(논문) 정책과 디자인은 어떻게 교차하는가? 세 가지 관계 - 리즈 리처드슨, 캐서린 듀로즈, 루시 킴벨, 라미아 마제. 2025.6.

이 논문은 디자인이 정책결정 과정에서 도구적인 역할을 넘어설 수 있음을 설명한다. 정책과 디자인이 맺는 관계를 도구적, 즉흥적, 생성적 관계라는 세 가지 유형으로 구분하고, 이 구분이 정책과 디자인이 언제, 어떻게, 누구에 의해, 어떤 권력 맥락 속에서 의미를 갖는지 이해하는 데 핵심적인 구분이라고 말한다. 정책디자인에 대한 기존 연구가 정책 집행을 돕는 도구(toolkit)로 한정해 다루어 온 것과 달리, 이 논문은 정책에서 디자인의 역할에 대한 인식 지평을 확장하는 데 기여한다.

제목: 정책과 디자인은 어떻게 교차하는가? 세 가지 관계
         How do policy and design intersect? Three relationships
저자: 리즈 리처드슨, 캐서린 듀로즈, 루시 킴벨, 라미아 마제
논문 유형: 연구논문 (Research Article)
온라인 출판일: 2025년 6월 4일
학술지: Policy & Politics – 공공 및 사회정책 지식 발전, 브리스톨 대학교 산하 Policy Press 발행
원문 출처 : https://bristoluniversitypressdigital.com/view/journals/pp/aop/article-10.1332-03055736Y2025D000000072/article-10.1332-03055736Y2025D000000072.xml 

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How do policy and design intersect? Three relationships

정책과 디자인은 어떻게 교차하는가?
세 가지 관계

리즈 리처드슨 (Liz Richardson) – 맨체스터 대학교
맨체스터 대학교 공공행정 교수이다. 맨체스터 대학교 정치학과를 이끌며, 영국 지방정부 분야에서 ‘상위 25 사상가’로 선정된 바 있다
캐서린 듀로즈 (Catherine Durose) – 리버풀 대학교
리버풀 대학교 공공정책 교수이자 헤젤틴 연구소(Heseltine Institute for Public Policy, Practice and Place) 공동 소장이다
루시 킴벨 (Lucy Kimbell) – 센트럴 세인트 마틴스, 런던 예술대학
런던 예술대학 센트럴 세인트 마틴스에서 사회혁신 및 디자인 분야를 이끄는 학자이자, 정책과 디자인을 연결하는 세계적 권위자이다. 그는 공공정책에서 서비스디자인과 디자인사고를 제도화하는 데 선구적 역할을 했으며, 관련 연구와 저술로 국제적으로 큰 영향력을 미치고 있다.
라미아 마제 (Ramia Mazé) – 런던 커뮤니케이션스 칼리지, 런던 예술대학
런던 커뮤니케이션스 칼리지, 런던 예술대학 소속 ‘사회 혁신 및 지속가능성 분야 디자인’ 교수다

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‘정책을 위한 디자인(design for policy)’은 정책과 디자인의 교차를 설명하는 대표적인 틀이다. 여기서 우리는 묻는다. 만약 디자인이 정책을 ‘위한(for)’ 것이라면, 구체적으로 무엇을 하고 있는 것인가? 우리는 디자인과 정책의 상호작용을 프로토타이핑이나 시각화 같은 실천 목록으로만 설명하면서, 왜 그 실천들이 사용되는지에 대한 이유를 놓치는 기존 문헌을 비판한다. 우리는 디자인을 정책결정의 요구, 제약, 정치적 맥락과 연결해 이해하려는 학문적 논의를 발전시키며, 디자인(사물로서)과 정책디자인(과정으로서)의 관계가 매우 다르게 나타날 수 있음을 고려한다. 이러한 논쟁 속에서 우리는 디자인과 정책의 관계가 반드시 정책을 ‘위한(for)’ 것만이 아니라, 때로는 ‘함께(with)’, 심지어 ‘반대하여(against)’ 존재할 수 있다고 제안한다. 우리는 디자인이 정책에서 수행하는 역할을 최종 목적, 범위, 상호작용 조건에 따라 구분하는 독창적 유형론을 제시한다. 여기에는 정책결정의 명확한 목표 달성을 지원하는 도구적 관계, 전개되는 사건과 경험 앞에서 정책을 더 개방적으로 만들도록 하는 즉흥적 관계, 그리고 정책결정을 새롭게 재구상하도록 하는 생성적 관계가 포함된다. 우리의 분석과 유형론을 통해 정책 영역에서 지나치게 특수화되거나 획일화된 디자인 이해를 넘어, 정책의 ‘디자인 전환(design turn)’ 속에서 작동하는 다양한 의도와 함의를 비판적으로 이해할 수 있게 하고자 한다.

핵심어: 디자인, 정책, 정부, 정책디자인, 정책결정, 정책과정, 유형론

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‘정책을 위한 디자인’(Bason, 2014a)이라는 개념은 정책, 행정, 디자인의 교차점에서 등장한 새로운 영역을 설명하기 위해 자리 잡았다. Bason은 디자인 접근을 채택함으로써 “21세기를 위한 정책결정의 기술과 예술을 재발명할 잠재력”이 있다고 주장했다. 본 논문에서 우리는 묻는다. 만약 디자인이 정책을 위한 것이라면, 그것은 무엇을 하고 있는가? 우리의 기여는 디자인과 정책의 관계가 항상 정책을 ‘위한’ 것은 아니며, 때로는 ‘함께’, 심지어 ‘반대하여’ 존재할 수도 있다는 점을 제안하는 데 있다.

