(논문) 공공 부문에서의 정책랩의 과제: 더 유연한 조직을 위한 디자인의 가치 - Tamami Komatsu 등

이 논문은 공공조직 내에서 서비스디자인이 어떻게 조직 변화의 전략적 자원이 될 수 있는지를 분석한다. 룩셈부르크 정부의 Inland Design 사례를 통해, 디자인이 조직 전략과 분리될 때 영향력이 제한됨을 보여준다. 단기 계약과 임시 조직으로 운영된 Inland는 프로젝트는 성공했지만, 조직 변화에는 실패했다.
디자인이 전략적 효과를 가지려면 조직 내 영구적인 자원으로 자리 잡아야 한다. 디자이너가 조직의 내부자로 기능해야 신뢰와 맥락 이해를 통해 더 깊은 영향력을 발휘할 수 있기 때문이다. 
공공조직은 디자인을 조직 전반의 변화 수단으로 활용해야 한다. 한국도 공공영역에서 디자인 활용이 진보하기 위해서는 조직내 서비스디자인이 역할을 할 수 있는 구조가 마련되어야 함을 알 수 있다.

공공 부문에서의 정책랩의 과제: 더 유연한 조직을 위한 디자인의 가치
Policy labs challenges in the public sector: the value of design for more responsive organizations
Tamami Komatsu, Mariana Salgado, Alessandro Deserti & Francesca Rizzo

인용:  Tamami Komatsu, Mariana Salgado, Alessandro Deserti & Francesca Rizzo (2021) Policy labs challenges in the public sector: the value of design for more responsive organizations, Policy Design and Practice, 4권 2호, 271–291, DOI: 10.1080/25741292.2021.1917173
2020년 7월 12일 접수, 2021년 4월 5일 승인, 2021년 5월 17일 온라인 출판
원문 : https://doi.org/10.1080/25741292.2021.1917173  
번역 : 챗GPT (요약, 생략된 부분이 있을 수 있습니다. 원본을 확인해주세요.)

정책 랩의 공공 부문 과제: 더욱 민첩한 조직을 위한 디자인의 가치
Tamami Komatsu a, Mariana Salgado b, Alessandro Deserti a, Francesca Rizzo a
a 이탈리아, 밀라노, 밀라노공과대학교 디자인학과; b 핀란드, 헬싱키, 내무부

초록

디자인은 인간 중심성과 실험적 접근, 참여적 특성 덕분에 21세기의 복잡한 문제를 다루는 학문으로 부상했다.
핀란드 이민청 내에 있던 정부 디자인 랩의 사례연구를 통해, 서비스디자인이 공공 부문 조직이 시급한 과제에 보다 잘 대응하도록 어떻게 돕는지 탐구했다.
유럽 전역 정부에서 정책 랩이 증가하는 상황에서, 디자인의 가치를 탐색하는 것이 목적이다.
이들 랩은 정부에 혁신을 가져오도록 요구되었지만, 시스템 내에서 “도전자” 역할을 방해하는 여러 요인이 존재한다.
시간 제한과 제한된 의사결정 권한을 감안할 때, 디자인 문화를 양성하는 것이 유망한 결과로 식별되었다.
디자인 문화는 제품/서비스의 생산과 소비를 중재하는 역량을 통해 조직 변화를 생성하는 도구로 작용한다.

논문 제출 이력
투고일: 2020년 7월 12일
수정일: 2021년 4월 5일

핵심어 : 서비스디자인; 정책디자인; 공동창작; 공동디자인; 소규모 실증실험

1. 서론

디자인은 공공 가치 창출 및 거버넌스에 인간 중심성과 실험적 접근을 도입하기 위해 공공 부문 조직에 통합되고 있다.
서비스디자인은 주로 공공 부문 조직 안팎에 위치한 혁신 랩을 통해 도입된다.
예컨대 Policy Lab UK 같은 주요 사례는 포사이트와 시나리오 구축을 통해 정책 수립 단계에 디자인을 활용한다. 그러나 대다수 랩은 기존 정책 실행에 집중한다(McGann, Blomkamp, Lewis 2018).
이와 병행하여 공공 부문의 디자인은 정책디자인과 공공서비스디자인의 두 영역으로 나타난다.
전자는 정책을 다중 행위자 및 맥락 중심적 접근으로 이해하는 방식을 제공하며(Bason 2014),
후자는 반복적, 맥락 기반 혁신 방식을 통해 정책과 시민 경험 간의 격차를 좁히는 방법이다(Mintrom & Thomas 2018, p. 313).
정책이 실행되어야 하는 맥락을 고려하지 않으면, 정책 결과는 지역마다 큰 차이를 보이기도 한다(Howlett & Rayner 2007; Mintrom & Thomas 2018).
두 경우 모두, 참여적이고 인간(사용자) 중심적 초점이 공공 가치를 (공)정의, (공)창출, (공)생산하는 새로운 방식으로 찬사받는다(Blomkamp 2018; Junginger 2013; McGann et al. 2018).
본 논문은 공공 부문 조직이 인간 중심 디자인 접근을 도입하고 있는지, 그리고 이러한 접근이 조직 내부에서 지속적 변혁을 촉진하고 있는지 탐구한다.

디자인을 통해 정부는 시민 중심의 서비스를 제공하고자 할 뿐만 아니라, 시민과 공동디자인된 서비스 또한 제공하고자 한다. 이러한 맥락에서 공공 부문에서의 디자인 작업은 시민의 삶의 영역에서 발생하는 필요를 기반으로 서비스 구축에 사용자 중심 접근을 도입하는 것으로 볼 수 있다. 이 접근은 공공조직이 시민의 삶을 깊이 있게 들여다보고, 현재 하고 있는 일을 더 많이 수행하는 것이 아니라, 필요한 가치를 적시에 제공하도록 유도한다.

즉, 과제는 시민의 실제 필요—종종 다른 기관에서 제공되는 서비스와의 관계 속에서 나타나는—에 기반하여 가치제안을 수립하고, 이후 내부 프로세스를 이에 맞추어 정렬하는 것이다. 이는 공공의 수요를 충족시키기 위해 수많은 기관이 관여하는 공공 부문의 분절된 공급 구조를 고려할 때, 시민이 생애 사건에 따라 공공서비스를 어떻게 이용하는지를 관찰하도록 장려함으로써 공공 부문 혁신에 흥미로운 관점을 제공한다. 예를 들어, 노숙인은 단순히 주거만이 아니라, 일자리, 건강지원, 기술훈련 등 다양한 제도적 행위자가 관여하는 통합적 지원이 필요할 수 있다.

그러나 이러한 개입은 단지 서비스의 외형을 개선하려는 ‘화장’ 수준의 디자인 활용을 넘어서야 한다. 예를 들어 디지털화 프로젝트 가운데 일부는 웹사이트의 시각적 정체성을 변경하는 데 그치고, 실제 제공 내용이나 콘텐츠 구성, 이용 흐름을 개선하여 시민의 경험을 향상시키거나 여정을 쉽게 만들지 못하는 사례가 있다(Deserti, Rizzo, 2015). 또 다른 사례로는 커뮤니케이션 개선에는 성공했으나, 사용자 요구를 통합하거나 서비스를 체계적으로 개선하는 데 실패한 디자인 실험도 있다.

이러한 노력은 문제의 재구성을 바탕으로 서비스를 재디자인하지 않고, 기존 서비스를 장식하거나 재마케팅하는 데 디자인 도구를 사용하는 것에 불과하다. 이러한 현상은 정책 기획과 정책 집행이 구조적으로 분리되어 있기 때문에 발생하기도 한다(Junginger, 2013; Mintrom and Luetjens, 2016). 이러한 피상적 조치는 공공 조직이 등장하는 새로운 과제에 대비할 수 있도록 전략적으로 디자인을 활용할 기회를 상실하게 만들며, 시민 참여의 환상을 주는 일회성 실험으로 대체된다.

