(논문) 영국 정부의 정책결정에 디자인을 도입하기: 정책랩과 영국 정부 - Jocelyn Bailey 등. 2016.

영국 정부 내각부는 2014년 정책랩을 설립하여 공동디자인, 서비스디자인, 프로토타이핑 등의 방법론을 정책결정 과정에 도입하고 있다. 본 연구는 고위 공무원 15명을 인터뷰하여 디자인이 새로운 통찰과 협업을 가능하게 하지만, 동시에 위계적이고 텍스트 중심적인 화이트홀 문화와 충돌함을 보여준다. 디자인은 정책 아이디어를 풍부하게 하지만, 민주적 책임성과 정치적 역학 속에서 단순한 방법론이 아니라 제도적·문화적 변화를 요구하는 도전으로 작동한다. 이 논문은 2016년 국제 디자인리서치학회(DRS) 학술대회에서 발표된 논문으로, 폴리시랩 설립 초기 활동을 다루고 있기에 디자인이 정책결정 과정에 도입될 때 나타나는 충돌과 변화의 양상을 이해하는 데 중요한 참고자료라 할 수 있다.

영국 정부의 정책결정에 디자인을 도입하기: 정책랩과 영국 정부
The introduction of design to policymaking: Policy Lab and the UK government  
저자: 조슬린 베일리 Jocelyn Bailey, 피터 로이드 Peter Lloyd
University of Brighton   joss.bailey@gmail.com 
2016.6.17. 
DOI: 10.21606/drs.2016.314  
원문 출처 : https://dl.designresearchsociety.org/drs-conference-papers/drs2016/researchpapers/135/ 
번역 : 챗GPT (요약이나 누락이 있을 수 있습니다. 원문을 확인하세요)
본 저작물은 Creative Commons Attribution-Non Commercial 4.0 International License의 적용을 받는다.
이 논문은 2016년 6월 27일~30일에 홍콩 폴리텍대학교(Hong Kong Polytechnic University)에서 열린 DRS 2016 (Design Research Society International Conference)에서 발표되었다.

저자 소개:
Jocelyn Bailey는 서비스 및 사회디자인 기관 Uscreates의 디자인 컨설턴트이자 University of Brighton의 박사과정 학생이다. 
그녀의 연구는 정치 및 정책 맥락에서의 디자인 활용을 탐구한다.
Peter Lloyd는 University of Brighton의 디자인학 교수이자 DRS2016 학술대회 의장이다. 또한 『Design Studies』 학술지 부편집장이자 디자인리서치학회(DRS)의 회원담당 비서관이다. 그의 연구 관심은 디자인 과정, 디자인 사고, 디자인 윤리에 있다.

초록:
정부 기관 내에서 디자인의 활용은 전 세계적 차원에서 빠르게 확산되고 있는 흐름이다. 이러한 디자인 실천과 문화가 새롭게 등장하면서, 디자인과 정치 제도 간의 상호작용 속에서 정확히 어떤 일이 일어나고 있는지, 그리고 그것이 더 넓은 사회·경제적, 정치적 맥락에서 어떻게 이해될 수 있는지에 대한 의문이 제기된다. 본 논문은 영국 중앙정부에서 고위직으로 근무하며 UK Policy Lab을 통해 디자인 방법과 기법을 접한 공무원들과의 일련의 인터뷰를 보고한다. 이 논문은 Policy Lab을 통해 도입된 디자인의 인식론과 실천이 어떻게 기존 정치 제도와 정책 전문가들의 관행을 드러내고 도전하는지를 밝힌다.

키워드: 디자인, 디자인 사고, 정책결정, 정치

서론

최근 몇 년간 정부는 거버넌스의 방식을 혁신하기 위해 디자인에 대해 점점 더 많은 관심을 보이고 있다. 여러 행정부가 서비스 전달을 개선하고 전략과 정책을 개발하기 위해 참여적 디자인, 공동디자인, 서비스디자인에서 파생된 접근을 실험하고 있다. 이러한 현상은 디자인 연구에서도 점차 다루어지고 있다. 예컨대 Parsons New School for Design의 Desis Lab, Reos Partners, Social Design Futures(Armstrong et al, 2014)가 수행한 매핑 작업을 들 수 있다. 또한 Labworks 2014와 2015 같은 국제 컨퍼런스, 관련 웹사이트(researchingdesignforpolicy.wordpress.com, policy-design.org), 출판물(Bason 2014, Jefferies et al 2013), 박사논문(Christensen 2015), 학술지(Annual Review of Policy Design, 2013)의 등장에서도 이 흐름을 확인할 수 있다.

다른 거버넌스 개혁 운동과 마찬가지로, 다양한 행정부에서 디자인을 채택하게 된 동인은 다층적이며, 정치적 관점에 따라 다양한 비판에 노출될 수 있다. 예컨대 ‘넛지(nudge)’ 기법에 대한 비판과 유사하게, 신자유주의 및 시장 논리의 추가 침투라는 평가도 가능하다. 동시에 21세기 문제 영역(Dunleavy et al, 2005)에 더 잘 적응하여 시민들의 삶을 개선하려는 진정성 있는 시도, 정부의 실책(King and Crewe, 2013)을 예방하려는 노력, 기관 중심의 시각에서 벗어나려는 노력으로 해석될 수도 있다. 디자인이 정부 의사결정의 장에 진입하게 되면서, 디자인이 어떻게 동원되고 있으며 통치 기법을 확장·지원하는지에 대한 성찰이 시급하다. 정부성(governmentality: Foucault 1991, Miller and Rose 1988, Tunstall) 관점으로 접근할 때 보다 심층적이고 비판적인 분석이 가능하다.

