘자발적 기증’으로 전환하거나, 이미 투표한 친구들의 명단이 포함된 초대 이메일을 보내는 방법은 사람들의 관심을 끌고 투표 참여를 유도할 가능성이 더 높았다. BIT의 한 응답자는 이것이 넛지 방법의 핵심이라고 설명했다. 즉 “새로운 아이디어를 만들어내는 것이 아니라 효과성에 집중하는 것, 사람들이 원하는 것이 아니라 실제로 작동하는 것에 초점을 맞추는 것”(BIT_20180417)이라는 것이다.

기존의 정책결정자가 사람들의 의도와 태도를 추측했던 것과 달리, 한 응답자는 이렇게 말했다. “이미 인간 행동에 대한 많은 연구가 이루어졌다. 우리는 기존의 경험적 증거를 분석하여 인간의 행동 편향을 드러내고, 이를 비침습적인 방식으로 정책 준수를 유도하는 데 활용한다”(BIT_20180417).

이는 BIT가 서식스 카운티 의회와 협력하여 교통안전 이니셔티브의 목표를 개선한 사례로 잘 드러난다(온라인 부록 참조). BIT는 10년간의 교통사고 데이터를 활용해 고위험 운전자의 특성을 식별하고 미래 행동을 예측했다. 이후 웨스트 미들랜즈 경찰과 협력해 과속 운전자와의 기존 접촉 지점을 조정했다. 그 결과, 위반 후 6개월 이내 재범률이 20% 감소했고, 납부율과 납부 속도도 높아졌다.

BIT의 모델은 호주, 싱가포르, 뉴질랜드 등 다른 나라로 이전되었다. BIT 팀은 처음부터 수십 명의 팀원을 교육했으며, 2014년에는 정책 실험과 혁신에 전념하는 민간회사로 전환되었다.

MindLab: 덴마크의 혁신 온실(Greenhouse for Innovation in Denmark)

MindLab은 2001년에 설립되어 2002년 (당시) 사업부(Ministry of Business Affairs)에 의해 개소되었으며, 창의성과 혁신을 개발하기 위한 내부 조직으로 운영되었다. MindLab의 설립은 스웨덴 보험회사 스칸디아(Skandia)의 혁신랩, 즉 스칸디아 미래센터(Skandia Future Centre)에서 영감을 얻었다(Carstensen and Bason 2012). 정부 교체로 인해 해당 부처는 경제와 사업 업무를 모두 다루도록 확대되었고, MindLab은 창의적 퍼실리테이션, 팀빌딩, 호스팅, 정책개발 등 다양한 공식적 기술을 보유한 다섯 명의 정규직 직원으로 구성되었다.

MindLab은 여러 차례 변화와 구조조정을 거쳤다. MindLab 1.0 시기에는 창의성과 아이디어 도출이 핵심이었다. 이는 정책개발 주기의 효율성을 높이기 위해 반응 시간을 단축하고, 전형적으로 수많은 회의와 심의를 거치지 않도록 하는 것이었다. MindLab은 정책 개발의 촉매이자 내부 조직개발의 촉매 역할을 동시에 수행했다(Nissen 2006).

2006년 중반에 MindLab 2.0으로 발전하면서, 세무부(Ministry of Taxation)와 경제·사업부(Ministry of Economics & Business Affairs) 간의 범정부 단위 조직이 되었다. 이때 이사회(Board)가 구성되었는데, 여기에는 상시 차관(permanent secretaries), 민간 부문과 대학의 대표자들이 포함되었다. 또한 사무국(Secretariat)이 설치되어 세 부처의 혁신 디렉터와 MindLab의 혁신 디렉터가 참여했다. 이사회는 MindLab의 ‘대사’ 역할을 수행하며, 전체 틀과 전략적 방향을 자문하고, 적절한 프로젝트가 추진되도록 보장했다. 사무국은 소통을 책임지고 프로젝트를 확보했다. 이 시기의 초점은 고객과 사용자의 참여, 고객·사용자 평가, 방법론 개발이었다. 이후 고용부(Ministry of Employment)가 세 번째 파트너로 참여했는데, 시민과 직접 접촉하는 경우가 많았기 때문이다. MindLab은 디자인 씽킹, 질적 연구, 정책개발을 채택했고, 이들의 작업은 공유→컨셉 개발→성과 측정의 과정 전반에서 체계화되었다.

2011년 이후 MindLab 3.0 단계에서는 지속적인 변화를 이끄는 혁신을 창출하고, 정부의 미래에 대한 사상적 리더십을 담당하는 데 더 초점을 맞추었다. MindLab은 서비스디자인 프로젝트를 넘어서 정책수립, 개혁, 역량 구축 등 차원이 더 복잡한 프로젝트를 수행했다.

예를 들어, “Away with the Red Tape(불필요한 규제 철폐)” 프로젝트에서 MindLab은 청년 시민들을 관찰하고, 공공부문과의 접촉 경험에 대해 인터뷰했다. 이 과정에서 이해하기 어려운 세금 신고서, 불편한 온라인 평가 시스템, 혼란스러운 공문서 등 불만사항이 드러났다. 그 결과, 행정 부담 완화, 규제완화, 거버넌스 개선을 위한 해결책이 개발되었다.