이후에 논의될 사례에서 보듯, 전략적 디자인이 아닌 단편적 디자인 활용은 변혁적 변화를 방해한다. 이는 공공 부문 혁신이 문헌에서 설명된 바와 유사하게 에피소드적이며(Sørensen and Torfing 2011, p. 847), “지속 가능한 혁신 역량을 남기지 못하는 우연적 사건에 의해 좌우된다(Eggers & Singh, 2009)”는 서술과 일치한다. 이 위험은 공공 부문 내에서 디자인 지식과 역량이 구조적으로 분리되어 있는 데서 더욱 심화된다. 이로 인해 디자인 지식이 실질적인 변화를 일으키기 어려워지고, 제도 행위자들의 기대가 충족되지 못할 위험이 있다.

결과적으로, 새로운 지식, 역량, 실행 방식이 생성되는 ‘디자인 공간’과 조직의 일상적 업무 관행이 이루어지는 ‘실행 공간’ 사이에 단절이 존재한다. 이 분리는 디자인 실험의 장기적 영향을 위협하게 된다. 이는 ‘파괴적 변화’를 실험할 수 있는 “안전한 공간”(Carstensen and Bason 2012; Mulgan 2014; Tõnurist, Kattel, and Lember 2017)으로서 정책 랩을 유지하는 것이 과연 가치 있는 일인지에 대한 의문을 제기한다. 이들이 조직 전체로 실천을 확산시키는 것을 오히려 막을 수 있기 때문이다.

또한, 공공 부문의 특수한 성격을 고려할 때, 사용자만을 중심에 두는 것은 효과적인 공공서비스디자인에 있어 불충분한 접근이다. Buchanan(2015)이 상기시키듯, 서비스의 경험은 곧 조직의 경험이며, 이는 조직이 제공하는 모든 사람들을 포함한다. 여기에는 공공 관리자와 일선 직원도 포함되며, 이들은 종종 규칙, 제도, 관료주의의 제약을 받으며 공공 부문의 가치와 역할을 지켜야 하는 위치에 있다. 이는 서비스가 실제로는 내부 직원, 외부 제공자, 최종 사용자와 연계된 다양한 행위자(예: 간병인, 가족 등)들에 의해 경험되고 때로는 공동 생산된다는 점에서, 최종 사용자 경험에만 초점을 두는 것의 한계를 드러낸다.

따라서 공공 부문에서의 디자인은 단순히 사용자 중심이 아니라 인간 중심이어야 하며, 상향식(bottom-up)과 하향식(top-down) 기대, 필요, 제약을 통합해야 한다.

이러한 맥락에서, 공공조직의 디자인 문화를 중심에 두는 접근은 공공 가치를 공동디자인하기 위한 생성적 도구로 부상할 수 있다. 그리고 점점 더 네트워크화되는 조직 시대에, 이는 전체 서비스 시스템으로 확장될 수 있다. 디자인 문화 접근은 사용자 중심 관점과 조직 중심 관점을 하나의 틀 안에서 통합하며, 제공자와 시민의 세계 사이를 매개한다. 이는 ‘외부로부터 내부로’(outside-in), ‘내부로부터 외부로’(inside-out) 맥락을 모두 고려한 공동 관점을 전제한다.

이러한 문화는 조직의 지식, 기술, 역량, 실행 방식에 체화되어 있으며, 이는 맥락 의존적인 ‘일하는 방식’을 형성한다(Deserti & Rizzo, 2014; Bertola and Teixeira, 2003; Buchanan and Margolin, 1995; Pizzocaro, 2000). 요약하자면, 인간 중심 디자인 과정을 통한 공동디자인은 새로운 혹은 보다 진화한 디자인 문화를 형성하게 하고, 이는 궁극적으로 공공조직 및 그 생태계의 문화 변화를 이끌 수 있다.

이 논문은 이러한 쟁점을 핀란드 이민청 내의 내부 PSI 랩 사례를 통해 분석한다. 구체적으로는 다음 두 가지 질문을 다룬다. (1) 공공 부문 내부 혁신 랩에서 디자인은 어떻게 활용되고 있으며, 그 목적은 무엇인가? (2) 디자인 결과물이 공공 부문 조직의 변혁에 어떤 방식으로 기여하는가?

2. 자료 및 방법

본 연구는 문헌 검토를 병행한 기술적 사례연구(descriptive case study) 접근을 사용하였다. 사례연구 방법은 연구 대상이 진화 중인 실제 맥락 안에 있을 때, 경계가 불분명하고 명확히 정의되지 않은 상황을 분석하는 데 적합한 연구틀로 판단되었다(Yin 2014, p. 13). 연구자들은 하나의 실제, 현대적 경계 시스템(사례)을 시간의 흐름에 따라 여러 정보원을 통해 자세하고 심층적으로 탐색하기 위해 질적 접근을 채택하였다(Creswell 2013, p. 97).

이러한 질적 접근은 ‘어떻게(how)’와 ‘왜(why)’라는 질문에 답하는 데 유용하다(Yin 2014). 본 연구에서 다룬 질문은 다음과 같다. “디자인은 공공 부문 내부의 혁신 랩에서 어떻게 활용되고 있으며, 그 이유는 무엇인가?”, “디자인의 결과물은 공공 부문 조직의 변화를 어떻게 촉진하는가?”이다. 단일 기관 사례연구가 일반화 가능한 교훈을 제공하는 데는 한계가 있음을 인정해야 한다. 그러나 그 결과는 질적이며, 유사하거나 병렬적인 상황에 대해 유추하거나 설명하는 데 유용한 통찰과 교훈을 제공할 수 있다(King, Keohane, and Verba 1994). 따라서 연구의 신뢰도와 타당성을 확보하기 위해서는 다양한 관점을 반영하고, 이론 및 관련 비교자료와 연구결과를 연결하는 것이 필수적이다(Yin 2014).

자료는 세 가지 주요 출처에서 수집되었다. 첫 번째로, 제1저자는 심층적인 질적 데스크 리서치(Denzin and Lincoln 2011; Strauss and Corbin 1990)를 수행하였다. 이는 실험실이 활동하던 시기 동안 실험실 구성원 및 협업자들이 생산한 자료를 분석한 것이다. 해당 자료는 주로 실험실 웹사이트나 블로그 게시물에서 수집되었으며, 실험실의 개요, 수행된 프로젝트, 본 사례연구의 주요 대상인 ‘카무(Kamu)’와 ‘스타팅 업 스무슬리(Starting up Smoothly)’ 두 프로젝트의 구체적 세부사항에 대한 유용한 정보를 제공하였다.

두 번째 자료 출처는 해당 실험실에서의 인턴십을 기반으로 작성된 두 편의 석사 논문이었다. 이들 결과물은 실험실의 구조와 조직 내부에서 실험실이 수행한 활동에 대한 보다 구체적이고 내부적인 정보를 담고 있었다. 이는 첫 번째 자료에서 얻기 어려운 내용이었다. 이 사례가 특별한 점은, 광범위한 블로그 기록과 석사 논문 덕분에 실험실에 대한 정보의 양과 질이 뛰어났다는 데 있다. 많은 실험실이 이처럼 체계적이고 개방적인 방식으로 자신들의 작업을 문서화하지 않기 때문이다.

마지막이자 가장 핵심적인 자료는, 해당 실험실이 핀란드 이민청(Migri) 소속이던 시기의 실험실장 마리아나 살가도(Mariana Salgado)로부터 나온 것이다. 그녀는 본 논문의 공동 저자이기도 하다. 그녀의 지식을 통합하는 첫 단계는 제1저자가 수행한 내러티브 인터뷰(narrative interview) 형태로 이루어졌으며, 이는 앞서 수행한 데스크 리서치의 결과를 보완하였다.