지역, 국가, 글로벌 차원의 잘 알려진 정책 과제들은 긴급한 대응을 요구하며(Funtowicz and Ravetz, 1993), 이는 정책결정자들에게 새로운 도구와 접근을 포함한 혁신을 촉발했다. 정부가 어떻게 하면 더 일관되고 효과적인 정책과정을 확보할 수 있는가? 이 질문에 답을 찾으려는 정책결정자들은 더 나은 정책과정과 정책을 약속하는 다양한 접근을 접하게 된다(Cairney et al, 2024). 바로 이 ‘혼잡한 시장’ 속에서 디자인 방법과 도구, 접근이 등장했다.

2000년대 초 이후 전 세계 공공행정에서 정책을 위한 디자인은 빠르게 확산되었다(Kimbell, 2015; Bason, 2017; Blomkamp, 2018; Clarke and Craft, 2019; van Buuren et al, 2020; Collier and Gruendel, 2022). ‘혁신랩’이나 ‘정책랩’의 확산(McGann et al, 2018; Olejniczak et al, 2020; Wellstead et al, 2021), 혹은 전문 디자이너의 채용(Salinas, 2022)은 중앙 및 지방정부에서 디자인의 제도화가 강화되고 있음을 보여준다. 그러나 이러한 제도적 형태의 성장은 있었음에도 불구하고, ‘오늘날의 디자인 물결’(van Buuren et al, 2020)이나 ‘디자인 전환’(Mareis, 2018; Mazé, forthcoming)이라는 담론과 달리, 디자인은 기대만큼의 추진력, 지속성, 신뢰성을 확보하지 못했다. 그 이유 중 하나는 디자인 전문 분야 외부의 사람들에게 그것이 정확히 무엇을 제안하는지 파악하기 어렵기 때문이다. ‘정책을 위한 디자인’이라는 표현은 디자인이 정책을 돕는 것이라는 인상을 준다. 그러나 이는 디자인 실천을 단일하고 획일적으로 규정하는 위험을 내포하며, 결국 정부의 기존 의제를 뒷받침하는 보조 역할로 축소될 수 있다. 반면 일부 디자이너들은 기존 문제 이해와 대응 방식을 ‘교란(disrupt)’하거나, 지배적 정책의제나 정책결정 방식을 ‘불안정화(unsettle)’하는 데 초점을 맞추기도 했다. 그렇다면 이런 접근은 과연 정책을 위한 디자인이라는 개념과 어떻게 양립할 수 있는가?

우리는 단일하고 획일적인 정의를 거부한다. 대신 디자인과 정책 사이에는 다수의 관계가 출현하고 있음을 인식한다(Kimbell et al, 2023). 본 논문에서는 점차 확대되고 있는 문헌을 기반으로, 다양한 흐름을 종합하여 이 관계들을 하나의 유형론으로 개념화하고 구체화한다. 전 세계적으로 ‘정책을 위한 디자인’(design for policy)의 실천은 강력하게 성장하고 있으나, 이와 관련한 이론적 탐구는 여전히 제한적이다(Meijer, 2025). 우리는 비판적이고 의식적으로 학제 간 접근을 취해 이 학문적 기반을 확장하고자 한다.

우리는 디자인과 정책이 서로 관계 맺는 방식을 세 가지 유형으로 제시한다. 이는 각각 목적, 범위, 정책결정의 성격, 그리고 디자인과 정책이 상호작용하는 조건에서 서로 구분된다(Kimbell et al, 2023). 첫째, 도구적 관계는 디자인을 정책결정자가 특정 목표를 달성하고 정책을 효과적으로 집행하도록 지원하는 도구로 본다. 둘째, 즉흥적 관계는 정책결정이 전개되는 사건과 경험 앞에서 보다 개방적으로 작동하도록 하는 실천으로서 디자인을 이해한다. 셋째, 생성적 관계는 디자인이 정책결정을 재구상하고 새로운 가능성을 만들어내는 역할을 한다.

이 세 가지 관계는 목적에 따라, 그리고 정책결정을 어떻게 이해하는지, 디자인이 정책과 어떻게 교차하는지, 또 어떤 지식과 역할에 의존하는지에 따라 더욱 명확히 구분된다. 이를 통해 동일한 디자인 실천이 매우 다르게 동원될 수 있음을 밝힌다. 나아가 시간적, 공간적, 권력적 맥락 속에서 이러한 관계가 어떻게 매개되는지 인식함으로써, 디자인을 정책결정의 정치성과 연결시키고, 정책에 기여하는 디자인의 고유한 가치를 분명히 한다.

정책디자인’은 무엇을 의미하고, ‘디자인’은 무엇을 의미하는가?
그리고 이 둘은 어떠한 방식으로 관계 맺는가?”

현대의 ‘디자인 전환’보다 수십 년 앞서, 정책디자인은 이미 확립된 개념이었다. 공공행정 연구를 ‘디자인 과학(design science)’으로 정립하려는 오랜 노력이 있었으며(van Buuren et al, 2020; Meijer, 2025), 공공정책 연구자들은 흔히 ‘정책디자인’이라는 표현을 사용했다. 이 분야에서 ‘디자인’이라는 용어는 정책 형성(formulation), 창출(creation), 혁신(innovation), 개발(development)과 같은 다른 대안 대신 채택되었다(Peters, 2018). 정책디자인은 대체로 공공정책을 체계적이고 증거 기반으로 기획하는 과정으로 정의된다. 이는 단순히 세계를 이해하는 데 머무르지 않고, 무엇을 해야 하는지에 대한 기획으로 나아가는 것으로, Simon(1996)의 ‘디자인 과학’ 개념에 기반한다. 따라서 정책디자인 문헌은 디자인을 동사로 이해하며, 정책 관련 과정을 능동적이고 실천적이며 심지어 규범적인 것으로 묘사한다. 반면 디자인 학문 분야에서는 ‘디자인’을 다른 방식으로 개념화하고 적용해왔다. 이는 Simon의 틀을 포함하면서도 넘어서며, 전문 디자이너(혹은 그 외의 주체)가 실행하는 고유한 실천을 의미하며, 적용되는 대상(공간, 제품, 서비스, 시스템 등)에 따라 구분된다.