디자인을 상황적이고 맥락 의존적인 실천으로 보는 연구(Kimbell 2013, Shove 2007), 그리고 디자인 문화를 사회·경제·정치 체계에 의해 형성되는 것으로 보는 연구(Julier 2007, Dilnot 2014)를 토대로, 본 연구는 정부 내 디자인 활용에 대한 기존 연구를 확장하고자 한다. 특히 전략적 수준의 의사결정에서 디자인 문화가 출현하는 정치적 맥락의 특수성에 주목한다. 디자인이 정책결정에서 무엇을 하고 있는지, 그리고 그것이 더 넓은 정치적 서사 속에서 어떻게 읽힐 수 있는지를 이해하기 위해, 본 연구는 영국 Policy Lab의 첫 해 활동에 초점을 맞추었다(Kimbell 2015 참고).

Policy Lab은 2014년 내각부(Cabinet Office, 총리와 내각을 지원하는 영국 정부 중앙부처)에 설립된 소규모 팀이다. Policy Lab의 임무는 정책 담당자들이 새로운 도구와 기법을 시연받고, 새로운 지식과 기술을 습득하며, 장기적으로 정책결정 방식을 전환하도록 지원하는 것이다. 본 연구는 Policy Lab과 접촉하거나 협업 경험이 있는 고위 공무원들과의 일련의 인터뷰로 구성되었다.

본 논문은 첫째, 인터뷰가 드러내는 디자인의 정책결정 역할을 다루고, 둘째, 이러한 흐름을 정부성 관점에서 비판적으로 성찰한다. 흥미로운 점은, 디자인적 접근이 산출하는 통찰·아이디어·제안 자체(이는 디자인 사고 문헌에서 예측 가능하다: Brown 2009, Martin 2009, Cross 2001, Dorst 2015, Buchanan 1992, Michlewski 2008, Kimbell 2011)가 아니라, 이러한 접근이 특정 제도적 문화와 충돌할 때 어떤 일이 벌어지는가 하는 점이다.

방법(Method)

2015년 5월부터 7월까지 총 15회의 인터뷰가 이루어졌으며, 초점은 Policy Lab의 디자인 방법과 접근의 구체적인 효과, 특히 이러한 실천이 ‘일반적인’ 공무원 업무 방식과 어떤 차이를 가지는가에 맞추어졌다. 본 논문에 보고된 연구는 Policy Lab의 첫 해 성과를 평가하기 위해 BOP 컨설팅이 수행한 광범위한 연구의 일부로 진행되었다(당시 제1저자는 BOP에서 근무 중이었다). 인터뷰 대상자들은 우선 성과 평가를 위해 접촉되었고, 대화 과정에서 본 연구 목적으로 텍스트를 활용하는 것에 동의하였다.

Policy Lab 팀은 먼저 잠재적 인터뷰 참여자 명단을 제안했는데, 이 명단은 다양한 직급, 프로젝트 유형, 관점을 포괄했다. Policy Lab은 그들의 방법에 회의적인 사람들과 열성적인 사람 모두를 포함하도록 요청받았다. 이 명단에서 8개 정부 부처의 15명의 공무원이 최종적으로 선정되었으며, 부처별 인터뷰 수는 아래 표 1에 제시되어 있다. 대부분의 인터뷰는 참여자의 부처 사무실에서 직접 대면으로 이루어졌으며, 일부는 전화로 진행되었다. 모든 대화는 녹음 후 전사되었다.

표 1. 인터뷰 대상자의 영국 정부 부처

• 기업혁신기술부(Department of Business Innovation and Skills): 1명
• 고용연금부(Department of Work and Pensions): 3명
• 법무부(Ministry of Justice): 2명
• 보건부(Department of Health): 1명
• 세무관세청(HM Revenue & Customs): 1명
• 부총리실(Office of the Deputy Prime Minister): 2명
• 내무부/경찰(Home Office/Police): 2명
• 내각부(Cabinet Office): 3명

인터뷰 전사본을 검토한 결과 반복적으로 나타나는 여러 주제가 확인되었다. 일부는 디자인의 속성에 대한 인식과 직접적으로 관련되며, 이는 3.2절에서 다루어진다. 그러나 다른 주제들은 공무원 조직 문화와 정치 제도의 관행에 관한 것이었다. 예컨대 위계적 구조와 형식화된 절차, 특정한 조직적 미학, 지식이 이해되는 방식, 지성과 기술이 수행되는 방식, 그리고 정치의 시간성과 리듬에 관한 반영이었다. 이러한 두 번째 범주의 주제는 3.3절에서 3.7절까지 더 자세히 논의된다. 인용된 인터뷰 내용은 모두 익명 처리되었으며, 일부는 직책이 드러나면 신원이 특정될 수 있는 민감성을 고려해 직함도 생략되었다.