내러티브 인터뷰(Kleverbeck and Terstriep 2017)는 혁신 과정의 핵심 인물인 조직의 책임자 또는 주도자와 수행되며, 구조는 행위 중심적이다. 즉, 하나의 맥락(예: 실험실)이 제시되고, 사건은 순차적으로 구성되며(예: 혁신 과정의 이야기), 특정 시점에서 종료된다(예: 혁신의 구현/도입 – 챗봇 등). 이러한 인터뷰 방식은 깊이 있는 정보를 수집할 수 있게 해주지만, 동시에 주관적 해석에 의해 정보가 편향될 수 있다는 점도 존재한다(Natow 2020).

이 과정을 통해 살가도가 제공한 메타 수준의 분석을 제1저자의 ‘외부’ 분석과 결합할 수 있었으며, 이는 이후 논의와 결론 도출에 중요한 근거로 작용하였다.

3. 사례 배경: 인랜드디자인

3.1. 맥락, 실험실의 역사와 주요 역할

인랜드디자인(Inland Design)은 핀란드 이민청(Maahanmuuttovirasto, 약칭 Migri) 내 디지털서비스부서에 설치된 디자인 및 혁신 랩으로, 2017년부터 2019년까지 운영되었다. 인랜드디자인의 임무는 이민청 내부에서 공감, 실험, 기술을 통해 이민자 경험을 향상시키기 위한 새로운 해결책을 공동디자인(co-design)하는 것이었다.

초기에는 두 명의 (서비스)디자이너로 구성된 팀으로 시작하였으며, 이들은 미그리의 2.5년 계약직 직원이기도 하였다. 이후 인랜드는 세 번째 구성원으로 시각디자인 및 서비스디자인 전문 디자이너를 채용하였고, 서로 다른 시기에 각각 6개월간 근무한 세 명의 인턴을 두었다.

비록 이 랩은 더 이상 미그리 내부에 설치되어 있지 않지만, 인랜드디자인은 핀란드 공공서비스 시스템의 변화를 이끌기 위한 활동을 지속하고 있다. 2020년부터 인랜드디자인은 핀란드 내무부(Ministry of the Interior)의 일부로 편입되었으며, 위치는 바뀌었으나 “조직 변화 촉진 및 사회적 영향력이 있는 프로젝트의 개시”라는 미션은 변하지 않았다.

핀란드는 공공 영역에서의 디자인 실험에 있어 긴 이력을 보유하고 있다. 예를 들어, 시트라(Sitra)의 헬싱키디자인랩(2009–2013), 알토대학교의 '디자인 포 거버먼트(Design for Government)' 과정, 데모스헬싱키 및 아반토헬싱키와 협력하여 정부 내 실험의 인간 중심 모델을 설계한 사례, '미래를 위한 정부(Governments for the Future)' 프로젝트(2012–2014), 시필라 내각의 '해결의 나라 핀란드(Finland, a Land of Solutions)' 전략 프로그램 및 '실험 핀란드(Experimental Finland)' 플랫폼, 국고청(State Treasury)의 D9 그룹(2016–2018), 헬싱키시의 최고디자인책임자(Chief Design Officer) 직책 신설 및 헬싱키랩 개소 등이 있다.

이러한 흐름은 디자인 사고(design thinking)가 정부 내에 새로운 실행과 사고 방식을 도입하는 수단으로 정당성을 얻는 데 기여하였다. 이러한 추진력은 미그리 디지털서비스팀 내 두 명의 리더가 조직 내 운영 절차와 문화에 변화를 도입하기 위한 수단으로 디자인을 인식하게 되는 계기를 마련하였다.

이들은 2017년 인랜드디자인을 내부 디자인 및 혁신 랩으로 설립하였다. 인랜드의 설립 목적은 특히 공공서비스의 디지털 전환 압력과 기술 혁신의 속도에 대응하여 미그리의 업무 방식에 변화를 일으키는 데 있었다.

초기 단계는 2017년 3월, 국제적 명성을 지닌 디자인 에이전시인 피오르드 헬싱키(Fjord Helsinki)와의 자문을 통해 시작되었다. 피오르드는 실험실 개념 설계, 브랜드와 시각 정체성 수립, 그리고 디자인이 실제 어떤 기여를 할 수 있는지를 입증하기 위한 4개의 시범 프로젝트를 미그리 내에 착수하도록 지원하였다(Swan 2018, p. 38).

피오르드와의 협업은 이 프로젝트에 투입된 자원과 의지의 진지함을 보여준다. 이 실험실은 새로운 실행 방식과 사고방식, 궁극적으로는 새로운 조직 문화를 도입하기 위한 것이었기에, 시각 정체성과 브랜드 면에서 기존 조직과는 구별되게 설계되었다.

이러한 구별성은 인랜드디자인이 “다르게 존재할 수 있는” 자유를 부여받았다는 점에서 유익하였지만, 동시에 미그리 내부에서 인랜드의 정당성을 도전받는 원인이 되기도 하였다. 내부적 구별성 또는 분리는 일종의 ‘이질성(foreignness)’을 부여하였으며, 이는 조직의 가치와 규범에 부합하지 않는 것으로 인식되었다(Swan 2018, p. 119).

미그리(Migri) 내부에서 인랜드디자인의 활동은 다음의 네 가지 주요 전략적 목표 아래 운영되었다.
(1) 타 공공기관과 함께 새로운 서비스를 공동창출(co-create)하는 것,
(2) 미그리 내부 부서들과 함께 또는 그들을 위해 새로운 프로젝트를 시작하는 것,
(3) 미그리에 실험 문화(experimental culture)를 도입하는 것,
(4) 조직 전체에 인간 중심 접근(human-centered approach)을 확산시키는 것이었다.

이러한 목표들을 위해 인랜드의 활동은 두 가지 유형으로 구분된다.
첫 번째는 프로젝트 중심 작업(project work)으로, 앞의 두 가지 목표(1, 2)를 수행한다.
두 번째는 이니셔티브(initiatives)로, 뒤의 두 가지 목표(3, 4)를 수행한다.

이들 중 프로젝트 작업의 사례는 아래에서 다룰 것이며, ‘부드러운(soft)’ 이니셔티브의 사례로는 ‘서비스디자인 앰배서더 프로그램(Service Design Ambassador program)’이 있다. 이 프로그램은 공무원들에게 디자인 역량을 교육하는 1년간의 교육과정이다. 참가자들은 강사와 교육 모듈의 도움을 받아 자신의 프로젝트를 발전시킨다.

1기에서는 모든 참가자가 총 160시간을 투자해야 했으며, 매월 하루 종일 진행되는 워크숍과 월 1회의 ‘숙제의 날’(reading 및 과제 부여)을 포함하였다. 이 과정을 통해 총 28명의 앰배서더가 양성되었으며, 이들은 각자 배운 내용을 다른 맥락에 적용하였다.

이 외에도 미그리의 업무 방식에 디자인 역량을 통합하고자 한 다양한 이니셔티브가 존재한다.
예를 들어, 미그리의 다른 사무소를 방문하며 아이데이션 워크숍을 여는 “로드트립(road trips)”,
각 부서에 ‘당신의 부서를 위한 10가지 아이디어’를 제공하며 협업을 유도하는 활동,
“사용자 조사 워크숍(user research workshops)”,
고위 관리자들과 함께하는 디자인 런치(design lunches),
그리고 지역 대학으로부터 디자인 지식을 유입시키는 여러 활동들이 그것이다.

이러한 사례로는, 석사과정 학생들이 6개월간 실험실에서 근무할 수 있도록 한 기회,
또는 실제 조직의 서비스를 대상으로 디자인 작업을 수행하는 교육 과정을 운영한 경우가 있다.
이 마지막 경우에서 인랜드는 중간 매개자(hub)로서 대학과 조직을 연결하는 역할을 수행하였다.