또한 “초등학교 개혁(Elementary School Reform)” 프로젝트(온라인 부록 참조)에서는 ‘런치박스’ 아이디어가 제안되었다. 이는 교사들이 우수한 수업자료를 ‘박스’에 모아 다른 교사들이 활용하도록 공유를 촉진하는 것이었다. MindLab은 교사들과 함께 공동 창작(co-create) 과정을 통해 학교 간 자료 공유 속도를 개선하고, 지식 공유를 실제 수업에 반영했다. 이 과정은 지방자치단체가 한 학교에서 다른 학교로 아이디어와 지식을 이전하는 방법을 추가로 모색하도록 영감을 주었다.

THE Lab: 싱가포르의 정책 옹호(Policy Advocacy in Singapore)

정책 옹호는 싱가포르의 헤게모니적 준권위주의 체제에서 매우 새로운 개념이다. 싱가포르에서는 공공정책 수립과 서비스가 전통적으로 소수의 엘리트 테크노크라트의 영역이었다(Quah 2010). 그러나 인터넷 보급률이 88%에 달하면서 디지털·소셜 미디어가 점점 더 보편화되었고, 이에 따라 새로운 독립적 정책 옹호가 등장했다. 이로 인해 독립 활동가들은 정부가 통제하는 주류 언론을 우회하고 시민과 직접 소통하여 국가 의제에 영향을 미칠 수 있게 되었다(Ortmann 2010). 오랫동안 정부는 폐쇄적이고 극도로 위계적인 체제 안에서 테크노크라트 중심의 정책 수립 방식을 고수했기 때문에, 정치체제와 직접 연결되지 않은 어떤 옹호 활동가도 영향력을 미치기 불가능했다(Neo and Chen 2007; Ortmann 2010).

그러나 2011년 총선에서 여당인 인민행동당(PAP)은 사상 최저 득표율(60.1%)을 기록했는데, 이는 주로 치솟는 부동산 가격과 대규모 이민에 대한 국민적 우려가 커졌기 때문으로 평가되었다(Guo and Phua 2014). 이는 “경종”이었다. THE Lab의 한 응답자는 이렇게 설명했다. “결과는 대중이 자신들의 요구와 필요를 점점 더 강하게 목소리 내고 있음을 보여주었다”(TheLab_20160624).

PAP는 소외감을 느낀 시민들의 표를 되찾고 정권의 정당성을 회복하기 위해, 처음으로 실용주의적 접근에서 벗어나 공공을 자문하고 참여시키는 방식을 채택했다. 이를 통해 정책 디자인과 서비스 제공에서 공동 창출(co-creation)과 공동 생산(co-production)을 촉진하며, 정책결정을 상명하달 방식에서 협업적 방식으로 바꾸었다(Lee et al. 2017).

디자인 씽킹이 싱가포르에서 처음 적용된 것은 2009년이었다. 당시 인력부(Manpower Ministry) 산하 근로허가국(Work Pass Division, WPD)이 글로벌 디자인 회사인 IDEO와 협력해 고용허가 서비스센터(Employment Pass Services Centre)를 재디자인한 것이다. 이 프로젝트에 참여했던 응답자는 “아이디어는 근로허가 신청 과정을 일련의 기능적 절차가 아니라 하나의 경험으로 바라보는 것이었다”고 설명했다(CSC_20171207).

이용자인 고용주, 취업 알선기관, 외국인 근로자들을 그들의 눈과 필요에 따라 고려하면서, 서비스 재디자인 과정은 성공하거나 실패한 경험자, 문제를 겪었거나 피했던 이들까지 포함하여 사용자들이 직면한 기회와 어려움을 면밀히 살펴보는 방식으로 진행되었다(Calder 2016). 5개월간의 현장 관찰, 프로토타이핑, 직원과 이용자의 피드백을 거친 후, 서비스 센터는 보다 환영받는 공간으로 바뀌었다. 개선된 서비스 경험 덕분에, PSD 산하 PS21 사무국은 정책과 프로세스에 새로운 통찰을 얻기 위해 이 접근을 적극적으로 탐색하게 되었다(Challenge 2011).

이후 THE Lab은 2012년 총리실 산하 공공서비스국(PSD)에 신설된 부서로 공식 출범했다. 목적은 디자인 씽킹을 활용해 각 부처가 보다 시민 중심적인 공공정책·서비스·경험을 디자인하고 개발하도록 돕는 것이었다. 설립 이후 THE Lab은 다양한 정부기관과 협력하여 광범위한 공공 이슈를 다루는 프로젝트를 수행해왔다.

THE Lab의 한 응답자는 프로세스를 다음과 같이 설명했다.
“우리는 기관에 해결책을 제공하지 않는다. 대신 디자인 씽킹 과정을 촉진하고, 교육과 컨설팅 서비스를 통해 공무원들의 사고방식을 바꾸어 그들이 현실적 관습의 안전지대를 벗어나도록 돕는다. 또 정량적 데이터에서 벗어나 정성적 데이터를 수용하도록 설득한다”(TheLab_20170624).

그는 이를 설명하기 위해 “Project Love Punggol”(온라인 부록 참조)을 사례로 들었다. 모형에 앱과 웹사이트 기능을 나타내는 종이를 붙이고, 공무원들이 사용자가 그 “앱”을 활용하는 과정을 관찰하면서 즉석에서 기능을 수정하는 방식이다. 이 프로토타이핑과 테스트 과정은 최종 해결책에 도달할 때까지 반복되었다. 핵심은 첫째 모든 이해관계자에 대한 공감, 둘째 전체적 성과를 위한 협력, 셋째 아이디어 실험과 가설 검증이었다.