겉보기에는 두 학문 간 차이는 ‘디자인을 동사로 이해하는지, 명사로 이해하는지’로 정리할 수 있다. 전자는 ‘디자인 과학’이나 ‘디자인사고’와 연결되며, 후자는 전통적으로 적용 대상(공간, 제품, 서비스, 시스템 등)에 따른 구분을 의미한다. 최근에는 이러한 차이를 연결하려는 시도가 나타난다. 예컨대 정책디자인 연구에서 증가하는 ‘디자인 지향성’(design-orientation, Howlett and Mukherjee, 2018)은 두 영역을 결합한다. Peters(2020)는 ‘옛(policy design)’과 ‘새(policy design)’를 구분하는데, 전자는 전통적·기술관료적 접근, 후자는 ‘정책을 위한 디자인’과 참여적 디자인, 시스템 디자인 등 새롭게 등장한 하위 분야를 포괄한다. 즉 정책디자인이라는 넓은 틀 아래 명사적 디자인을 다양한 하위 분야로 분류하는 것이다. Bason(2014a)이 정립한 ‘정책을 위한 디자인’은 이러한 동사적·명사적 디자인의 차이를 명확히 하며, 공공정책을 포함해 무언가를 만들어내는 일반적 과정으로서의 ‘디자인’과, 전문화된 실천으로서의 디자인을 구분한다.

일부 논의에서는 이러한 구분을 익숙한 ‘정책디자인 사이클’에 neatly 통합한다(Howlett and Ramesh, 2003; Parsons, 2005; Junginger, 2014). 이 사이클은 정책결정을 그 자체로 디자인된 과정으로 이해하거나, 혹은 정책, 정책도구, 공공서비스라는 결과물/대상으로 구성된 단계들의 연속으로 이해할 수 있다(Trippe, 2019). 이때 전자는 전략적 디자인이나 디자인사고와 연결되고, 후자는 서비스디자인과 연결된다(Kimbell, 2015; Salinas, 2022; Strokosch and Osborne, 2023). 즉 정책 사이클의 단계별로 디자인 활동이 위치할 수 있다(Villa Alvarez et al, 2022).

이처럼 기존의 다양한 디자인 개념들을 통합하려는 노력은 아직 초기 단계에 머무른다. 따라서 디자인과 정책의 관계는 여전히 충분히 명확히 규정되지 않았다. 만약 정책디자인에 디자인 실천을 도입한다면, 무슨 일이 벌어지는가? 디자인이 정책을 위한 것이라면, 그것은 정책에 무엇을 하고 있는가? 정말 정책을 ‘위한’ 것인가? 그렇다면 누구의 목적을, 무엇을 위해 봉사하는 것인가? 본 논문은 ‘디자인과 정책’이라는 결합을 다시 점검해야 한다고 주장한다. 디자인을 정책에 종속된 것으로만 보는 틀은 그 관계가 지닐 수 있는 다양한 의미, 목적, 결과를 충분히 탐구하지 못하기 때문이다.

디자인은 그 관계에 어떤 기여를 하는가? 

정책과 디자인의 관계를 설명하는 문헌 중 일부는, 디자인이 정책에 좀 더 활기를 불어넣는 방식들을 열거한다. 다양한 실천, 방법, 기술, 원칙들이 나열되며, 이는 정책결정을 어떤 방식으로든 강화한다고 주장된다. 예를 들어, 창의성(creativity), 시각성(visuality), 물질성(materiality) 같은 특성이 정책과정 속에서 생활 경험이나 변화의 잠재적 영향을 더 잘 드러내고 반영하도록 한다고 설명된다(Kimbell et al, 2022). 이는 또한 의미 있고 공정한 참여를 가능하게 하고, 학제 간 협력을 성취하도록 한다는 주장과 연결된다. 디자인의 협력, 참여, 모호성에 대한 강조(Peters, 2020)는 정책과정 속에 더 다양한 관점과 형평성을 끌어온다고 논의된다. 다른 기여로는 목표의 도출, 패턴 인식, 예측, 교란, 감정적 몰입, 불일치, 허구적 상상(fabulation), 위험 회피 등이 제시된다(Considine, 2012).

그러나 디자인과 정책의 관계를 이처럼 고유한 특성 목록으로 정의하려는 시도는 여러 면에서 불만족스럽다. 우선, 이러한 정의는 정책결정의 난제를 해결하려는 다른 노력과 디자인을 구분하지 못한다. 따라서 실제로 정의되는 것은 디자인과 정책의 관계라기보다는 단순히 ‘참여’나 ‘창의성’ 일반의 아이디어일 뿐일 수 있다. 디자인만이 창의성의 경로는 아니며, 참여와 협력을 가능케 하는 유일한 수단도 아니다. 시각화나 물질화 같은 실천은 정책에 여러 방식으로 적용될 수 있으며, 커뮤니케이션 같은 다른 실천과 구별하기 어렵다. 사용자 중심이 되는 것이 반드시 디자인을 의미하는 것도 아니다. 예컨대 인포그래픽 하나만으로는 그것이 디자인과정이라 말할 수 없다.