이처럼 인랜드는 구체적인 서비스나 제품에서부터, 미그리와 그 직원들의 업무 문화 및 사고방식에 변화를 일으키는 문화적 해법까지, 다양한 형태와 수준의 솔루션을 디자인하였다.

종합하면, 인랜드는 미그리의 다양한 팀이 가진 필요에 따라 랩의 역할이 유동적으로 변화하는 4가지 운영모델을 개발하였다. 이를 통해 조직의 요구에 유연하게 적응하고 더 나은 서비스를 제공할 수 있었다(Salgado and Miessner 2019).

네 가지 모델은 다음과 같다:

1. 리딩에서 컨설팅으로 전환(leading to consulting):
다른 미그리 팀이나 이민자로부터 아이디어를 받아, 인랜드가 전문가로서 리딩을 시작한다. 이후 과정에서는 점차 파트너나 컨설턴트의 역할로 전환된다. 아래에서 다룰 챗봇 프로젝트가 이에 해당한다.

2. 참여(participating):
다른 부서가 프로젝트를 주도하고, 인랜드는 서비스디자인 전문성을 제공하는 형태이다.

3. 컨설팅(consulting):
인랜드가 처음부터 끝까지 자문역할로만 참여하며, 팀의 공식 구성원이 되지는 않는다.

4. 협업 공간 구축(building space for collaboration):
인랜드가 다양한 이해관계자—학계, 시민단체, 타 공공기관, 또는 미그리 내부의 다른 팀 등—로부터 유입되는 디자인 전문성을 연결하는 매개자 역할을 수행한다(Salgado and Miessner 2019).

인랜드디자인은 프로젝트를 수행함에 있어 미그리 내 여러 부서의 직원들, 타 기관의 직원들, 이민자들, 그리고 기타 시스템 사용자들을 참여시켜 왔다. 이들 행위자는 해당 개발 단계에서의 적절성에 따라 서로 다른 시점에 개입되었다.

예를 들어, 타 기관과의 공동 프로젝트를 수행할 경우, 해당 기관의 리더들은 문제 정의 및 디자인 브리프 작성 단계부터 즉시 참여한다. 사용자는 주로 사용자 조사 또는 문제 프레이밍, 프로토타이핑 단계에서 참여하고, 미그리 직원들은 전 과정에 걸쳐 참여하는 경우가 많다. 운영 모델에 따라 인랜드의 역할은 프로젝트 리더로서 보다 주도적일 수도 있고(이 경우 시간이 지남에 따라 점차 역할을 축소하는 것이 이상적임), 단순 참여자로서 덜 주도적일 수도 있다.

서비스디자인 앰배서더 네트워크가 구축된 이후, 인랜드는 자문가 역할도 수행하게 되었다. 이는 미그리 내 동료들이 자체 디자인 프로젝트를 시작하며 중요한 시점마다 인랜드에 조언을 구하는 방식으로 작동하였다.

3.2. 카무(Kamu), 미그리의 챗봇: 인랜드디자인의 디자인 프로세스 사례
인랜드가 2017년 8월에 출범할 당시, 미그리는 팀에게 자사의 서비스 개선을 위한 비전과 우선순위화된 목표 지도를 제공하였고, 이에 기반하여 프로젝트 작업을 진행하도록 하였다(Salgado and Miessner 2017b).

이 초기 세션에서는 팀이 어떤 방향으로 나아가고자 하는지, 그리고 당면한 문제들이 무엇인지에 초점을 맞추었다. 그 결과, 고객 서비스를 강화하기 위한 프로젝트가 필요하다는 판단이 도출되었다.

디자인팀은 통계 분석으로 시작하였다. 그 핵심 인사이트는 2017년 1월부터 3월까지의 기간 동안, 전화 응답률이 고작 21%에 불과했다는 점이었다.

첫 번째 단계는 고객 응대 직원들과의 인터뷰였다. 인터뷰의 목적은 통화에서 가장 자주 다뤄지는 주제를 파악하는 것이었다. 그 결과는 다음과 같았다:

a. 대부분은 미그리의 공공 웹사이트(migri.fi)에 이미 게시된 일반적인 정보에 대한 질문이었으며,
b. 나머지는 신청서 처리 상태에 대한 문의였는데, 이는 고객의 신원을 확인해야 하는 항목으로, 전화로 확인할 경우 1분에서 5분까지 소요되었다.

이러한 인사이트에 기반하여, 팀은 해결책으로 하루에 접수되는 전화 건수를 줄이는 것이 필요하다고 판단하였다. 이를 위해 핵심 정보에 대한 접근성을 개선하는 가상 비서(챗봇) ‘카무(Kamu)’와 실시간 채팅(Live Chat) 서비스를 도입하기로 하였다.

챗봇의 콘텐츠가 실제로 유용하며 전화량을 감소시킬 수 있으려면, 고객센터 직원들과 함께 챗봇을 공동디자인(co-design) 하는 것이 중요하였다. 이에 따라 인랜드는 2017년 9월, 미그리의 고객센터 콜센터가 위치한 쿠흐모(Kuhmo) 현장을 3일간 방문하였다.

이 세션을 통해 디자인팀은 고객센터 직원들의 일상 업무에 대해 많은 것을 배웠다. 예컨대 그들이 직면한 주요 도전과제, 콘텐츠 제작에 있어 직원들을 참여시키는 것이 왜 중요한지, 그리고 타 부서가 이들의 요청에 제대로 응답하지 않아 현장 직원들이 자주 좌절감을 느낀다는 점 등이었다. 이는 미그리 내 부서 간 상호작용이 매우 미흡하다는 사실을 재확인시켜 주었다(Salgado and Miessner 2017a).

현장 직원들이 가장 강조한 사항 중 하나는 챗봇이 신뢰를 줄 수 있어야 하고, 투명해야 한다는 점이었다. 이 인사이트는 디자인팀이 이미 갖고 있던 “사람들이 어떻게 하면 기계가 제공하는 답변을 신뢰하게 만들 수 있을까”라는 리서치 질문을 정당화해 주었다(Figure 1).

이에 대한 인랜드의 해법은 챗봇의 성격(personality)을 디자인하는 것이었다. 이는 쿠흐모 현장 방문의 또 다른 목표이기도 했으며, 이 과정에서 팀은 어떤 성격의 챗봇이 적합한지를 직원들과 함께 테스트하였다. 팀은 고객센터 전문가들이 일상에서 사용하는 성격적 특성이 무엇인지를 파악하고자 하였다.

2017년 10월과 11월, 팀은 헬싱키 서비스센터(Helsinki Service Point)를 방문한 이민자들을 대상으로 설문조사를 통해, 미그리에서 어떤 유형의 고객서비스 응대를 기대하는지 조사하였다. 이를 통해 챗봇의 성격(persona)에 대한 추가 리서치를 수행하였다.

최종 단계는 2018년 2월에 수행되었으며, 사용자들을 대상으로 챗봇의 말투가 어느 정도 비공식적이거나 거리감을 줄 수 있어야 하는지를 테스트하였다. 챗봇의 성격에 대한 의사결정이 완료된 후, 팀은 미그리 직원들을 대상으로 챗봇 이름에 대한 투표를 실시하였다. 이때 모든 이름 후보는 성중립적(gender-neutral) 이름으로만 구성되었으며, 최종적으로 ‘카무(Kamu)’가 선택되었다.

2018년 6월, 인랜드는 해당 서비스의 파일럿(pilot) 운영을 시작하였다.
2018년 5월부터 2019년 1월까지, 카무는 총 45,000건의 대화를 수행하였으며, 이는 하루 평균 180건에 해당한다.

챗봇 도입 이후, 응답률은 약 70%까지 상승하였다.
다만 이는 챗봇만의 성과라기보다는, 동시에 이루어진 다양한 개선 조치의 영향도 함께 작용한 결과이다.