Policy Lab과 인터뷰 대상자 간에는 이미 사전 관계가 있었으며, 인터뷰의 목적이 팀의 성과에 대해 솔직하고 개방적으로 평가하는 데 있었기 때문에, 이번 인터뷰들은 고위 공무원들의 조직과 정책결정 문화에 대한 이례적으로 솔직한 견해를 담고 있다. 따라서 이들은 공무원들이 디자인 실천을 어떻게 이해하고 있는지를 독특하게 보여준다.

정책결정에서의 디자인

정책 문제에 대한 디자인 접근

정책결정 맥락에서 ‘디자인’은 무엇을 의미하는가? Policy Lab은 자신들의 제안을 정부 정책도구 세트에 ‘디자인, 데이터, 디지털’ 역량을 기여하는 것이라고 홍보한다(RSA Journal 2014). 공무원 팀과의 협력 범위는 2시간짜리 도입 워크숍부터 수개월간 지속되는 프로젝트까지 다양하다. 이러한 참여에서 ‘디자인’은 다음을 의미한다.

• 생활 경험을 탐구하는 연구 방식(주로 디자인 민족지학 기반)
• 집단적 탐구
• 도발적 질문과 미래 시나리오를 탐구 수단으로 활용
• 공동디자인(co-design) 및 공동생산(co-production)에서 차용한 생성적 기법
• 협력적 창의성
• 프로토타이핑 같은 모델링 기법, 그리고 애자일 프로젝트 방법론

이러한 활동은 다양한 도구를 활용해 진행된다. 예컨대 색연필과 종이, 포스트잇, 찰흙(play-doh) 및 공예 재료, 페르소나(persona)나 사용자 여정 지도(user journey map) 같은 공동디자인 템플릿, 사진이나 시각자료와 같은 자극물이 사용된다.

아래 표 2는 Policy Lab이 설립 첫 해에 수행한 프로젝트들 가운데 일부를 부처와 외부 기관과의 협업 사례로 정리한 것이다.

표 2. Policy Lab이 다룬 정책 과제들(일부)

프로젝트명	부처 / 팀	프로젝트 설명
가족 조정 (Family Mediation)	법무부 (Ministry of Justice)	이혼한 부부가 법정 소송 대신 조정을 선택하도록 어떻게 설득할 수 있을까? 법정 소송은 모든 사람에게 비용이 더 많이 든다.
정책전문가 역량 평가 (Policy Profession Assessment)	정책전문가 지원부서 (Policy Profession Support Unit)	정책 전문가들의 수행을 어떻게 측정하고, 그들의 경력이 어떻게 지원되는지를 재고하여, 공무원들이 정책 입안자로서 자신의 능력과 역량을 더 잘 이해하고 발전시킬 수 있도록 한다.
장애·건강 및 고용 (Disability and Health Employment)	고용연금부(Department of Work and Pensions) 및 보건부(Department of Health)	장애인 또는 건강 상태로 인해 실업 위험에 있는 사람들이 직업에 계속 머물 수 있도록 어떻게 지원할 수 있을까? 장기실업은 개인의 비용을 초래하며 건강 상태를 악화시킬 수 있다.
청년과 국민보험번호 (Young People and National Insurance Numbers)	HMRC (Her Majesty’s Revenue and Customs, 세무관세청)	청년들이 국민보험번호를 받은 후 잘 보관하도록 어떻게 유도할 수 있을까? 이 경험을 정부와 시민 간의 평생 관계를 시작하는 계기로 만들 수 있을까?

 

새롭게 형성되는 디자인 문화

인터뷰 대상자들에게, 정책 개발에 보다 ‘디자이너적(designerly)’ 접근을 사용하는 것이 무엇이 다른지, 유용한지, 혹은 문제적인지를 직접 물었다. 15명 전원이 정책결정 관행의 변화가 필요하다는 점을 인정했다. 이러한 변화 필요성은 긴축재정 체제의 요구를 충족해야 한다는 점, 특정 정책―특히 사회정책―이 체계적으로 목표를 달성하지 못했다는 점에 대한 인식, 혹은 정책결정을 그 자체의 예술로서 향상시키려는 이유 등으로 설명되었다. 이러한 변화 필요성에 대한 대응으로, 인터뷰 대상자들은 자신들이 접한 디자인이 가치 있는 무엇인가를 제공한다고 평가했다. 이러한 평가는 기존의 디자인 및 ‘디자인 사고’에 대한 논의에서 친숙하게 발견되는 것들이었다.

몇 가지 예를 들면, 다음과 같다.