정책랩 비교(Comparison across the Labs)

주요 유사점(Key Similarities)

표 1은 세 정책랩의 기원, 구조, 방법, 프로젝트 유형을 요약한 것이다. 이들은 모두 혁신적 방식을 적용하여 정책을 전체론적 관점에서 개선·디자인한다는 공통 목표를 공유했다. 과거 부처별로 분산된 방식에 비해, 중앙집중식 정책 실험은 비용 절감, 지식이전, 부처 간 협업 측면에서 유리하다. 각 부처는 자신들의 정책 분야에서 전문성과 역량을 가지고 있으나, 창의적 사고나 부문 간 협업에는 익숙하지 않다.

표 1. 세 개의 정책랩 간 주요 유사점과 차이점

구분	BIT (행동통찰팀)	MindLab	THE Lab
설립 배경 (Origin)	2010년 영국 연정 정부가 내각사무처(Cabinet Office) 내에 7명(후에 13명)의 공무원으로 구성된 팀으로 설립	2002년 덴마크 경제·비즈니스부가 5명의 상근 직원으로 부서 형태로 개설	2012년 총리실 산하 공공서비스국(PSD) 내 신설 부서로 설립
주요 주도 기관 (Key driver)	총리실, Nesta, 학계	덴마크 정부, 전문가, 학계	공공서비스국, 공무원대학(Civil Service College)
현재 구조 (Current structure)	- 영국 정부와 Nesta가 공동 소유한 사회적 목적 회사 - 런던 본사, 싱가포르·시드니·뉴욕 사무소, 직원 150명 - 내각사무처, Nesta 대표, BIT CEO 및 이사들이 포함된 독립 의장이 이끄는 이사회 - BIT Ventures: 사회적 영향을 주는 제품을 디자인하는 신설 부문	- MindLab 3.0: 경제·비즈니스부, 조세부, 고용부가 공동 소유 - 경제·비즈니스부 차관이 의장으로, 조세부·고용부 차관, 민간 전문가, 대학 연구자가 참여 - 2018년 말 폐쇄, 일부 활동은 Disruption Taskforce로 이관	- PSD 산하 혁신랩으로 개편 - Transformation Office 관할
목표 (Objective)	행동경제학·심리학 연구를 공공정책에 적용하여 시민이 친사회적 행동을 채택하고 더 나은 선택을 하도록 유도	미래 공공부문을 선도하기 위해 문제를 새롭게 발견·정의하고, 효과적인 해결책을 발명·개발·실험	디자인 씽킹을 활용해 기관이 보다 시민 중심적인 정책·서비스·경험을 개발하도록 지원
작업 유형 (Type of work)	- 컨설팅 - 교육훈련 - 개입/공동개입 - 연구 - 프로토타이핑	- 컨설팅 - 교육훈련 - 프로토타이핑 - 연구 - 공무원·시민·기업과의 공동 창출(Co-creation)	- 컨설팅 - 교육훈련 - 이해관계자와 공동 디자인(Co-design)
방법론 (Methods)	- ‘넛지’ 접근(언어/형식/제시방식의 변화) - 실험실 및 현장 실험 - 무작위통제실험(RCT) - 데이터 과학	- 민족지학(Ethnography) - 디자인 씽킹 - 실험 - 학습 중심 접근(learning by doing) - 시나리오·시뮬레이션 구축	- 민족지학(Ethnography) - 디자인 씽킹 - 실험 - 시뮬레이션
프로젝트 유형 (Type of project) (EU Policy Lab 분류 기준)	- 문화 & 교육 - 금융 & 조세 - 건강 & 포용 사회 - 일자리 & 성장 - 자원·효율성·순환경제 & 폐기물 - 교통 & 이동성 - 기타 사회적 영향 프로젝트	- 공공부문 혁신 - 문화 & 교육 - 금융 & 조세 - 건강 & 포용 사회 - 일자리 & 성장 - 지역 & 지방 경제개발	- 공공부문 혁신 - 건강 & 포용 사회

 

세 랩은 모두 각국 정부의 중앙집중적 조직으로 출발했다. MindLab은 경제·사업부(MEBA)의 부서였으며, 다른 두 곳은 총리실 산하 조직이었다. 이들 랩은 고위급 장관들의 직접적인 지원을 받았고, 이는 실험을 전국적 정책 수준으로 확대할 수 있게 했다. 그러나 이러한 높은 위치를 차지한다는 것은 장점이자 단점이다. 한편으로 정책랩은 핵심 의사결정자(내각)와의 연결고리를 활용해 자신들의 정책 제안에 주목을 끌 수 있다. 다른 한편으로 논쟁적 아이디어나 작은 실패조차도 신생·취약한 조직에 파괴적인 결과를 가져올 수 있다.

세 랩은 모두 정부 내에서 정책 증거와 아이디어를 생산·순환시키는 허브이자 인큐베이터가 되는 것을 목표로 한다. 새로운 정책결정 방식을 주입하기 위해, 이들은 교육과 멘토링을 통해 기관 간 정책 학습과 지식 이전을 촉진하는 데 적극적이다. 또한 시민과 다른 이해관계자 참여, 부문 내·부문 간 협력에도 열정을 보인다. 이러한 노력은 정책 연합을 공고히 하는 데 도움을 주며, 이는 이들의 생존과 성장에 핵심적이다.

주요 차이점

세 랩은 몇 가지 근본적인 측면에서 차이가 있다. 첫째, 정책랩의 일반적 목적을 일정 부분 공유하지만, 서로 다른 목적을 추구하고 방법도 다르다. 영국의 정치 상황상 BIT는 무엇보다도 의심할 여지 없는 성공을 입증해 생존해야 했는데, 이는 전직 총리의 구상으로서 연립정부 체제에서 출범했기 때문이다. 반면 MindLab과 THE Lab은 그런 정치적 압력은 없었지만, 존재를 정당화할 가치를 창출해야 했다.