조직 차원에서 얻은 가장 중요한 효과는, 이 프로젝트가 사용자 중심 사고(user-centered mindset)를 팀에 내재화하는 데 크게 기여했다는 점이다. 사용성 테스트(user testing)는 이제 팀의 핵심 업무방식 중 하나로 자리 잡았다(Inland Design 2019).

초기에는 카무의 유용성에 대해 회의적인 시각도 있었지만, 현재 카무는 서비스 제공의 핵심 구성 요소가 되었으며, 새로운 콘텐츠 추가 요청이 팀의 생산 역량을 초과할 정도로 많아졌다.

마지막으로, 초기에는 하루 2시간만 운영되던 실시간 채팅 서비스는, 현재는 오전 9시부터 오후 4시까지, 전화상담과 동일한 시간에 운영되고 있다.

이 프로젝트의 성공은, 미그리가 공공부문 챗봇 개발의 선도 기관으로 자리매김하는 데도 기여하였다. 팀은 다른 조직들에게 자사의 경험을 공유해달라는 요청을 자주 받고 있으며, 유사 프로젝트의 확산을 돕는 역할도 하고 있다(Figure 2).

3.3. 스타팅 업 스무슬리(Starting up Smoothly): 시민의 요구를 더 잘 충족시키기 위한 조직 간 사일로(silo) 연결
실제로 카무(Kamu)는 미그리(Migri), 베로(Vero, 국세청), PRH(핀란드 특허등록청) 세 기관 간 챗봇 네트워크를 구축하기 위한 공동 프로젝트 “스타팅 업 스무슬리(Starting up Smoothly)”에 영감을 주었다.

이 프로젝트의 핵심 인사이트는 ‘삶의 사건(life events)’을 중심으로 조직 간 사일로를 연결해야 한다는 필요성이었다. 프로젝트 대상 기관의 선정은 사용자가 실제로 가장 많이 이용할 서비스가 무엇인지, 그리고 프로젝트의 구체적 목적에 기반하여 결정되었다.

이 사례에서 주요 목표 중 하나는 핀란드에 진입하는 투자자들을 위한 서비스 개선이었다. 이들에게 필요한 것은 법인 등록, 세금 신고, 거주 허가 취득 등이었다.

이 프로젝트의 개념 설계에 따르면, 각 기관은 자신의 챗봇과 콘텐츠의 소유권을 유지한다. 그 대신, 각 챗봇은 하나의 추가 네트워크 계층에 연결되어 사용자에게 보다 총체적(hollistic)인 서비스 경험을 제공하도록 설계되었다.

이 실험은 다음 두 가지 초기 연구 질문에서 출발하였다:

우리는 고객을 공통된 채널을 통해 어떻게 응대할 수 있는가?
(이 질문은 다음의 하위 질문들을 포함한다: 고객은 조직 간 사일로를 인식해야 하는가? 다시 말해, 세 기관을 위한 하나의 챗봇이 존재하는 것이 고객에게 의미가 있는가? 만약 그렇다면, 고객은 그 챗봇의 답변 중 어떤 내용이 어떤 기관에서 온 것인지 알아야 하는가?)

우리는 조직 간 사일로를 넘어 어떻게 협업할 수 있는가?
다른 기관을 어떻게 프로젝트에 참여시킬 수 있는가? (Miessner 2018)

첫 번째 질문에 대한 결론은 다음과 같았다. 만약 사용자가 직접 기관을 방문하거나 전화 서비스를 이용하고자 한다면, 어떤 조직이 어떤 전문 영역을 맡고 있는지를 알고 있어야 한다. 따라서, 각 기관은 자신의 챗봇을 유지하고, 사용자를 적절한 챗봇으로 연결하는 네트워크 계층을 따로 구축하는 방향으로 결정되었다.

두 번째 질문은 프로젝트 종료 시점에 다시 논의되었으며, 다음과 같은 흥미로운 통찰을 이끌어냈다.
즉, 기술은 사용자 요구를 반영하고 이를 이해한 후에야 도입해야 한다는 것이다. 여기에는 시스템 내 행위자들(예: 일선 직원, 협력 기관, 다른 공공부처 등)과 조직 자체의 요구도 포함된다.

이러한 이유로, 인랜드는 애자일하고 협업 기반의 접근 방식을 선택하여 조직 챗봇의 통합 네트워크 서비스를 구축하였다.
즉, 대규모 인프라에 투자하거나 다른 기관을 설득하여 억지로 참여시키기보다는, 각 기관과 사용자 요구에 맞게 개별적으로 설계된 챗봇 프로토타입을 연결하는 방식을 택하였다(Miessner 2018).

이 개념은 2018년 1월, 핀란드 재무부(Ministry of Finance)에 의해 더 큰 규모로 확장되었으며, “오로라 AI(Aurora AI)”라는 프로젝트 명 아래 전국 단위 챗봇 네트워크 구축 계획으로 발전하였다. 이때 카무는 대표적 모범 사례(best practice)로 채택되었다(Figure 3).

4. 주요 발견

수집된 데이터를 바탕으로, 본 사례는 인랜드디자인이 공공기관 내부에서 인간 중심 서비스디자인 접근을 도입함으로써 조직적 변화를 어떻게 유도했는가를 보여준다. 분석 결과, 인랜드가 미그리 내부에 존재하던 시기 기준으로, 이 변화가 어떻게 구현되었는지를 설명하는 네 가지 주요 발견이 도출되었다. 인랜드가 내무부로 이관된 이후에도 디자인 문화가 얼마나 유지되고, 어떻게 지속되었는지를 이해하기 위해 후속 연구가 이어질 필요가 있다.

첫째, 인랜드는 디자인 도구의 통합과 문화 개발을 위한 점진적 접근(incremental steps)에 초점을 맞추었다.
이는 두 가지 상호보완적인 전략을 통해 명확히 나타난다:

하나는 역량 강화 및 인식 제고(capacity-building and awareness)를 위한 부드러운 활동들,
다른 하나는 실제 프로젝트 기반 학습(hands-on project work)이다.

전자는 규칙 기반이며 맥락 독립적인 학습 환경을 제공함으로써 초심자들이 디자인 방법론과 도구를 처음 접할 수 있도록 도와준다(Dreyfus and Dreyfus 1986). 반면 후자는 참여자들이 경험 기반의 지식을 획득하고, 실제 문제-해결 맥락에서 자신만의 디자인 실천을 개발할 수 있게 해준다.

이는 다음과 같은 사례에서 확인된다:

챗봇에 적용된 유용한 대화 스크립트가 점점 더 널리 인정받았고, 기능 통합 요청이 계속 발생하였으며, 공무원들이 사용자와 자신의 전문성 모두를 만족시키는 방식으로 더 효과적으로 일할 수 있는 가능성을 재구성하게 되었음을 보여준다.
또한 이는 ‘스타팅 업 스무슬리(Starting up Smoothly)’ 프로젝트에서 다른 공공기관과 협업하며, 인랜드가 팀 내에서 실천 기반 지식을 공유하는 주체로 기능한 데에서도 나타났다. 이 같은 역할은 공공서비스 리디자인에서 정책 랩이 새로운 지식 행위자(emerging knowledge actors)로 떠오르고 있다는 관점을 더욱 뒷받침한다(Williamson 2015, p. 252).

둘째, 인랜드는 조직 내 정당성(organizational legitimacy)을 확보하기 위해 노력해야 했다.
이러한 정당성은 다음 두 가지 경로를 통해 형성되었다:
시간이 지나면서 가시적인 성과가 인랜드의 가치를 입증한 점,
그리고 최고경영진을 대상으로 랩과 활동을 소개하는 특별한 이니셔티브가 있었던 점이다.
예를 들어, 최고관리자들과 함께한 디자인 런치는 그 효과가 두드러졌으며, 이는 인랜드의 활동을 조직 내에 보다 널리 수용시키고, 가치 제안을 조직 내에서 완전하게 실행 가능한 수준으로 끌어올리는 데 핵심적 역할을 하였다.