• 다양한 증거 수집 방식: 새로운 유형의 통찰을 산출한다.
  “이 기법은 집단을 미래에 대해 생각하게 만드는 데 정말 성공적이었다. 그것은 응답을 구조화시켰고, 사람들이 말한 것을 더 체계적이고 활용 가능하게 만들었다.”
• 증거 위계의 재구성:
  “여러 가지 고려사항이 있는데, 이 방식은 일부에 더 큰 힘과 권위를 부여했다. 그렇지 않았다면 지위를 얻지 못했을 것이다. 사용자 경험과 같은 ‘부드러운 것들’이 그렇다.”
• 보다 열린 사고 가능:
  “보통은 ‘그건 절대 일어나지 않아’라고 말하던 사람들이 있었는데, 그것을 쓸어내 버렸다.”
• 협력과 동의의 형성:
  “결과가 어느 정도 예상 가능하다고 해도, 그 과정은 더 많은 이해관계자의 동의를 얻는 데 결정적이었다.”
• 사람들 간의 관계 재구성:
  “주요한 효과는 고위직 사람들이 이제 서로 해결책 목록에 대해 대화하게 되었다는 점이다. 여전히 정책 변화에는 많은 장애물이 있지만, 지금은 매우 명확한 대화가 진행되고 있다.”
• 증거와 통찰을 아이디어(정책)로 번역:
  “그들이 내놓은 건 아주 기본적인 것들이었는데, 내가 결코 떠올리지 못했을 것들이다. 아이디어는 복잡하지 않지만, 내 것과는 완전히 다른 관점에서 나왔다.”

이러한 대화에서, 디자인은 주로 ‘도구’, ‘방법’, 혹은 ‘기법’의 측면에서 논의되었다. 이는 부분적으로 Policy Lab이 자신의 활동을 제시한 방식 때문이기도 하다. 그러나 이는 또한 공무원들이 단지 새로운 정책결정 도구들을 망치나 드라이버처럼 집어 들면 된다는 인식을 강화한다. Policy Lab이 제공하는 서비스는 정부가 문제를 바라보고 해결하는 역량의 전환이라기보다, 단순히 “그들의 기술 세트에 없던 몇 가지 기법에 대한 접근”으로 이해된다.

합리적 선택이나 전통적 선형 정책결정 모델의 좁은 관점에서 보면, 디자인은 단순히 선택 가능한 옵션의 수를 늘려주는 방법론으로 읽힐 수 있다. 그러나 Policy Lab이 디자인을 통해 하고 있는 일은 정책결정의 전혀 다른 모델을 창출하는 것일 수도 있다(Considine 2012).

그렇다면 인터뷰 대상자들은 어떻게 생각했을까? 디자인 연구 실천 논의(Dorst 2008)에서 제안된 것처럼, 초점을 ‘과정’에서 벗어나 객체, 행위자, 맥락을 포괄하도록 확장한다면, 이러한 인터뷰들은 단순히 디자인 과정의 비판을 넘어 무엇을 드러낼 수 있을까? 많은 경우, 인터뷰 대상자들은 Policy Lab의 도구의 유용성 여부를 명시적으로 진술했지만, 그들의 답변 속에는 Policy Lab의 접근이 보다 근본적인 방식으로 도전하고 있다는 암시가 담겨 있었다.

화이트홀 정책결정 문화 1

이러한 디자인에 대한 대화 속에는 강력한 제도적 문화의 이미지가 새겨져 있으며, 모든 텍스트에는 이 문화와 제공된 디자인 ‘도구’ 사이의 충돌이 나타난다. 충돌은 무엇이 지식, 지능, 숙련된 실천으로 간주되는가, 기관의 미학은 어떠한가, 정치적 관계와 시간의 본질은 어떠한가에 관한 것이다.

화이트홀 정책결정 공동체의 문화적 특징은 여러 방식으로 드러난다. 그것은 위계에 대한 주의로 나타난다. 사람들은 자신의 ‘직급(grade)’과 그 의미를 공개적으로 언급하고, 일반적으로 상향 지향적인 태도를 보였다. 정보는 끊임없이 필터링되어 위로 전달되고, 허락과 결정은 되돌아 내려오는 구조였다. 이는 부처에 대한 장관의 하향식 통제라는 성격을 고려하면 놀라운 일은 아니다.

대화 속에는 남성들의 이름이 자주 언급되었다. 매우 고위직 공무원들은 이름만으로 불리며, 이는 잘 알려진 중요한 인물에 대한 친숙함을 전제하는 듯하다. 반면 정치인은 일반적으로 ‘장관’, ‘총리’, ‘재무장관’ 같은 직책으로 불린다. 이는 정책결정 문화의 성별적 특성과, 지능이 성별적으로 수행되는지에 대한 의문을 제기한다. 언어는 개인적 영리함, 빠른 판단력, 언어와 텍스트에 대한 능숙함, 정치의 변화무쌍함을 조율하는 능력으로 지능과 기술을 묘사하는 인상을 전달한다.

다음 발췌문은 이러한 특성 여러 가지를 요약한다.