디자인의 특성을 강조하는 접근은 그 독자성을 과장할 뿐 아니라, 관계를 충분히 구체화하지 못한다. 최소한 정책을 위해 디자인이 무엇을 하는지에 대한 논의가, 단지 창의성 같은 특성을 나열하는 수준에 머문다. 과연 이는 기존 정책 의제 안에서 개선을 추구하는 동질화된 개념인가? 아니면 모호성과 교란의 아이디어가 더 대립적이고 갈등적인 관계를 시사하는가? 동일한 대상이나 전문성에 기반한 디자인일지라도, 목표와 결과는 크게 달라질 수 있다.

우리의 핵심 관심은 바로 디자인과 정책의 관계 그 자체이다. 정책을 ‘위한’ 디자인은 디자인 직능의 깊이 자리 잡은 계보와 연결된다. 디자이너들은 흔히 시장 논리에 기반해, 디자인을 독자적 지식이라기보다 적용적·서비스적 직업으로 규정해왔다. 이는 이해할 수 있는 일이다. 다른 학문에 비해 디자인은 고등교육과 연구에서 학문화된 역사가 비교적 짧고(Hellström Reimer and Mazé, 2023), 길드와 산업화의 맥락과 얽혀 전통적으로 직업적·기능적 영역으로 여겨졌기 때문이다. 그래서 디자인은 너무 쉽게 다른 지식에 ‘봉사하는’ 것으로 취급된다. ‘정책을 위한 디자인’이라는 표현에도 이러한 서비스적 사고방식이 드러난다.

이런 이해는 해당 분야의 경험적 연구에 의해 무심코 강화되기도 했다. 실제 현장에서의 실천이 학문적 논의를 앞서 나간 경우가 많기 때문이다. 그래서 중앙·지방정부의 정책랩에서 특정 프로젝트에 디자인 실천이 어떻게 사용되었는지를 다룬 사례 연구들이 쏟아져 나왔다(McGann et al, 2018; Olejniczak et al, 2020; Wellstead et al, 2021). 이러한 사례는 정책결정자들에게 디자인이 어떻게 작동하는지 이해하기 쉽게 보여주는 장점이 있다. 또 디자인의 과정과 ‘느낌’을 구체적으로 보여주며, 민족지학적 연구를 통한 증거 기반 이해를 가능하게 한다. 그러나 이런 사례들은 대체로 디자인과 정책디자인의 관계를 단일하게 정의한다. 즉 특정 사례 속에서 정책 효과를 개선한 ‘무엇이 잘 작동했는가’에 집중한다. 결과적으로 도전적 관점이나 비교적 분석은 부족하며, 맥락적 비판성이 희박하다.

한편, 이와 다른 ‘활동가적’ 흐름도 나타났다. 학계와 현장 모두에서 기존 설명을 비판하는 사례들이 축적되었다(DiSalvo, 2009; 2022; Hillgren et al, 2020). 이러한 풀뿌리 사례들은 보다 강건하고 도전적이며, 심지어 갈등적(agonistic) 관계를 보여준다(DiSalvo, 2012; Björgvinsson et al, 2012). 여기서의 초점은 기존 정책 의제를 교란하거나 불안정화하는 데 있다. 따라서 디자인과 정책의 관계는 균열적이거나 대립적일 수 있다.

결국 경험적 자료는 디자인 실천이 정책에 적용되는 방식이 맥락과 목적, 참여 주체에 따라 매우 다를 수 있음을 시사한다. 그러나 이러한 뉘앙스는 충분히 탐구되지 않았다. 그렇다면 디자인과 정책의 관계에서 목적, 범위, 성격, 조건은 어떤 다른 구성들을 가질 수 있는가? 우리는 ‘정책을 위한 디자인’이라는 ‘for’의 문제를 제기한다. 최근에는 이러한 다양성을 반영하려는 ‘메타 수준’의 정의가 등장하여, 범주, 유형론, 분류 체계를 만들고 있다. 이는 특정 분야나 개별 사례를 일반화하는 함정을 피하고, 관계의 대립적 지향을 이해하는 데 도움을 준다. 하지만 이론화는 여전히 개괄적 수준에 머물러 있다. 본 논문은 이를 발전시켜 구체화된 유형론으로 제시한다.

예를 들어, Hermus 등(2020)의 문헌 리뷰는 전통적·과학적·‘정보 지향적’ 접근부터 보다 ‘영감적’, 혁신적, 사용자 주도적 접근에 이르기까지 여섯 가지 디자인 접근을 제시했다. 그러나 이는 동일한 디자인 도구나 방법이 서로 다른 맥락에서 다르게 동원될 수 있다는 점을 간과하며, 그것들이 어떤 목적에 쓰이는지를 흐리게 하고, 정책결정 자체에 대한 다양한 이해를 무시한다. van Buuren 등(2020; 2023)은 공공행정에서 ‘디자인 과학’에 관한 세 가지 이상형적 접근, 즉 최적화(optimisation), 탐색(exploration), 공동창출(co-creation)을 제시하며 유용한 개괄을 제공했다. 그러나 이 작업은 개념적 제안 수준에 머물렀고, 향후 연구 의제를 제시하는 성격이었다. 우리의 연구는 이를 계승하여 (1) 더 심화된 논증을 통해 디자인 작업의 유형 분류를 정교화하고, (2) 학제 간 접근을 통해 다양한 관점을 통합하려 한다.