셋째, 인랜드는 기존의 디자인 문화와 유산(legacy)을 고려하며 변화시도를 추진했지, 조직을 혁명적으로 개조하려 하지는 않았다.
이는 챗봇 서비스의 반복적 개발(iteration) 과정과, 조직별로 자율적으로 설계 가능한 네트워크형 챗봇 시스템의 도입 결정에서 명확히 나타났다.

이와 같은 공공 부문 디자인 접근은 하향식(top-down) 수요와 상향식(bottom-up) 수요를 동시에 수용함으로써, 단순히 최종 사용자뿐만 아니라 모든 시스템 행위자(직원 포함)를 포괄하는 진정한 인간 중심 접근(human-centered approach)을 가능하게 하였다(Bason 2013).

넷째, 랩 디렉터이자 논문 공동저자와의 인터뷰는 다음과 같은 제한점을 보여주었다. 즉, 디자인이 실행(implementation) 단계에만 국한되고, 전략 수준에서는 배제될 경우 발생하는 한계이다.

이러한 조직 차원의 구조는 기존 문헌 (Buchanan, Junginger, and Terrey 2017; Howlett, Ramesh, and Perl 2009; Junginger, 2013; Mintrom and Thomas 2018)에서 정책 수준의 구조적 문제로 지적되어 온 현상과 유사하다.

결과적으로, 조직 수준에서도 전략(Strategy)과 실행(Implementation)은 반드시 짝을 이루어야 하며, 디자인이 조직의 핵심 역량(core competence)으로 통합되어야 할 필요성이 강조된다.

5. 논의(Discussion)

이 사례는 공공부문 조직 내부에서 운영되는 혁신랩의 내부 작동 방식과, 그 조직문화 전반에 미치는 영향에 대해 흥미로운 통찰을 제공한다. Tõnurist, Kattel, Lember(2017)가 내부 PSI 랩에 대해 제시한 발견과 연결지어 볼 때, 인랜드디자인의 주요 임무는 인간 중심 디자인(human-centered design)을 통해 조직을 변화시키는 것이었다.

이를 위해 인랜드는 미그리 내부에서 변화를 실현하는 수단으로서, ‘새로운 디자인 문화’를 육성하는 세 가지 방식을 실천하였다. 
(기존 문헌과의 연결은 아래 Table 1 참조)

표 1. 기존 문헌과 연결된 연구 결과 (Table 1. Research Findings Connected with Existing Literature)

Inland 연구 결과	관련 문헌 요지	참고문헌
디자인 공간 또는 ‘공인된 환경(authorizing environment)’ 조성의 중요성역량 개발 및 지식 구축/이전	Moore의 전략 삼각형은 공공 가치가 창출되는 방식, 특히 공공 가치를 공동 정의하고 조직 역량과 함께 이를 실현하기 위한 공인된 환경을 조성할 필요성을 조명함. 공동 디자인(co-design)은 공공 가치를 위한 ‘공공을 호출(call forth)’하는 방식으로 활용됨. 또한 실험실(lab)의 등장과 PSI(public sector innovation)에서의 역할은 지식 행위자로서의 공공디자인 접근을 이해하는 데 기여함. 실험실이 ‘안전한 공간’으로 기능할 수 있는지에 대한 논쟁적 문헌과도 연결됨.	(Lykketoft 2014; Moore 1995; Moore and Fung 2012; Sanders and Stappers 2008; Timeus and Gascó 2018; Tõnurist, Kattel, and Lember 2017; Williamson 2015)
변화를 위한 수단으로서의 디자인 역량 구축	(공)디자인 도구와 방법은 조직 역량을 구축하여 혁신과 변화를 유도하는 데 사용됨. 참여적 디자인 방법은 구성원의 주체성을 강화하고 혁신을 민주화하는 수단이 되며, 협업 기반 변화 플랫폼 구축을 지향함. 또한 공공조직 내 지식 이전 역량을 강화하고 정책 역량을 높이는 데 기여함.	(Björgvinsson, Ehn, and Hillgren 2010; Brown and Duguid 2001; Deserti & Rizzo 2014; Ehn 2008; Komatsu Cipriani, Forthcoming; Sørensen and Torfing 2015; Wu, Ramesh, and Howlett 2015)
정책 기업가정신(policy entrepreneurship)을 위한 맥락 조성으로서의 디자인	서비스디자인은 조직 내 새로운 상호작용 및 관계 형성을 위한 조건을 마련함. 이는 핵심 활동과 부수 활동 모두에서 나타나며, 지식 비대칭을 완화함. 정책 기업가정신을 촉진할 수 있는 기반을 형성하며, 메타디자인(meta-design) 접근과 연계됨. 실사용 중에도 다양한 행위자가 디자인에 참여할 수 있도록 함. 실천 공동체도 조직 내외의 공공 공무원들을 연결하는 형태로 발전함.	(Brown and Duguid 1991, 2001; Ehn 2008; Kimbell 2011; Kingdon 1984; Lave and Wenger 1991; Meroni and Sangiorgi 2011; Mintrom and Luetjens 2017; Mintrom & Norman 2009; Star and Ruhleder 1996)
조직 변화를 유도하는 생성적 도구로서의 디자인 문화	디자인 문화는 상품, 서비스, 지식의 생산과 소비를 매개하는 기술, 역량, 지식의 집합임. 내부와 외부 연결을 통해 기존의 방식이 진화하면서 혁신을 수용하고, 내부 변화를 촉진함. 시스템 행위자를 참여시킴으로써 변화의 정도를 높이고, 결과적으로 조직 운영이 혁신성과 조화를 이루도록 만듦.	(Deserti & Rizzo 2014; Julier 2008; Junginger 2008; Komatsu Cipriani, Forthcoming)
디자인의 위치와 영향력	디자인과 조직 변화의 관계는 조직 내 디자인 성숙도와 연관되며, 이는 디자인 활동의 범위를 결정함. 디자인은 종종 ‘예상치 못한 결과’로 변화에 기여하는 행위자로 간주됨. 공공 부문에서는 단발성 프로젝트, 외부 또는 내부 디자인 지원 등의 방식으로 디자인이 조직에 개입함. 디자인의 위치가 조직 변화에 미치는 영향을 탐색하는 것은 디자인의 지속적 가치 평가에 도움을 줌.	(Buchanan 2008; Deserti & Rizzo 2014; Junginger 2008; McGann, Blomkamp, and Lewis 2018; Schuurman and Tõnurist 2017)
디자인 지식의 가치와 성격	디자인 지식은 실천 중심의 경험적 성격을 지니며, 그 이전은 실천의 발전 정도에 따라 좌우됨. 이는 디자인 성과가 최고경영자, 정책결정자 등 다양한 행위자의 이해와 수용에 의존한다는 점에서 디자인의 확산을 어렵게 만들 수 있음. 다양한 지식 방식과 가치, 증거의 원천을 인정하는 것이 중요함.	(Bailey and Lloyd 2016; Head 2008; Komatsu Cipriani, Forthcoming; Rebolledo 2016; Tenbensel 2006; Wagle 2000)

첫째, 인랜드는 새로운 실천을 정당화하는 환경(authorizing environment)을 조성하고, 참여 구조(structures of participation)를 구축하였다(Moore 1995).

이는 다양한 요소에서 나타난다. 물리적 구조의 측면에서, 인랜드의 공간은 시각적 정체성, 브랜드, 커뮤니케이션 방식에서 조직의 다른 부서들과 구별되었다. 이러한 차별성은 구성원들에게 다르게 실험하고 행동할 수 있는 안전한 공간을 제공하였다.

또한, 서비스디자인 라이브러리, 서비스디자인 앰배서더 네트워크, 최고관리자와의 런치 프로그램, 서비스디자인 워크숍과 같은 다양한 활동을 통해, 인랜드는 새로운 업무 방식과 원칙에 참여하고 상호작용할 수 있는 경로를 열었다.