“정책 전문직은 또한 Jeremy가 뛰어난 것들을 뛰어나게 잘해야 한다 ― 장관보다 한 발 앞서 있는 것, 항상 신뢰받는 것, 탁월한 두뇌, 빠르게 조언을 위탁하는 법을 아는 것, 전형적인 화이트홀 방식의 모든 것. 그것은 엄청난 가치가 있다. 우리는 Chris Martin과 Jeremy Heywood의 기술이 없이는 완전히 침몰할 것이다. 총리가 Jeremy가 ‘이민 문제를 해결하겠다’고 말할 수 있는 무언가를 생각해내지 못한다고 판단한다면, Jeremy는 자신의 권한을 잃게 되고, 우리 모두도 우리의 권한을 잃게 된다.”
(Chris Martin: 총리실 국장, Jeremy Heywood 경: 내각 비서실장 겸 공무원 조직 수장)

이 짧은 발췌문에는 재능 있는 남성들이 결단력 있게 사고하고 행동하며, 공무원 조직을 정치인과 전략적으로 정렬시키기 위해 기민하게 움직이는 모습이 담겨 있다. 다른 대화에서는 ‘장관 제출 서류(ministerial submission)’의 형식이 언급되었는데, 이는 장관·의회와 공무원 간 관계를 관리하는 확립된 관행과 관습을 드러낸다. 명확한 규칙이라기보다는, 예술적으로 숙련된 사람들이 기존의 형식 안에서 작은 혁신을 할 수 있는 세심하게 연출된 장면과 같다. 인터뷰 대상자들은 전통적 정책 방식의 한계를 인정하고 변화 필요성을 말하면서도, 동시에 이 제도적 문화에 대한 강한 충성심을 보였다. 디자인은 바로 이 맥락 속에서 작동하며, 그 대면은 여러 도전을 드러낸다.

지식 개념과 지능의 수행

Mary Douglas(1986)는 『제도가 어떻게 생각하는가(How Institutions Think)』에서 “모든 인지는 사회학적 의존성을 가진다”는 주장을 펼친다. 공무원 조직의 사회적 환경 안에서도 일정한 인식론적 기반이 공유된다고 가정할 수 있다. 인터뷰에서 드러난 바에 따르면, 지능은 개인의 두뇌 능력, 즉 한 사람의 머리로 대표되는 개인적 탁월함으로 이해되는 경우가 많았다. 지능은 맥락적, 상황적, 사회적 지능이라기보다는 개인적 천재성으로 여겨진다. 정책결정의 복잡성은 오직 가장 밝은 두뇌들만 감당할 수 있다는 전제가 존재한다.

“잘못된 정책결정 [ … ] 내가 곧 가게 될 부처에서 몇 가지 예를 본 적이 있다. 어느 정도 똑똑하지만 그렇게 똑똑하지는 않은 사람이 제출한 문서였다.”

여기서 전제는, 정말로 ‘매우’ 똑똑한 사람만이 좋은 정책결정을 할 수 있다는 것이다. 책임은 철저히 개인의 역량에 놓여 있다. 지식은 체험이나 친밀한 접촉을 통해서라기보다는 기술된 설명을 통해 생성된다. 예를 들어, 특정 유형의 역사적 증거나 데이터를 검토하거나, 수용 가능한 잠재적 해결책의 범위를 이해하거나, 개인의 분석·비판적 역량을 적용하거나, 알려진 전문가에게 자문하는 것 등은 흔히 인정되는 지식 생성 방식이다. 반면 실제 행동이나 실험, 현장 몰입, 혹은 비전문가에게 질문하는 것은 유효한 지식 생산으로 간주되지 않는다. 다음 인용은 이러한 드문 경우를 보여준다.

“그녀가 말하길, ‘문제는, 우리가 이 일에 오래 매달려왔지만, 우리 서비스를 이용한 사람들이 어떤 경험을 했는지는 한 번도 생각해본 적이 없었다는 겁니다. 우리는 그런 걸 해본 적이 없었어요.’ 그러면서 ‘세상에, 왜 우리는 이런 걸 한 번도 안 했을까?!’라는 느낌을 받았다.”

“우리가 왜 이런 걸 한 번도 안 했을까?”라는 질문의 대답은 아마도, 사람들에게 서비스 경험을 묻는 것이 관련 있거나 유용한, 또는 지식을 생산하는 적절한 방법으로 여겨지지 않았기 때문일 것이다. 전문가들이 참여한다고 해도, 특정한 종류의 정보만이 ‘증거’로 간주된다. 예컨대 한 고위급 연구자는 다음과 같이 언급했다.

“민족지학이나 관찰 연구만으로는 세상에 존재하는 풍부함을 포착할 수 없다고 본다.”

정책을 위한 연구 방법으로서 디자인 민족지학은 새로운 통찰을 드러내기 때문에 도움이 되는 것으로 이해되기도 하지만, 동시에 대표성·정량성·신뢰성이 부족하다고 여겨져 문제적이다. 따라서 이 맥락에서 디자인이 직면하는 도전은 인식론적이다. 즉, 세상에 대해 아는 방법, 어떤 방식이 유효한 앎의 방식으로 간주되는가에 대한 신념 충돌이다. 디자이너적 앎의 방식(Cross 2001)은 정책결정적 앎의 방식과 상당히 다르다.

숙련된 실천의 개념

인터뷰에서 묘사된 숙련된 실천은 문제에 적합한 해결책을 찾기보다는, 모호함을 억제하고 확실성을 제공하는 기술로 나타난다.