지금까지의 논의를 요약하면, ‘정책을 위한 디자인’(Bason, 2014a)은 디자인을 정책의 하위적 서비스로 위치시키는 특정한 틀이다. 이는 일부 실천이나 잠재적 활용에는 부합하지만, 다른 경우에는 그렇지 않다. 실제 사례 전통을 보아도, ‘무엇이 잘 작동했는가’를 보여주는 실용적 사례들과 활동가적 사례들이 병존하며, 이들은 중첩되거나 상충하는 다양한 관계를 보여준다. 지금까지 제시된 분석적 틀 역시 이 방향을 향해 나아가고 있지만, 여전히 설득력 있는 이론적 정교화는 부족하다. 기존 연구들은 디자인과 정책에 대한 다양한 이해를 충분히 반영하지 못했고, 디자인 연구 분야의 기여도 소홀히 하였기에 관계를 불완전하게 정의하고 있다. 따라서 우리는 디자인과 정책결정의 교차가 아직 충분히 설명되고 뿌리내리지 못했다고 주장한다(Clarke and Craft, 2019; Hermus et al, 2020; Kimbell et al, 2022; Mortati et al, 2022).

디자인과 정책결정 간 세 가지 관계

정책과정과 디자인 간 상호작용의 범위를 더 잘 이해하기 위해, 우리는 디자인과 정치학의 문헌을 아우른다. 일반화된 틀이나 본질주의적 모델은 매력적으로 보일 수 있으나, 분석적으로는 문제를 낳는다(Richardson et al, 2019). 따라서 우리는 다양한 맥락에서 비판적으로 활용될 수 있는 유형론을 제시한다(Kimbell et al, 2023). 이는 ‘정책을 위한 디자인’이라는 협소하고 획일화된 틀을 넘어, 디자인과 정책결정의 관계를 새롭게 문제화한다.

우리는 디자인과 정책의 관계가 상황적이고 전개적이며 동적인 방식으로 상호의존한다는 점을 강조한다(Bartels and Turnbull, 2020; Lejano, 2022). 이를 구분하기 위해, 우리는 디자인이 정책결정 속에서 동원되는 목적, 정책결정의 범위와 성격, 그리고 상호작용의 조건에 주목한다. 여기서 목적은 디자인이 정책 속에 동원되는 근거를 의미한다. 또한 우리는 정책결정이 본질적으로 다투어지는 성격을 지니며(Cairney, 2023), 그 안에서 디자인의 잠재력이 다르게 드러날 수 있음을 인식한다. 이러한 유형론을 발전시키며, Durose와 Lowndes(2021)가 말한 ‘중범위 이론’을 구축하려 한다.

우리는 디자인과 정책결정 사이에서 세 가지 관계 유형을 구분한다. 
도구적 관계, 즉흥적 관계, 생성적 관계이다. 이 세 가지를 요약하면 다음과 같다.

첫째, 도구적 관계는 디자인을 정책결정자가 사전에 설정한 목표를 달성하고 효과적 집행을 지원하는 도구로 간주한다. 이 관계에서는 정책결정이 특정한 전문지식에 기반하여, 주어진 세계관 안에서 작동하는 것으로 이해된다. 디자인은 정책문제를 해결하고 해결책을 만들어내는 수단으로 동원된다.

둘째, 즉흥적 관계는 디자인을 정책결정의 즉흥적 조율을 가능케 하는 것으로 이해한다. 여기서 디자인의 목적은 복잡성과 불확실성에 직면한 상황에서 정책이 더 민첩하게 반응하도록 하는 것이다. 정책결정은 다양한 세계관을 협상해야 하는 과정으로 이해되며, 디자인은 이러한 상호작용 속에서 정책을 보완하고 확장하는 수단이 된다.

셋째, 생성적 관계는 디자인을 통해 정책결정의 전제를 도전하고 불안정화하며 대안을 만들어내는 관계이다. 여기서는 정책결정을 지배적 지식으로부터 탈중심화된, 생성적이거나 갈등적 공간으로 본다. 디자인은 정책문제를 바라보는 틀을 재구상하도록 돕는다.

표 1: 디자인과 정책결정 간 세 가지 관계

관계	디자인의 목적	정책결정의 범위와 성격	상호작용 조건
도구적	정책결정을 위한 도구	사전 목표 달성 지원	단일 세계관 안에서 작동하는 기술관료적 활동
즉흥적	정책결정 속 상호작용 실천	전개되는 사건과 경험 앞에서 개방성 확보	복수 세계관 간 협상 과정
생성적	정책결정의 재구성	정책결정을 새롭게 상상하게 함	지배적 세계관을 탈중심화한 생성적 공간

디자인과 정책 간의 도구적 관계

이 관계에서 디자인은 정책결정에서 이미 규정된 목표를 달성하기 위해 도구화될 수 있는 특정한 방법들의 집합으로 여겨진다. 디자인은 기존에 수행되고 있는 방식들을 어떻게 개선할 수 있는가라는 점에서 가치가 매겨진다. 이론적으로 이러한 관계는 사이먼(Simon, 1969)의 ‘디자인 과학’과 맞닿아 있다. 여기서 디자인은 ‘문제’가 좁고 ‘길들여진(tame)’ 상태에 있으며, 최적의 행위 경로를 계산할 수 있는 상황에서 수행되는 체계적 활동으로 이해된다(Simon, 1996). 다른 학자들 또한 정책디자인 사고가 지닌 강한 공리주의적 뿌리를 지적하면서, 최적화(optimisation), 준수(compliance), 억제(deterrence)라는 목표에 맞추어 이러한 디자인이 활용될 수 있음을 설명한다(Howlett, 2018). 문제와 목표는 다차원적이거나 정책의 경계를 넘어 존재하는 것이 아니라, 정책 생태 내부에 주어진 것으로 간주된다.