요컨대, 인랜드는 다양한 유형의 결과물을 통해 상호작용 환경(interaction environment)을 조성하였다.
여기에는 웹사이트, 포스터, 디자인 프롭, 템플릿, 챗봇 등 구체적 결과물(tangible artifacts)뿐 아니라,
리딩, 참여, 자문, 디자인 공간 열기 등 다양한 모델을 통해 이루어지는 참여와 협업의 경험이라는 비가시적 결과물(intangible artifacts)이 포함된다.

이러한 상호작용은 디자인 프로세스의 경험 기반 학습(experiential learning) 결과로 나타나며, ‘조직문화의 경험적 구조(experiential architecture)’를 구성하여, 그 문화를 어떻게 인지하고, 느끼고, 이해하며, 궁극적으로 체화하는지에 형태를 부여한다.

둘째, 인랜드는 프로젝트 작업과 다양한 이니셔티브를 통해 조직 내 디자인 역량을 구축(building design capacity)하는 데 집중하였다.

이는 서비스디자인 앰배서더 네트워크와 같은 명시적 활동(explicit activities)뿐 아니라, 프로젝트 과정을 통한 경험 기반 학습 프로세스를 통해 이루어졌다.

예컨대 카무(Kamu) 개발 과정과 스타팅 업 스무슬리(Starting up Smoothly) 프로젝트에서는, 공무원들이 문제 정의부터 챗봇 구현까지 전 과정에 참여하였다.
이 과정에서 참여자들은 디자이너들과 함께 협업하며 다양한 디자인 도구를 배우고, 동시에 자신만의 디자인 실천(practice)을 개발하였다.

무엇보다 중요한 결과는, 프로세스에 기여하는 각 행위자, 특히 최종 사용자(final user)의 기여를 가치 있게 인식하게 되었다는 점이다.
이는 사용자를 그들의 삶의 경험에 대한 전문가(experts of their lived experience)로 인정하는 사고방식의 전환을 의미하며, 디자인 문화의 변화가 내면화되고 있음을 보여준다(Sanders and Stappers 2008).

더 나아가, 미그리 직원들은 디지털 전환의 이점을 인간 중심의 관점에서 이해할 수 있었고, 사용자의 요구에 맞게 서비스를 조직화하는 것의 가치를 인식하게 되었다.
이는 단지 서비스의 효과성과 영향력을 향상시킨 데 그치지 않고, 서비스를 제공하는 공무원들의 경험 자체도 개선하였다.
공동디자인(co-design) 프로세스는 각 참여자가 자신의 역할을 재정의하고, 다양한 방식으로 주체성(agency)을 강화하는 계기가 되었다. 예컨대, 최종 사용자와 일선 직원 모두가 자신의 목소리를 갖게 되는 구조가 마련되었다.

인랜드가 운영한 다양한 작업 모델(leading, participating, consulting, facilitating)을 통해, 랩은 조직의 업무 방식에 점진적으로 스며들었다.
즉, 인랜드가 직접 주도하거나 기획한 프로젝트뿐 아니라, 타 부서가 주도하는 프로젝트에 기여하는 방식으로도 조직 내 디자인 문화를 확산시켰다.
이러한 활동과 프로세스가 누적되면서, 조직 문화에 점진적 변화가 발생하였다. 이는 ‘외부에서 내부로(outside-in)’, ‘내부에서 외부로(inside-out)’ 진행되는 변화 양상을 보여준다(Junginger 2008; Deserti & Rizzo, 2014).

또한, 인랜드의 역량 강화 활동(capacity building)의 부차적 효과로, 디자인이 정책 기업가정책(policy entrepreneurship)을 위한 맥락을 어떻게 만들어낼 수 있는지를 확인할 수 있다(Kingdon 1984; Mintrom and Luetjens 2017; Mintrom and Norman 2009).
이는 특히 정책 집행 맥락에서 문제를 재정의하는 능력을 키우려는 시도에서 두드러지며, 이는 주로 더블 다이아몬드(double diamond) 모델에 기반했으나, 공진화적(co-evolutionary) 접근은 상대적으로 부족하였다. 이러한 평가는 디자인이 PSI(Public Sector Innovation) 사례에서 역량 강화 수단으로 활용된 방식을 분석한 van der Bijl-Brouwer(2019)의 연구와도 일치한다.

인간 중심 디자인 도구, 접근, 방법론, 그리고 공동디자인을 통해, 인랜드는 특정 이슈를 중심으로 실천공동체(communities of practice)를 형성하였다(Brown and Duguid 1991; Lave and Wenger 1991).
이를 통해 기존 정책이나 맥락에서 출발한 문제에 대해 대안을 생성하였으며, 이러한 서비스디자인 기반 해결책은 향후 확장 가능성도 내포하고 있다.
예를 들어, 핀란드의 ‘오로라 AI(Aurora AI)’ 같은 더 큰 정치 프로그램과 연계될 수 있다.

그러나, 문헌에서 논의되었듯이 정책 기획과 집행 간의 연결이 여전히 부족하며,
이 연결이 이루어지지 않으면 지금까지의 디자인 노력은 헛된 결과로 돌아갈 위험이 있다.

정책랩을 통한 디자인은 조용한(silent) 정책 기업가들이 등장할 수 있는 조건을 만들고,
문제 재정의와 추진력을 확보할 수 있는 새로운 도구를 제공할 수 있는 잠재력을 가진다.
하지만 이는 단일 사례연구로는 충분히 입증되기 어려우며, 보다 체계적이고 다층적인 연구가 필요하다.
그럼에도 불구하고, 이 사례는 향후 탐색을 위한 흥미로운 출발점을 제공한다.

마지막으로, 우리는 조직 변화를 위한 생성적 도구로서 디자인 문화가 발전하고 있음을 확인할 수 있다.
비록 현재로서는 구체적 변화 결과를 계량적으로 측정하기에는 이르지만,
인랜드가 주도한 공동디자인(co-design) 접근과 사용자 중심성(user-centricity)에 대한 신뢰와 호감이 증가하고 있음은 명확히 나타난다.

이는 다음과 같은 정황에서 드러난다:
인랜드에 제안되는 새로운 프로젝트 수가 증가하고 있으며,
사용자 테스트를 요청하는 새로운 부서나 그룹들이 등장하고 있고,
그중 일부는 인랜드와 직접적으로 협업한 경험이 없는 집단임에도 사용자 중심 접근을 수용하고 있다.
이는 인랜드의 활동이 미그리 내부 직원들에게 명백한 가치로 인식되었음을 보여준다.

또한, 공무원들을 디자인 과정에 참여시킴으로써, 참여자들은 혁신을 수용하는 데 필요한 경험적 지식(experiential knowledge)을 얻게 된다.
즉, 챗봇은 기존처럼 조직 외부에서 도입되어 직원들이 단순히 ‘도입해야만 하는’ 기술이 아니라,
직원들이 그 개발 과정에 함께 참여함으로써, 조직 내에서 그 기능과 가치를 자발적으로 이해하고 내면화한 결과물이다.

따라서 공동디자인은 혁신을 창출하는 문화를 형성할 뿐 아니라,
혁신을 수용할 준비가 된 조직 구성원을 만들어내는 과정이기도 하다는 점이 분명히 드러난다.

이 사례는 동시에, 공공부문에서 디자인 작업이 직면하는 제약 조건들도 보여준다.
인랜드가 미그리 내부에 내재화된 디자인 전문가 집단으로 자리한 것은,
조직 지식, 신뢰, 자원 확보 측면에서 긍정적인 효과를 가져왔으나,
그에 따른 도전과 과제들도 함께 수반되었다.