“답이 있다면, 우리는 그것을 택한다. 그게 가장 쉬운 일이기 때문이다. 내가 장관에게 도심 임신(inner city pregnancy)에 관한 훌륭한 제출문을 만들 수도 있었다. 모든 데이터를 갖추었고, 뛰어난 작업이었을 것이다. 그것은 빠르고 깔끔하다. 그러나 전혀 맞지 않는 개입이었을 수도 있다.”

이 발췌문은 두 가지 문제를 보여준다. 첫째, 공무원들이 얼마나 빠른 속도로 해결책을 내놓도록 압박받는가. 둘째, 정치에서 좋은 아이디어 그 자체만으로는 충분하지도, 필요하지도 않다는 점이다. 디자인이 훌륭한 아이디어만으로 정책결정 과정에서 영향력을 확보할 수 있다고 가정하는 것은 잘못이다. 어떤 아이디어가 채택되는지는 아이디어의 질보다는 다른 요인들에 더 큰 영향을 받는다. 공무원들은 늘 “우리가 성사시킬 수 있는 좋은 아이디어(good ideas we can land)”를 찾는다.

문제적인 것은, 일부 디자인 방법론이 공무원들에게 그들의 전문적 역량 수행을 희생하도록 요구한다는 점이다.

“장관에게 ‘이전에 이런 것들이 다 실패했고, 지금은 정확히 무엇을 해야 할지 모르겠으며, 다른 사람들을 데려와 해법을 찾아야 합니다’라고 말할 때 매우 조심해야 한다. 공무원으로서 당신은 옵션을 제시하고, 당신이 무엇을 하는지 알고 있다는 것을 보여주고 싶다. 그러나 실제로는 ‘우리는 많은 모호성이 있는 공간에 있으며, 그 안에 머무르려 한다. 시간을 주길 바란다’라고 말하는 것이 필요할 수도 있다. 이는 상당히 까다로운 일이다.”

공무원과 정치인 사이의 관계는 복잡한 권력 역학에 종속되어 있으며, 어느 쪽도 자신들이 무엇을 해야 할지 모른다고 쉽게 인정하기 어렵다. 정치의 역학이 요구하는 명확성과 확실성의 필요는, 디자이너적 방식으로 일할 수 있는 환경을 만들지 못한다. 즉, “좀 더 성찰적으로 앉아서 생각하기” 혹은 “probe-sense-respond(탐색-인지-대응)”하는 여유가 없다. 이 점에서, 디자인은 정책결정자의 도구 상자에 있는 다른 증거 생산 활동과 같은 운명을 맞게 된다.

“데이터를 기반으로 아이디어를 산출한다고? 글쎄, 우리는 일반적으로 데이터로 자신을 둘러싸지 않는다. 그래서 그런 기술은 아마 부족할 것이다.”

미학적 교란

Gagliardi(1999)가 보여주듯, 모든 조직은 자신만의 미학을 가지고 있다. 조직이 감각적으로 자신을 드러내는 방식이다. 정부 부처와 정책결정자들에게 지배적인 미학은 단어와 텍스트와 밀접하게 연관되어 있다. 즉, 종이에 적힌 단어의 유통, 테이블 위에 문서를 올려놓고 회의를 하는 행위, 미리 정해진 형식의 장관 제출문 작성 등이 그것이다. 반면, 디자인은 덜 텍스트 중심적인 방식으로 작동한다.

“내가 매우 흥미롭게 본 것은 그래픽적이고 시각적인 측면이었다. 그것은 전혀 공무원적이지 않다. 나는 여전히 에세이를 쓰는 방식으로 일한다. 세상에서 A레벨(A Level) 에세이를 쓰는 것이 실제로 유용한 거의 유일한 직업이다.”

단어는 명백히 분석적 작업이 수행되었음을 보여주는 안심의 증거로 여겨진다. 지식이 텍스트를 통해 전달·필터링·순환되면서, 조직 내에서 사람의 지위가 표시되고, 그것이 일반적인 기대였다.

“이제 곧 어려운 문제를 논의하는 회의에 가야 한다. 우리는 탭(tab)이 달린 여러 장의 문서를 작성하며 문제를 다룬다. 내가 참석하는 대부분의 정책 회의에서 그런 걸 기대한다.”

같은 인터뷰 대상자는 “팀이 당신을 위해 그렇게 아름답게 탭이 붙은 브리핑을 만들어줄 때, 당신은 출세한 것이다”라고 농담했다. 지식은 텍스트의 생산, 배열, 재배열을 통해 관리되며, 직급이 높을수록 더 많은 필터링과 배열 과정을 거친 텍스트를 접하게 된다.

회의의 연출 자체도 위계와 특정한 ‘영리함’ 수행 방식을 재생산한다. 예를 들어, 정보를 빠르게 흡수하는 듯 보이거나, 결단력을 보이는 능력 같은 것들이다.

“그 포럼은 당신이 상당히 집중적이고 시야가 좁아야 한다는 사고방식을 만든다. 긴 안건이 있고, 행동 방안에 도달해야 한다.”

한 인터뷰 대상자는 회의에서 상사들에게 특정 행동 방안을 설명할 기회가 매우 짧았다고 설명했다. 충분한 정보를 전달할 시간이 없었다고 생각했으며, 결국 의심스러운 결정이 내려졌다. 회의의 형식과 구조가 정책 결정을 규정해버린 것이다.