물리적 공간 측면에서 BIT와 THE Lab은 설립 당시 모부처 내부에 사무실을 두었다(현재 BIT는 다른 장소로 이전했고 지역별 사무실도 있음). 반면 MindLab은 창의성·혁신·협업을 고취하는 중립적 공간을 제공하는 특수 디자인된 장소에 자리 잡았다. 이곳에는 워크숍/회의 공간과 소수의 상근 전문가를 위한 사무 공간이 있다.

또 하나 주목할 만한 차이는 BIT와 MindLab은 자문위원회에 학계와 전문가가 참여하는 구조를 갖추고 있지만, THE Lab에는 이런 공식적 구조가 없다는 점이다. 정책 과정과 결과에 미치는 방법론과 영향 역시 세 랩 간 차이가 있다. BIT의 방법론은 데이터 과학과 행동 연구에 깊이 뿌리내리고 있으며, 무작위대조실험(RCT)을 근거 기반 정책결정의 황금 표준으로 여긴다. 이들이 개발하는 실험과 프로토타입은 상대적으로 단순하고 저비용이다. 예컨대 통지서 문구 변경, 지침 단순화, 사실 제시 방식 변경 등이 그것이다. 이 때문에 기관들을 설득해 참여시키기 쉽다. BIT는 개입 과정에서도 적극적이며 결과를 체계화하고 측정할 수 있다.

MindLab과 THE Lab은 모두 정책과 공공서비스 개선에 디자인 씽킹을 적용하지만, 미묘한 차이가 있다. MindLab은 기관·조직과 함께 공동창출과 프로젝트 수행에 더 적극적인 반면, THE Lab은 시민 참여를 중심에 두고, 정책 개발에서 정성적 자료를 이끌어내기 위해 시민 참여에 크게 의존한다. THE Lab은 지식을 기관·조직에 전수하는 교육자·촉진자 역할에 가깝다. 한 트레이너는 이를 이렇게 설명했다.
“해결책을 직접 도와주는 것이 아니라, 공무원들이 스스로 해결책을 생각하도록 만드는 것이다”(TheLab_20160624).

또한 THE Lab은 현장 파일럿보다 랩 내부에서 프로토타이핑과 시뮬레이션을 더 많이 활용하는 반면, BIT와 MindLab은 실제 환경에서 소규모 실험을 진행한 후 결과를 기반으로 확대 적용한다.

이러한 차이는 다루는 정책 분야의 선택에도 영향을 준다. THE Lab은 서비스디자인 및 지역사회 수준 프로젝트에 더 자율적으로 참여하는 반면, BIT와 MindLab은 정책에 직접 영향을 미치는 다양한 수준의 프로젝트를 수행해왔다.

BIT와 MindLab의 조직 구조는 시간이 흐르며 진화했지만, THE Lab은 거의 변화가 없었다. 이는 정부 내부에서의 수요 감소 때문일 수 있는데, 많은 기관이 이미 방법론에 대한 훈련이나 경험을 통해 자체적으로 유사한 랩을 설립했기 때문이다. BIT는 현재 정부·Nesta·직원이 공동 소유하는 사회적 목적 기업으로 전환되었다. 한 응답자는 “민영화는 BIT가 자원을 배분하고 직원에게 적절히 보상할 수 있는 더 큰 자율성을 제공한다”(BIT_20180417)고 강조했다. 또한 BIT는 국제적으로 확장하여 모델을 다른 국가에 수출할 수 있었고, 기관들이 BIT에 접근하기도 했다. 더 이상 권력의 중심에 있지는 않지만, BIT가 수행하는 프로젝트의 수준이나 영국 정책에 미치는 영향에는 변화가 없었다.

MindLab은 단일 부처 주도로 운영되던 것에서 세 개 부처가 공동으로 운영하는 형태로 발전했다. 초기에는 서비스디자인 프로젝트를 중심으로 했으나, 점차 정책에 영향을 미치는 복합적 프로젝트로 확대되었다. 그러나 MindLab은 2018년에 폐쇄되었고, 일부 활동은 덴마크 총리가 공공서비스를 디지털 개혁하기 위해 설립한 Disruption Task Force로 이관되었다.

반대로 THE Lab은 같은 구조를 유지하면서, 다양한 이해관계자로부터 민족지학적 통찰을 수집해 정책 실행에서 디자인 씽킹을 지원하고, 기관들이 교육을 통해 디자인 씽킹을 업무 과정의 일부로 채택하도록 하는 데 전념하고 있다. 이 점에서 MindLab도 동일한 열망을 공유했으며, 정부 전반에서 더 큰 성공을 거둔 것은 LabRats 이니셔티브 덕분이었다. LabRats는 혁신적인 공무원들을 지명해 자신의 부처를 스스로 혁신하도록 했으며, Project X는 공무원들이 일상 업무에서 실험하는 것을 장려하고 보상했다.