예를 들어, 인랜드디자인이 요청받은 업무의 성격은 대부분 서비스 중심(service-oriented)이었으며, 전략적 수준에 영향을 미칠 수 있는 공동창작(co-creation) 과정에는 거의 관여하지 못하였다.

이는 조직 내에서 디자인 역량이 어디에 위치하느냐(Junginger 2009), 그리고 그것이 지속 가능한 구조로 존재하는가에 관한 논의와도 연결된다.

인랜드의 경우, 디자이너들은 임시 계약직이었다. 이러한 조직 내 영속성의 부재와 전략과의 분리는 디자인팀의 역할에 부정적인 영향을 미쳤다.

디자이너가 근본적인 해결책을 제안하고, 조직에 실질적인 영향을 미치기 위해서는, 디자인이 단발성 실험이나 임시 프로젝트가 아닌, 공공조직 내 상시적 자원(permanent resource)으로 자리잡아야 한다.

또한 인랜드의 횡단적(transversal) 활동 특성으로 인해 여러 감독자가 동시에 존재하게 되었고, 여기에 전략적 관여의 부재가 결합되면서, 디자인 결과물의 영향력이 분산되고 희석되는 결과를 낳았다.

즉, 조직의 전략적 기획과 연결되지 않는 디자인은, 개별적인 서비스 혁신의 단편적 에피소드로 소모되고,
조직 차원의 전략적 변화나 혁신 전략으로 수렴되지 못할 위험이 있다.

최근, 인랜드디자인은 내무부(Ministry of the Interior)로 활동 무대를 옮겼으며,
이러한 성찰을 바탕으로 현재는 전략 및 개발 부서(strategy and development department)에 소속되어 있다.

이러한 변화는, 인랜드가 지금까지 수행해온 공공서비스 디지털화 경험의 성과 덕분이며,
이러한 성과는 일종의 ‘트로이 목마(trojan horse)’처럼 작용하여 시간이 지나 전략적 역할에 접근할 수 있는 기회를 제공하였다.

이러한 전개는 조직문화의 형성과정에서 발생하는 실천 기반의 구체적 행동(enactment processes)(Weick 1993),
그리고 그 과정의 본질을 설명하는 변증법적 탐구(dialectical inquiry)(Buchanan, 2015),
나아가 실천을 통해 체득되는 디자인 지식의 암묵지(tacit knowledge) 차원(예: Komatsu Cipriani, 곧 출간 예정)과도 연결된다.

즉, 디자인의 진정한 가치는 경험을 통해 비로소 이해된다는 것이다.

그러나 이러한 진전에도 불구하고, 인랜드는 여전히 영구적 조직으로 정착하지 못했으며, 현재도 2년 계약의 임시 조직으로 운영되고 있다. 이 점은, 디자인 랩의 물리적 존재를 넘어, 그 실천과 학습을 조직의 지식 기반에 구조적으로 내재화할 수 있는 방법을 설계해야 할 필요성을 더욱 부각시킨다.

6. 결론(Conclusions)

공공부문 조직은 다양한 형태의 지원과 지식을 수용할 수 있도록 조직의 경계를 열어야 할 필요성이 있으며(Brodtrick 1998),
디자인은 이러한 조직들이 시스템 내 다른 행위자들과 시민이 가치를 두는 결과를 달성하기 위한 상호학습적 파트너십(interactive learning partnerships)을 개발하고,
지속적인 변화 역량을 축적하는 데 기여할 수 있는 유효한 수단이 될 수 있음을 확인하였다(Nadler, Shaw, and Walton 1995; Pasmore et al. 2019).

디자인은 이러한 변화 역량을 다음 두 가지 방식으로 축적하도록 돕는다:
(1) 새로운 조직문화가 형성될 수 있는 맥락을 조성하고,
(2) 역량 강화(capacity building)를 통해 조직 내 디자인의 사용 가능성(usability)을 높이는 것이다.

이러한 방식으로, 디자인은 실천을 통한 경험적 환경 구성을 통해, 공공조직을 점진적·비가시적으로 변화시키는 잠재력을 지닌다.

그러나 본 사례를 통해, 디자인의 잠재력을 제약하는 몇 가지 구조적 문제도 함께 관찰되었다.
이는 주로 조직 변화를 기대하는 수준과 실제 디자인 실행 조건 간의 단절에서 비롯된다.

실행 조건과 관련하여, 사례는 문헌에서 지적된 다음과 같은 문제들을 구체적으로 드러낸다:
디자인랩이 조직 내에서 어떤 위치를 점하고 있는가,
디자인 활동이 전략적 위치로부터 얼마나 멀리 떨어져 있는가,
디자인이 조직 자산으로서 얼마나 일시적이고 임시적인가 (즉, 조직 내 정당성 확보의 어려움).

이러한 한계에도 불구하고, 조직 내부 랩으로서의 위치가 지닌 기회 요인도 관찰되었다.
첫째, 내부 동료로 인식되는 존재감은 조직 내 신뢰와 정당성을 높이는 데 도움을 주었다.
둘째, 직원 신분은 디자이너들이 조직의 내재된 디자인 유산을 기반으로 새로운 원칙을 설계할 수 있도록 돕는 조직 지식을 축적하는 데 유리하게 작용하였다(Junginger 2014).

이러한 논의는 혁신을 통해 변화를 촉진하고자 하는 정책결정자와 공공 관리자에게 시사점을 제공한다.
본 논문과 인랜드디자인 사례에 대한 논의를 통해, 우리는 디자인문화가 조직 변화를 위한 생성 도구로서 작동할 수 있는 잠재력을 주장하였다.
디자인은 제품/서비스의 생산과 소비 간의 중재 능력(mediating capacity)을 통해 조직 내 변화의 촉매 역할을 할 수 있다.

우리는 또한, 문제 해결에 있어 단순한 사용자 중심(user-centered) 접근이 아닌,
인간 중심(human-centered) 접근을 도입하는 것이 조직에 근본적·변혁적 영향을 줄 수 있음을 강조하였다.

이 논문은 공공조직에 인간 중심 디자인 접근을 도입하고 내재화하는 데 필요한 촉진 요인들을 입증하였으며,
동시에 디자인문화가 형성되고 실천될 수 있는 환경과 역량을 조성할 필요성을 부각시켰다.

그러나 이러한 환경을 조성한다는 것이 반드시 조직으로부터 분리된 별도의 공간을 의미하지는 않는다.
오히려 디자인은 조직 전체에 스며들어야 하며,
하향식(top-down)과 상향식(bottom-up) 프로세스가 수렴(converge)할 수 있어야 한다.

이를 위해, 공공 관리자와 정책결정자는 공공서비스의 여러 수준에서 '맥락화된 디자인문화(situated design cultures)'를 조성하고,
그 사이의 연결 고리(linkages)를 관리해야 한다.
(실천 사례는 Body 2008 참조)

또한, 디자인이 공공부문 혁신과 서비스 전환의 핵심 수단으로 자리매김하기를 바란다면,
디자이너 스스로가 이 과정에서의 역할을 인식하고, 이에 대한 책임을 져야 한다.

이는 곧, 디자이너가 누가 참여 대상이 되는지를 결정하는 권력을 인식하고,
자신에게 주어진 신뢰를 책임감 있게 관리하며,
공공가치가 어떻게 정의되고 (공)리드되는지를 함께 만들어가는 주체로서의 자기 위치를 인지하고 실천해야 함을 뜻한다.

■ 이해상충 고지(Disclosure statement)
본 논문의 저자들은 이해상충의 가능성이 없음을 보고함.

■ 연구비 지원(Funding)
이 연구는 유럽연합의 Horizon 2020 연구 및 혁신 프로그램의 지원을 받아 수행되었으며, 그랜트 번호는 788217임.

■ ORCID
Tamami Komatsu: http://orcid.org/0000-0001-8768-3956Francesca 
Rizzo: http://orcid.org/0000-0001-5809-0684

* 참고문헌 생략(원문 참고)