정치의 리듬

정책결정에 디자인을 도입하는 것이 정치의 형식과 상충하는 방식은 두 가지가 더 있다. 첫째는 시간의 문제이다. 고위 공무원들은 종종 매우 빠르게 변화하는 상황에 대응해야 하며, 이는 일련의 공식화된 관행과 패턴을 낳았다. 이를 열어젖히는 것은 종종 환영받지 못한다.

“위기 상황이 발생하면, 즉각적인 초점은 조언, 대응 계획, 법적 분석을 생산하는 데 맞춰진다. 당신은 즉시 ‘생산 모드(product mode)’로 들어간다. ‘이 문제를 다룰 다른 방식이 있을까? 우리가 추구할 다른 경로가 있을까?’라고 한 발짝 물러서서 생각하기가 어렵다. 왜냐하면 그 기계는 계속 돌아가야 하고, 그 기계는 선형적인 것을 좋아하기 때문이다.”

둘째는 민주적 책임성이라는 보다 근본적인 문제이다. 여기에는 두 가지 측면이 있다. 현재의 관행은 (현실에서는 결함이 있더라도) 정당한 정치적 의사결정 과정으로 이해되는 틀 안에서 존재한다. 즉, 일련의 정치적 행위를 통해 공개적·비공개적으로 협상되고 결정된다. 장관 아래 부처들의 행동과 업무는 우선순위와 의사결정의 과정을 반영하며, 이는 단순히 제거할 수 없는 어려운 대화이다.

“Policy Lab 팀은 [ … ] 모두가 협력적 창의적 과정에 참여할 의지가 있다고 가정한다. 그러나 실제로는 부처 간 협업에서는 종종 그렇지 않다. 사람들은 앉아 있으면서 아무 말도 하지 않고, 대화를 차단한다 [ … ] 결국에는 많은 사람들이 말하듯이, 이는 장관들 사이의 ‘건강한’ 의견 불일치에서 비롯된다. 그리고 그들의 정책 방향에 대한 전략적 사고에서 기인한다.”

일부 디자인 방법론의 장점으로 협력적 작업을 촉진하는 것이 언급되지만, 서로 다른 문제 정의와 대응 방안에 대해 상충하는 입장을 가진 부처와 장관 간의 적대적(agonistic) 관계에서는 협력이 반드시 양측이 추구하는 목표는 아니다. 따라서 디자인은 정치적 반대를 가리는 것이 아니라, 그것을 중재하는 역할을 어떻게 수행할 수 있는지에 대한 더 나은 설명이 필요하다.

마지막으로, 공무원들이 선출직 정치인에게 그들의 문제 정의와 해결책이 ‘잘못되었다’고 말하기는 분명 어렵다. 특히 그 문제 정의가 정당의 공약 일부일 경우 더욱 그렇다. ‘사용자 연구(user research)’와 ‘프로토타이핑(prototyping)’을 통한 새로운 정책 개발은 전통적 의사결정 구조를 우회하여 정치적 장을 건너뛰는 위험을 안고 있다. 이 경우 디자인이 할 수 있는 최대치는 장관과의 논의를 더 잘 ‘보완’하는 것이다.

“우리는 모두 증거 기반 정책결정에 대해 이야기한다. 그러나 현실에서는 때때로 ‘정책 기반 증거 만들기(policy-based evidence making)’다. 이미 정해진 해결책이 있다. 그리고 당신은 그것을 실현해야 한다.”

대부분의 인터뷰 대상자들은, 디자인이 ‘마법 지팡이’ 같은 해결책을 약속하기보다는, 위계 안에서 자신의 위치를 인식해야 한다는 점을 분명히 했다.

불가피하게 정치적인 맥락 속에 있는 디자인

Policy Lab이 도입하고 있는 디자인 실천은 기존의 지능과 지식 개념(이를 맥락적, 체화된, 사회적, 상황적, 경험적 등으로 재정의하면서)을 근본적으로 도전하고 있으며, 지능 수행 방식에 대해서도 미학적 수단을 통해 부분적으로 도전하고 있다. 또한 이러한 실천은 때로는 ‘정치적’ 제도가 요구하고 기대하는 것과 충돌한다. 따라서 디자인적 방법이 새로운 문제 이해와 해결 가능성을 창출한다 하더라도(Kimbell 2015), 그것이 실제로 동원되는 범위는 문화적·인식론적 요인에 의해 결정된다.

표 2에서 보여주었듯, 본 연구에서 다룬 (사회)정책 과제들의 주제는 정부성(governmentality) 비판의 대상이 되기에 충분하다(Foucault 1991, Miller & Rose 1988). 이들 프로젝트 대부분은 한 형태든 다른 형태든 행동을 조작하거나, ‘주체의 행위 능력(the subject’s capacity for action)’(McKee, 2009)을 동원하는 것과 관련이 있다. 개인의 책임과 역량은 정부가 추구하는 목표 달성을 위해 (디자인적 실천을 통해) 동원된다.