세 정책랩은 일부 유사성을 공유하지만, 여러 면에서 매우 다르다. 이러한 뚜렷한 차이는 각국의 정치 체제와 정책 환경의 차이에서 비롯되며, 이는 다른 나라의 정책랩이 활용할 수 있는 실질적 접근 방식을 시사한다. 세 나라의 정책랩 간 핵심 차이는 궁극적으로 각국의 정치 체제 차이에 기인한다. 싱가포르는 과거 영국 식민지였으며, 영국의 웨스트민스터 체제를 계승했다. 싱가포르 정부는 경제 활력과 사회 안정을 뒷받침하기 위해 온건한 권위주의 체제를 유지하는 실용주의적 접근을 취해왔다. 그러나 이러한 접근은 최근 수십 년간 더 높은 교육 수준과 소득을 가진 시민들에 의해 도전을 받아왔으며, 이는 불가피한 정치적 과제가 되었다. THE Lab은 디자인 씽킹을 강조하며, 시민들의 다양한 요구에 맞춘 맞춤형 정책을 옹호한다.

반면 BIT가 가장 신경 쓰는 부분은 적대적인 부처들을 어떻게 설득해 자신들이 공통 정책 과제를 해결하는 데 도움이 될 수 있음을 보여줄 것인가 하는 점이다. 이러한 목적을 고려할 때 과학적 증거가 더 적합하다. 영국과 싱가포르와 달리 덴마크는 혁신과 창의성을 선도하고 있으며, 이는 여러 부처의 강력한 지원을 받고 있고, 프로젝트는 부문 간 협업을 특징으로 한다.

지식 이전에 기여하는 요인들

지식 이전은 조직 간 네트워크에서 지식 공유를 가능하게 하는 중요한 요소이다. 이러한 네트워크는 지식에 접근하고 이전할 수 있는 중요한 경로이자, 새로운 지식을 흡수하고 창출하는 방법이 될 수 있다(Janowicz-Panjaitan and Noorderhaven 2008). 네트워크와 마찬가지로, 유대감·실천·관심·과학의 공동체로 구성된 정책랩도 새로운 지식을 이전하고 창출하는 중요한 통로이다. Duan et al. (2010)이 확인한 요인들을 살펴보면, 앞서 언급된 유사성과 차이점들은 랩과 기관 간 지식 이전에 영향을 미쳤을 수 있다.

그러나 모든 요인이 랩에 적용되는 것은 아니며, 본 연구에서는 “행위자(Actors)”와 “맥락(Context)”에 해당하는 대부분의 요인들이 관련성이 있다고 본다(표 2 참조).

표 2. 지식 이전에 기여하는 요인들

요인 (Factors)	BIT	MindLab	THE Lab
기관과의 협력 동기	높음	높음	높음
랩과 기관 간의 신뢰	초기에 낮음 → 현재 높음	초기에 낮음 → 현재 높음	초기에 낮음 → 현재 중간 수준
참여자 간 개방성	높음	높음	낮음
촉진자의 전문 지식	높음	높음	중간
적절한 파트너 선정	높음	높음	높음
제도적 협력	높음	높음	낮음

협업을 위한 동기는 핵심 요인인데, 세 랩 모두 자신들의 정부가 정책결정에서 혁신적이고 증거 기반 또는 민족지학 기반 접근을 채택하도록 영향을 미치려는 열망을 가지고 있다.

신뢰는 랩과 기관 간 지식 교환에서 극히 중요한 요소이다. 그러나 초기에는 방법론이 새롭고 기존 운영에 혼란을 줄 수 있기 때문에 신뢰 수준이 낮을 가능성이 크다. 시간이 지나면서 BIT와 MindLab의 입증된 성공 덕분에 기관들(심지어 국제적으로도)은 이 방법론을 수용하고 정책결정에 채택하게 되었다. THE Lab의 경우, 이 방법론이 정책결정 활동에 통합되었다는 증거는 없지만, 접근법이 점차 확산되고 있으며 디자인 혁신 역량에 대한 투자가 이루어지고 있다.

개방성은 랩에서 긍정적인 대화를 촉진한다. BIT와 MindLab에서는 다양한 집단이 포함되는 것이 더 뚜렷하게 나타나며, 학계와 다른 부문의 전문가들이 과정에 참여한다. THE Lab의 과정은 더 폐쇄적이며 참여는 선발과 초대를 기반으로 한다.

정책랩은 새로운 기법, 도구, 방법을 거버넌스에 활용하는 독특한 접근 방식을 대표한다. 이러한 방법은 새롭고 참신하며 아직 공공부문에서 충분히 시험되지 않았기 때문에, 효과적인 지식 이전을 위해 주제 전문가들을 랩에 참여시켜야 한다. BIT와 MindLab은 학자와 전문가를 끌어들여 전문성을 강화했으며, 일부 직원들은 BIT에서 사용하는 과학적 방법에 대한 박사 학위를 가지고 있다. 또한 연구는 BIT의 주요 구성 요소이다. MindLab 역시 박사과정 학생들을 채용했는데, 이는 실질적 업무뿐만 아니라 공공부문 혁신의 광범위한 지식 기반에 기여하려는 진지하고 합법적인 조직임을 보여주는 신호이다. THE Lab의 경우, 직원들을 MindLab 같은 정책랩에 보내 학습하도록 했으며, IDEO의 전문가들을 초빙해 직원들을 훈련시킨 뒤에야 다른 기관으로 디자인 씽킹 방법을 이전하는 책임을 맡겼다. 또한 행정공무원대학(Civil Service College)에서 디자인 씽킹 과정을 운영하고 있으며, 모든 공무원들이 이러한 과정을 수강해 자신의 업무에 디자인 씽킹을 적용하도록 권장하고 있다.