정책과정은 대체로 기술관료적 과업으로 인식된다. 그 이유는 목표가 민주적으로 위임된 정책목표를 달성하는 데 있으며, 이는 베버적 구분, 즉 정책의 근본적 가치와 목표는 정치인이 설정하고, 공무원은 정책 집행의 운영적 과업을 수행한다는 구분과 맞닿아 있기 때문이다. 정책결정은 주어진 맥락과 정치·이념적 우선순위, 세계에 대한 이해 속에서 최적의 과정을 수행하는 데 가장 적합한 도구들을 선택하는 일로 간주된다. 특정 ‘문제’와 주어진 목표를 향한 ‘해결책’은 별개의 항목이자 이산적 실체로 이해되며, 전문가가 ‘올바른’ 구성 요소들을 합리적이고 선형적인 방식으로 선택하여 의도된 목적을 달성하는 과정으로 연결된다. 도구적 관계에서 디자이너는 이러한 방법에 관한 전문가로 여겨지지만, 정책결정자는 전체 정책 영역, 더 넓은 시스템, 과정, 경로/목표, 그리고 품질/평가 기준과 관련된 권위를 유지한다.

정책결정에서 특정한 관심사는 정책의 의도된 목표에 대한 다양한 형태의 ‘준수’를 어떻게 확보할 것인가이다(Howlett, 2018: 101). 이는 시민들이 특정 개입에 예상된 방식으로 반응하게 하거나(John et al, 2019), 소외된 정책 집행 주체들이 의도치 않은 재량을 행사하지 않도록 하는 것(Aktas et al, 2023)과 관련된다. 도구적 디자인 접근은 준수 수준을 높이고 정책성과를 개선하는 데 사용되어 왔으며, 예를 들어 일부 시민 집단의 건강이나 부의 향상 같은 혜택을 낳았다(Hallsworth and Kirkman, 2020). 정책결정자가 이용할 수 있는 다른 방법들과 마찬가지로, 디자인 방법 역시 효과성, 효율성, 확실성과 같은 특성의 측면에서 평가된다(예: Howlett, 2018).

정책에서 디자인의 도구적 사용을 보여주는 사례는, 시민들이 정부 시스템을 탐색할 때의 관료적 부담을 줄여 서비스나 자원에 접근하는 방식을 명확하고 일관되며 간소화되고 신뢰할 수 있도록 만드는 데 디자인 실천을 적용하는 것이다. 예컨대 디자이너가 인터뷰, 관찰, 민족지학적 영상 제작이나 협력적 맵핑을 통해 사용자 요구를 조사하면(Drew, 2016), 시민이 겪는 어려움을 파악할 수 있다. 이 증거는 서비스 이용자의 ‘여정(user journey)’을 세밀하게 시각화한 증거 기반 자료로 발전될 수 있다(Hope and Knight, 2021; Villa Alvarez et al, 2022). 또한 정부 서비스를 이용하거나 접근하려는 사람들과 함께 공동디자인(co-design) 워크숍을 진행함으로써(Dimopoulos-Bick et al, 2018; Trischler et al, 2019), 추가적인 피드백과 의견을 확보할 수 있다. 이를 통해 시민이 공공서비스와 접촉하는 ‘터치포인트(touchpoints)’를 개선하는 방안이 제안된다(Hope and Knight, 2021).

이러한 개선은 수요 감소(Cairney and St. Denny, 2020), 서비스의 디지털화로 접근성 향상, 대상 집단에 더 적합한 방식으로 서비스 전달 방식을 맞춤화하여 정부 지원 의존도를 줄이고, 서식 작성 오류를 줄이며, 자격 기준 이해도를 높이는 것 등을 포함할 수 있다. 이러한 조치는 서비스 이용자의 준수와 만족도를 높일 뿐 아니라, 서비스 행정의 효율성을 창출하고, 원래의 정책 의도를 더 잘 달성하도록 돕는다. 또한 이러한 개선을 본격적으로 시행하기 전에 소규모로 테스트하는 프로토타입 주기를 활용할 수도 있다(Kimbell and Bailey, 2017; Dixon, 2023).

디자인과 정책 간의 즉흥적 관계

우리가 식별하는 두 번째 관계는 즉흥적 관계이다. 여기서 디자인의 목적은 전개되고 역동적인 정책 환경 속에서 상황과 문제에 실용적으로 대응하도록 정책결정을 지원하는 데 있다(Turnbull, 2017; Colebatch, 2018; Hoppe, 2018).

이 관계에서 디자인은 정책결정의 숙련된 실천에 내재된 역량으로 이해되며, 여기서의 ‘문제’는 단순히 길들여진(tame) 문제뿐 아니라 ‘악성(wicked)’ 문제도 포함한다(Rittel and Webber, 1973). 문제와 해결책 간의 관계는 단순하지 않고, ‘동반적(concomitant)’(Rittel and Webber, 1973), ‘진동적(oscillating)’(Cross, 1992), ‘공진화적(co-evolving)’(Maher and Boulanger, 1996; Dorst and Cross, 2001)으로 이해되며, ‘재구성(reframing)’(Dorst, 2006)에 열려 있다. 디자인 방법은 정책결정 과정 전반에서 유연하고 확장 가능한 다양한 접근을 통해 문제와 해결책을 적극적으로 탐구할 수 있게 한다(Chua, 2009; Crilly, 2021).