비판적 관점은 또한 탈정치화(Flinders 2014), 자유지상주의적 온정주의(libertarian paternalism, Jones et al. 2010), 특정한 경제적 서사(Wren-Lewis 2015)와 같은 추세가 정책 대화와 새로운 개입 방식 개발을 통해 드러나는 것을 보여준다. 인터뷰에서 분명히 드러나듯, 정부의 목표는 현재 긴축재정 서사와 강하게 결합되어 있다. 즉, 비용과 자원을 절약하고, 더 큰 효율성을 달성하는 것이다.

“우리가 더 잘하고, 더 민주적으로 책임을 다하고, 영국 국민들에게 훨씬 더 수용 가능한 해결책을 제시한다 하더라도 ― 그것은 정량화할 수 없다.”

공적 자금 사용의 책임성과 절약 압박은 시민들의 웰빙을 주요 동인으로 하는 것보다 우선시된다. 따라서 ‘사용자(user)’는 자신의 복지보다는 정부의 목적을 위해 연구의 초점이 된다. 이 점에서 디자인은 체제에 의해 (종종 그렇듯) 착취되고, 정치적 목적에 종속되는 것으로 읽을 수 있다(Dilnot 2014).

그러나 이러한 비판은 신자유주의 민주주의에서 모든 사회정책 도구에 적용될 수 있다(Swyngedouw 2005). 그리고 정부성적 비판에는 한계가 있다. 본 사례에서는 현장의 실무자들의 주체성과 동기를 좀 더 긍정적으로 평가할 필요가 있다. 인터뷰 증언을 보면, 이들은 자신들의 영역에서 윤리적 어려움을 충분히 인지하고 있다.

“정책은 다양한 것을 포괄하는 큰 단어다. 중심은 여러 경쟁 목표들 사이에서, 제한된 자원 속에서, 정치적 맥락에서 어려운 ― 때로는 불가능한 ― 절충을 만드는 것이다.”

우리의 관심은, 디자인(그리고 디자이너)에게 제기되는 윤리적 혹은 정치적 질문이, 어떤 점에서든 성찰적인 정책 실무자들이 스스로에게 던지는 질문과는 다른가 하는 것이다. 우리가 ‘침묵하고, 평범하며, 완전히 일상화된(apolitical)’ 공무원 조직이 사실상 매일 정치와 정부성이 수행되는 장소라고 받아들인다면(Latour 2007, Stone 1988), 우리는 디자인에게 다른 학문보다 더 비판적 성찰을 기대해야 하는가?

디자인은, 해결책을 가속화하고, 새로운 것들을 인식 가능하게 만들고, 따라서 통치 가능하게 만드는 역량을 가지고 있다. 그렇다면 디자인에게 특별한 책임이 있는가? 최소한 우리는 디자인을 ‘중립적’이거나 가치로부터 자유로운 실천으로 보는 관점을 유지할 수 없다. ‘사용자(user)’를 정의하는 행위 자체가 정치적 추론을 포함한다(Stone 1988, Wilkie and Michael 2009). 또한 단일한 ‘사용자’라는 개념 자체가 개인의 자율성을 전제하고, 공동체보다 개인을 우선시하는 사회 개념을 내포한다.

다른 실무자-학자들과 마찬가지로, 우리는 사회·정치적 맥락에서 개입하는 디자인의 윤리적·비판적 준비태세에 관심을 둔다.
“빈곤, 건강, 교육 같은 사회적 이슈 영역에서의 디자인 사고 배치는 점점 더 널리 퍼지고 있다. 디자인 연구는 이러한 프로젝트를 비판적으로 평가하고, 특정 접근을 권장하고 다른 접근을 거부하는 데 있어 강력한 리더십을 보여줄 긴급한 필요가 있다.” (Tonkinwise 2014)

결론

Policy Lab의 화이트홀 정책결정 및 공무원 공동체와의 작업은 특정 맥락에 맞게 조정된 디자인이다. 팀은 경험 많은 디자이너와 공무원이 혼합되어 있지만, 랩 자체는 설립된 지 2년밖에 되지 않았으며(2016년 4월 기준 2년차), 실천을 계속 발전시키고 있다. 지금까지 언급한 다른 연구(Kimbell 2015, BOP 컨설팅)는 개선과 효율성에 초점을 맞춘 평가에 가까웠다. 본 논문은 정부 제도에 디자인을 도입함으로써 어떤 문제가 제기되는지를 보다 성찰적이고 비판적으로 살펴보고자 했다.

현재 우리는 유사한 맥락(예: 스코틀랜드)에서 동일한 접근을 취하는 후속 연구를 계획 중이다. 여러 디자인-정책 실천을 비교하고, 특정 정책 문제의 내용을 더 면밀히 들여다봄으로써, 이러한 진화 중인 디자인 실천을 정부성(governmentality)의 렌즈로 더 깊이 탐구할 수 있을 것이다. 이는 디자인이 통치 전략 속에서 어떻게 동원되는지를 이해하는 데 기여할 것이다.

감사의 말:
본 논문의 두 익명 심사자에게 감사드리며, 이 프로젝트가 Design Star PhD 컨소시엄의 일환으로 영국 예술인문학연구위원회(UK AHRC)의 지원을 받았음을 밝힌다.

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