정책랩에 관여하는 행위자들은 지식 이전의 성공적 추진자가 될 수도 있고 장애물이 될 수도 있다. 따라서 적절한 파트너의 선정과 그들 간의 관계는 중요한 요인이다. 맥락적 환경에 있는 행위자들은 지식 이전을 가능하게 한다. 세 랩 모두에서 이 요인은 비교적 높은 비중을 차지하는데, 그들은 프로젝트 소유자 및 직접 수혜자 ― 즉, 혜택을 받거나 영향을 받을 공동체/집단 ― 와 함께 일하기 때문이다. 따라서 계획이나 프로토타입은 파트너들에 의해 실제로 시험되고 실행되어 지식 이전이 현실화된다.

협업을 제도화하고 제도적으로 고정화하는 것은 지식 이전에 대한 강한 의지를 의미한다. BIT와 MindLab에서는 이 수준이 높으며, 두 랩 모두에서 이사회와 자문 패널이 설치된 것을 확인할 수 있다. 반면 THE Lab에는 그러한 공식적인 구조가 존재하지 않는다.

결론

우리는 세 개의 정책랩을 비교하여 조직 디자인, 일상적 운영, 지식 이전에서의 유사점과 차이점을 확인했다. 정책랩은 정책 실험, 정책 학습, 지식 이전을 촉진하는 데 효과적인 것으로 나타났다.

연구 결과, 동기, 신뢰, 개방성, 주제에 대한 전문 지식, 적절한 파트너의 선정, 제도적 협력이 정책랩이 정책 지식을 이전하는 데 영향을 미치는 중요한 변수임을 보여준다.

우리의 발견은 정책랩의 운영과 함의에 대한 새로운 실증적 증거를 제시함으로써 기존 문헌에 기여한다. 지금까지의 선행 연구는 주로 단일 사례에 집중했으며, 정책랩을 포괄적으로 비교하지 않았다. 본 연구는 그들의 디자인, 운영, 함의에서의 미묘한 차이를 구별하는 데 도움을 준다. 우리는 정책랩이 내부적으로는 디자인과 운영에서 차이가 있으며, 외부적으로는 서로 다른 정치적·사회경제적 맥락으로 인해 차이가 있음을 발견했다. 본 연구에서 개발된 틀과 핵심 요인은 다른 정책랩을 설명하는 데 확장·일반화될 수 있다.

둘째, 정책랩의 부상하는 역할을 강조함으로써, 우리의 발견은 정책 이전(policy transfer) 연구에도 기여한다. 정책랩을 직접 다루는 논의는 드물다. 기존 정책 이전 문헌은 주로 특정 정책의 초국가적 전이를 다루지만, 정책랩 자체의 영향은 잘 확립되지 않았다.

정책랩을 설립하고 운영하는 데 있어, 세 사례로부터 도출할 수 있는 시사점은 다음과 같다.

1. 정부는 정책 실험과 지식 이전을 부문 간에서 촉진하기 위해 정책랩을 설립할 수 있다. 기관에 걸친 다양한 시범과 파일럿은 정책 실험에 도움이 되지만, 정책혁신을 개발하는 데는 정책랩을 활용하는 것이 더 효과적이다.
2. 증거 기반 정책은 반드시 지역적 맥락, 특히 정치 체제와 사회문화적 상황에 맞게 조정되어야 한다. 그렇지 않으면 정책랩이 증거를 축적·순환시키는 데 기술적으로 성공하더라도 실패할 수 있다.
3. 본 연구에서 확인된 핵심 요인들에 주의를 기울이는 것이 중요하며, 이는 정책랩의 효과성을 향상시키는 데 적용할 수 있다.

감사의 글
이 논문의 초기 버전은 2018년 3월 30~31일 베이징 칭화대학교 공공정책·관리대학에서 열린 제16회 JCPA 및 ICPA-Forum 워크숍 “Comparison of Policy Experiments: Practices in the Asia-Pacific Region”에서 발표되었다. 저자들은 유익한 논평을 제공해 준 조직위원들과 참가자들, 특히 주쉬펑(Xufeng Zhu)과 메이츠치(Ciqi Mei)에게 감사드린다. 또한 다섯 명의 익명 심사위원과 편집자에게도 의견과 제안에 대해 감사드린다. 재정 지원은 중국 국가자연과학기금위원회(NSFC) (No. 71774164; 1633004), 중국 교육부 중점 프로젝트(18JZD048), 싱가포르 교육부 AcRF 2단계 연구비 “Transnational Knowledge Transfer and Dynamic Governance in Comparative Perspective” (MOE2016-T2-02-87)에서 이루어졌다.

연구비 지원
이 연구는 중국 국가자연과학기금위원회(NSFC) [71774164, 1633004], 중국 교육부 중점 프로젝트 [18JZD048], 싱가포르 교육부 AcRF 2단계 연구비 “Transnational Knowledge Transfer and Dynamic Governance in Comparative Perspective” [MOE2016-T2-02-87]의 지원을 받았다.

보충자료
이 논문과 관련된 보충 자료는 온라인에서 확인할 수 있다.

참고문헌

Ansell, C. K., and Bartenberger, M., 2016, 실험주의의 다양한 형태 (Varieties of experimentalism). Ecological Economics, 130, pp. 64–73.

Bailey, J. and Lloyd, P., 2016, 정책에 디자인을 도입하기: 정책랩과 영국 정부 (The introduction of design to policymaking: Policy lab and the UK government). Brighton, United Kingdom: Paper presented at the Design Research Society 50th Anniversary Conference.

Bevir, M., 2008, 거버넌스 핵심 개념들 (Key Concepts In Governance). London: Sage.