정책결정은 다층적이고 복잡한 과정 및 제도와의 관계 속에서 ‘브리콜라주(bricolage)’로 이해된다(Lanzara, 1998). 이러한 인식은 전통적인 선형적 접근의 한계를 인정한다. 예를 들어 정책결정자가 접근할 수 있는 정보는 본질적으로 부분적이며, 모든 가능한 대안을 모델링하고 분석할 인지적 역량은 제한적이다. 디자인은 불확실성을 인정하고 탐색하는 방법을 제공하며, 동시에 정책결정 맥락 속에서 ‘갈등, 혼란, 목적의 상충, 비효율성, 시행착오에 의한 학습’(Grindle, 2004: 545)으로 특징지어지는 상황에서 전망적이고 창의적인 관점을 제시한다(Romme and Meijer, 2020). 이러한 맥락에서 정책결정은 고정적·선형적·유한한 과정이 아니라, 항상 유동적이며 점진주의만이 가능한 변화로 특징지어지는 ‘갈팡질팡(muddling through)’(Lindblom, 1959)의 연속 과정이다(Kingdon, 1984).

여기서 디자인은 전문적 전문지식, 직관적 인식 방식, 듀이적 ‘상식 탐구’(commonsense inquiry)에 뿌리 둔 시행착오적 반복(순환)을 결합하여 혁신에 기여한다(Schön, 1983; Dixon, 2019). 이는 경로의존성과 자원 제약, 위험회피, 불신이라는 더 넓은 맥락 속에서 의미가 있다(Durose and Lowndes, 2021). 디자인의 ‘행동 속 지식(knowledge-in-action)’(Dixon, 2023)은 탐구적 연구와 프로토타입과 같은 수단을 통해, 일반적 추상보다 구체적·특수한 것과의 관계를 드러내며 실제 변화를 만들어낸다(Buchanan, 1992). 이는 추상적 개념과 원칙을 생활세계의 경험과 연결하는 역할을 한다.

즉흥적 관계에서 디자인 사용의 한 사례는 새로운 세금이나 복지 혜택 도입과 같은 새로운 정책 개입을 개발할 때, 기존의 지침이나 경험이 거의 없는 상황에서 다양한 방법을 사용해 이용자 인사이트를 수집하는 것이다. 예를 들어 포럼을 통해 다양한 이해관계자들을 모아 의견을 제시하게 하고, 개입이 해결하려는 정책문제를 함께 맵핑하도록 할 수 있다(Trischler and Scott, 2016). 또는 서로 다른 시나리오를 시험할 수도 있다(Bason, 2017). 이러한 대화와 함께 인터뷰나 현장 관찰 연구를 병행하면(Trischler and Scott, 2016), 공중의 우선순위와 상호 타협 가능한 영역을 확인할 수 있다. 이러한 방식으로 작업하면서 다른 형태의 증거와 연구를 종합하면, 목표로 하는 집단에게 공감되거나 신뢰성을 확보할 수 있는 접근을 개발할 수 있다. 더 나아가 이러한 접근은 불확실성을 드러내고, 의도치 않은 결과나 문제를 사전에 예측하며, 복잡성이나 혼란과 같은 도전을 완화하고, 시행 전 다양한 옵션을 탐색할 수 있도록 돕는다(Williams et al, 2023).

디자인과 정책 간의 생성적 관계

세 번째로 우리가 식별하는 관계는 생성적 관계이다. 여기서 디자인의 목적은 정책 영역을 변혁하는 것이다. 즉, 다른 주체성, 새롭게 등장하는 주체성, 미래의 정치적 주체성을 수용할 수 있도록 정책을 재구상하는 것을 돕는다. 이 관계에서 디자인은 지배적 세계관을 탈중심화하고 존재론적 전제를 드러냄으로써 정책이 출현할 수 있는 생성적 공간을 만들거나 지원한다. 따라서 디자인은 다른 세계관, 관점, 우선순위를 포함한 대안을 상상하고 제안할 수 있는 가능성을 열어주며, 기존 제도적 틀을 넘어서는 정책 행위자들에게 주체성을 재분배할 잠재력을 가진다.

여기서 출발점은 근본적으로 ‘문제’가 구성된 것이라는 인식이다(Keshavarz, 2018; Najar, 2022: 33). 정책 제도와 과정은 다공성, 개방성, 본질적 논쟁 가능성을 지니며, 디자인을 통해 탐구되고 다시 만들어질 수 있다(DiSalvo, 2022). 이 관계에서 목표는 문제를 ‘해결’하는 것이 아니라, 오히려 근본적인 전제, 모순, 대안, 새로운 가능성을 가시화하거나 심지어 가시적·물질적으로 드러내는 것이다(Lury and Marres, 2015).

실제로 가능성 있는 ‘문제’를 상상하는 일 자체가 이 관계에서 구성적 과정의 일부가 된다. 예컨대 ‘발명적 문제 만들기(inventive problem-making)’(Fraser, 2006; DiSalvo, 2022) 같은 방식이다. 여기에는 도달해야 할 최종 상태가 없고, 오히려 포함되거나 배제되는 주체와 대상을 고려하면서 ‘미래 세계 만들기(future world-making)’(Hillgren et al, 2020)를 통해 탐구해야 할 다수의 가능적 미래 상태를 예상하는 것이 있다.