Bourgon, J., 2011, 21세기 공공행정의 새로운 종합 (A New Synthesis of Public Administration: Serving in The 21st Century). Kingston, Ont., Canada: McGill-Queen’s University Press.

Cairney, P., 2016, 증거기반 정책결정의 정치 (The Politics of Evidence-Based Policy Making). London: Palgrave Macmillan.

Calder, K. E., 2016, 싱가포르: 스마트 시티, 스마트 국가 (Singapore: Smart City, Smart State). Washington, DC: Brookings Institution Press.

Campbell, D. T., 1969, 개혁은 실험이다 (Reforms as experiments). American Psychologist, 24(4), 409–429.

Carstensen, H. V. and Bason, C., 2012, 협력적 정책혁신 추진하기: 혁신랩이 도움이 될 수 있는가? (Powering collaborative policy innovation: Can innovation labs help?). The Public Sector Innovation Journal, 17(1), pp. 2–26.

Challenge, 2011, 고객을 잊지 말자 (Don’t Forget the Customers). Available at https://www.psd.gov.sg/challenge/ideas/deep-dive/dont-forget-the-customers!

Chen, C., 2004, 지식 속성, 제휴 특성, 흡수 역량이 지식 이전 성과에 미치는 영향 (The effects of knowledge attribute, alliance characteristics, and absorptive capacity on knowledge transfer performance). R&D Management, 34(3), pp. 311–321. doi:10.1111/j.1467-9310.2004.00341.x.

Coleman, W. D., 1994, 은행업 정책 수렴: 비교 연구 (Policy convergence in banking: A comparative study). Political Studies, 42(2), pp. 274–292. doi:10.1111/j.1467-9248.1994.tb01912.x.

Davies, H. T. O., Nutley, S. M., and Smith, P. C., 2000, 공공서비스에서 증거기반 정책과 실천 도입하기 (Introducing evidence-based policy and practice in public services), in: H. T. O. Davies, S. M. Nutley, and P. C. Smith (Eds) 무엇이 효과적인가? 공공서비스에서의 증거기반 정책과 실천 (What Works? Evidence-based Policy and Practice in Public Services) (Bristol, UK: The Policy Press), pp. 1–12.

Dolowitz, D. and Marsh, D., 1996, 누가 누구에게서 무엇을 배우는가: 정책이전 문헌 검토 (Who learns what from whom: A review of the policy transfer literature). Political Studies, 44, pp. 343–357. doi:10.1111/j.1467-9248.1996.tb00334.x.

Dolowitz, D. and Marsh, D., 2012, 정책이전 연구의 미래 (The future of policy transfer research). Political Studies Review, 10, pp. 339–345. doi:10.1111/j.1478-9302.2012.00274.x.

Duan, Y., Nie, W., and Coakes, E., 2010, 초국가적 지식 이전에 영향을 미치는 핵심 요인 규명 (Identifying key factors affecting transnational knowledge transfer). Information & Management, 47(7–8), pp. 356–363. doi:10.1016/j.im.2010.08.003.

Fuller, M. and Lochard, A., 2016, 유럽연합 회원국의 공공정책 랩 (Public Policy Labs in European Union Member States). Luxembourg: Publications Office of the European Union.

Grek, S., 2014, 공동생산의 장으로서의 OECD: 유럽 교육 거버넌스와 '정책 동원'의 새로운 정치 (OECD as a site of co-production: European education governance and the new politics of 'policy mobilization'). Critical Policy Studies, 8(3), pp. 266–281.

Guo, Y. and Phua, C., 2014, 우리의 싱가포르 대화: 큰 격차 메우기 (Our Singapore Conversation: Bridging the Great Divide) (Case Study), Singapore: Lee Kuan Yew School of Public Policy, National University of Singapore.

Haas, P., 1992, 지식, 권력, 그리고 국제정책 조정 (Knowledge, Power and International Policy Coordination). Special Issue of International Organization.

Hafkesbrink, J. and Schroll, M., 2011, 혁신 3.0: 커뮤니티 지식에 내재화 – 오픈이노베이션을 넘어선 협력적 조직 학습 (Innovation 3.0: Embedding into community knowledge - collaborative organizational learning beyond open innovation). Journal of Innovation Economics and Management, 1, pp. 55–92. doi:10.3917/jie.007.0055.

Halpern, D., 2015, 넛지 유닛 내부: 작은 변화가 큰 차이를 만드는 방법 (Inside the Nudge Unit: How Small Changes Can Make a Big Difference). London: WH Allen.

Ipe, M., 2003, 조직 내 지식 공유: 개념적 틀 (Knowledge sharing in organizations: A conceptual framework). Human Resource Development Review, 2(4), pp. 337–359. doi:10.1177/1534484303257985.

Janowicz-Panjaitan, M. and Noorderhaven, N., 2008, 전략적 제휴 내 공식적·비공식적 조직 간 학습 (Formal and informal interorganizational learning within strategic alliances). Research Policy, 37(8), pp. 1337–1355. doi:10.1016/j.respol.2008.04.025.

John, P., et al., 2011, 넛지, 넛지, 생각, 생각: 시민 행동 변화를 위한 실험 (Nudge, Nudge, Think, Think: Experimenting with Ways to Change Civic Behaviour). London: Bloomsbury Academic Publishing.

Jordan, A. J., and Huitema, D., 2014, 기후정책 혁신: 발명의 정치, 확산과 평가 (Innovations in climate policy: the politics of invention, diffusion and evaluation). Environment Politics, 23(5), pp. 906–925.

Kimbell, L., 2015, 정책결정에 디자인 접근법 적용하기: 정책랩 탐구 (Applying Design Approaches to Policy Making: Discovering Policy Lab) Discussion Paper, Brighton, University of Brighton.

Ko, K. and Shin, K., 2017, 아시아 국가들은 정책실험을 어떻게 정책 파일럿으로 이해하는가? (How Asian countries understand policy experiment as policy pilots?) Asian Journal of Political Science, 25(3), pp. 253–265. doi:10.1080/02185377.2017.1360784.

Lee, C., Ma, L., and Zhou, Y., 2017, 싱가포르의 정책실험 역학 변화: 2011년 총선이 차이를 만들었는가? (The changing dynamics of policy experiment in Singapore: Does the 2011 general election make a difference?) Asian Journal of Political Science, 25(3), pp. 287–306. doi:10.1080/02185377.2017.1351382.

Majone, G., 1991, 유럽과 미국의 규제정책 형성의 국가 간 원천 (Cross-national sources of regulatory policymaking in Europe and the United States). Journal of Public Policy, 11, pp. 79–106. doi:10.1017/S0143814X00004943.

Martinez, L. F., Ferreira, A. I., and Can, A. B., 2016, 중소기업 변화 과정에서 컨설턴트-고객 관계와 지식 이전 (Consultant-client relationship and knowledge transfer in small-and medium-sized enterprises change processes). Psychological Reports, 118(2), pp. 608–625. doi:10.1177/0033294116639429.

McGann, M., Blomkamp, E., and Lewis, J. M., 2018, 공공부문 혁신랩의 부상: 정책을 위한 디자인 씽킹 실험 (The rise of public sector innovation labs: Experiments in design thinking for policy). Policy Sciences, 51(3), pp. 249–267. doi:10.1007/s11077-018-9315-7.

Miesing, P., Kriger, M. P., and Slough, N., 2007, 다국적 기업 내 효과적 지식 이전 모델: 중국 외국인투자기업 사례 (Towards a model of effective knowledge transfer within transnationals: The case of Chinese foreign invested enterprises). Journal of Technology Transfer, 32(1–2), pp. 109–122. doi:10.1007/s10961-006-9006-y.

Mintrom, M. and Luetjens, J., 2016, 정책결정 과정에서의 디자인 씽킹: 기회와 도전 (Design thinking in policymaking processes: Opportunities and challenges). Australian Journal of Public Administration, 75(3), pp. 391–402. doi:10.1111/aupa.2016.75.issue-3.

Neo, B. S. and Chen, G., 2007, 동적 거버넌스: 싱가포르에 문화, 역량, 변화를 내재화하기 (Dynamic Governance: Embedding Culture, Capabilities and Change in Singapore). Singapore: World Scientific.

Nissen, C. J., 2006, 마인드랩 외부평가 발표 (Presentation of external evaluation of MindLab). Open Futures Consortium meeting, Warsaw.

Olejniczak, K., Newcomer, K., and Borkowska-Waszak, S., 2016, 정책랩: 정책 디자인과 평가의 새로운 영역 (Policy labs: The next frontier of policy design and evaluation), in: N. Dotti (Ed.) EU 결속정책 실행과 평가에서 배우기 (Learning from Implementation and Evaluation of the EU Cohesion Policy: Lessons from a Research-policy Dialogue) (Brussels: European Union), pp. 224–241.

Ortmann, S., 2010, 싱가포르: 국가정체성 발명의 정치 (Singapore: The politics of inventing national identity). Journal of Current Southeast Asian Affairs, 28(4), pp. 23–46. doi:10.1177/186810340902800402.

Price, A., 2015, 랩의 세계 (World of labs). Nesta Blog, 19 May. Available at https://www.nesta.org.uk/blog/world-labs.

Quah, J. S. T., 2010, 싱가포르 스타일의 공공행정 (Public Administration Singapore-Style). Singapore: Emerald Group Publishing Limited.

Rose, R., 1991, 교훈 도출이란 무엇인가? (What is lesson drawing?). Journal of Public Policy, 11, pp. 3–30. doi:10.1017/S0143814X00004918.

Schuurman, D. and Tõnurist, P., 2017, 공공부문 혁신: 리빙랩과 혁신랩의 특성과 잠재력 탐구 (Innovation in the public sector: Exploring the characteristics and potential of living labs and innovation labs). Technology Innovation Management Review, 7(1), pp. 7–14. doi:10.22215/timreview/1045.

Timeus, K. and Gascó, M., 2018, 도시정부의 혁신 역량 확대: 혁신랩은 차이를 만드는가? (Increasing innovation capacity in city governments: Do innovation labs make a difference?) Journal of Urban Affairs, 40(7), 992–1008. doi:10.1080/07352166.2018.1431049.

Tõnurist, P., Kattel, R., and Lember, V., 2017, 공공부문의 혁신랩: 그것들은 무엇이며 무엇을 하는가? (Innovation labs in the public sector: What they are and what they do?). Public Management Review, 19(10), pp. 1455–1479. doi:10.1080/14719037.2017.1287939.

Torjman, L., 2012, 랩: 미래 디자인하기 (Labs: Designing The Future). Ontario: MaRS Discovery District.

Williamson, B., 2015, 거버넌스 시험하기: 정책 혁신랩의 생활과 방법 (Testing Governance: The Laboratory Lives and Methods of Policy Innovation Labs). Stirling: University of Stirling.