이 관계에서 정책결정은 ‘갈등적 다원주의(agonistic pluralism)’를 민주주의의 고유한 요소일 뿐 아니라 전제 조건으로 받아들인다(Mouffe, 2020). 따라서 정책결정은 민주주의를 협소화하지 않고 공공영역에서 중요한 (재)정치화 과정에 관여하며, 이는 공적 불신을 완화하는 데에도 기여할 수 있다(Flinders and Wood, 2014). ‘불완전성’(Garud et al, 2008; Telier et al, 2011; Durose and Lowndes, 2021)은 의도된 긍정적 디자인 결과로 간주된다. 정책은 사전에 명시될 수 없는 방식으로 실천 속에서 생성된다(Marres et al, 2018; Dixon, 2019). 디자인은 정책결정에서 다루는 세계(혹은 영역)의 본질과 안정성에 대한 당연한 가정을 흔들며, 차이와 논쟁 가능성을 생산적으로 인정한다(DiSalvo, 2012; Björgvinsson et al, 2012). 논쟁은 권력 관계와 비대칭의 불가피성(Mouffe, 2005)이나 더 근본적인 비비교성(Foucault, 1970)으로 인해 지속적이고 영구적인 것으로 간주된다. 따라서 ‘틈(gaps)’과 ‘다른 세계(other worlds)’의 지속적 가능성이야말로 ‘민주주의’를 구성한다는 것이다(Rancière, 1995).

실천에서 이는 다양한 디자인 기법을 활용해 가능성을 탐구하고 토론하는 것으로 나타난다. 이러한 활동은 정치와 정책결정에서 무엇과 누구를 포함시킬 것인가의 한계와 안정된 질서를 도전하는 적대적(DiSalvo, 2012), 불일치적(Keshavarz and Mazé, 2013), 반사실적(Hillgren et al, 2020) 활동으로 틀지어진다. 이는 가능성의 한계를 확장하고, 랑시에르(Rancière, 2004)가 말한 ‘감각적인 것의 분할(distribution of the sensible)’을 넓힌다. 배제되거나 보이지 않는 정치적 주체와 주체성을 드러내고 대표하며 그들을 위한 디자인을 수행하는 것은 ‘민주적 결핍’을 보완할 수 있다. 예를 들어 ‘비인간(more-than-human)’ 접근을 공간디자인과 정책에 포함시킴으로써 가능하다(Metzger, 2014). 이는 ‘재세계화(reworlding)’(Huybrechts et al, 2022)라고 불리며, 기후변화에 대한 대안적 대응을 보여주는 ‘일상적 유토피아’(Cooper, 2013)―지역 식품 협동조합, 공동체 정원, 재생에너지 프로젝트 등―를 통해 지배적 관점에 도전하면서도 영감을 불어넣고 참여를 촉진한다.

정책 속에서 생성적 디자인 사용의 한 예는 ‘상상력(capacity for imagination)’을 배양하는 다양한 방식일 수 있다(Hillgren et al, 2020: 110). 여기서 디자인 접근은 고착화된 사고와 행위 방식을 도전하고, 기후 위기 같은 중대한 정책 도전을 다루거나 평등, 정의와 같은 가치를 정책에 내재화하는 대안적 방식을 촉진한다. 예컨대 디자인된 오브젝트나 ‘소품(props)’을 활용하는 투기적 기법은 참여의 구체적 초점을 제공하면서도 토론과 해석이 가능할 정도의 모호성을 남긴다. 여기에 도발적인 ‘만약에(what if)’ 질문을 결합함으로써 새로운 가능성을 상상하도록 돕는다(Light, 2020; Drew, 2016; Hillgren et al, 2020). 또 다른 접근은 ‘세계 만들기(world-making)’로, 짧은 서사를 통해 다른 반사실적 세계를 묘사하고 이를 물질적으로 구현함으로써 비판적 성찰을 촉진한다(Hillgren et al, 2020). Huybrechts 등(2022)은 ‘재세계화(reworlding)’라는 용어를 사용해, 예컨대 지역 식품 협동조합, 공동체 정원, 재생에너지 프로젝트와 같이 기후변화에 대한 대안적 대응을 보여주는 ‘일상적 유토피아’(Cooper, 2013)를 설명한다. 이는 특정 사안에 대한 지배적 관점을 도전하는 위치적 수단이자, 동시에 영감을 주고 참여를 유도하는 방식이다. 이러한 방법 전반에 걸쳐, 세계를 ‘디자인된 것이기에 다시 디자인될 수 있는 것’으로 인식하는 데 강조점이 놓인다(Light, 2020).

디자인과 정책결정 간 서로 다른 관계의 함의는 무엇인가?

우리가 구분한 세 가지 관계는 동일한 디자인 실천이 디자인–정책 관계에 따라 매우 다르게 동원될 수 있음을 명확히 보여준다. 디자인의 대상이나 전문성이 세 관계에서 유사하게 나타날 수 있지만, 정책결정 속에서의 목적은 크게 달라질 수 있다. 예를 들어, 도구로서의 목적, 즉흥적 대응을 촉진하는 목적, 혹은 정책을 다른 세계관과 함께 이해할 수 있도록 생성하는 목적이다. 예컨대 ‘프로토타입’ 디자인은 세 관계 모두에서 발견된다. 첫 번째 관계에서 정책결정의 도구로 디자인이 사용될 때 반복적 프로토타이핑은 정책 개발을 미세 조정하고 새로운 서비스가 정책목표를 달성하도록 효과적으로 전달하는 데 기여한다. 즉흥적 정책결정에서는 프로토타이핑이 변화하는 환경, 새롭게 출현하는 데이터, 공중 인식, 정책의 (재)구성에 대한 지속적 학습과 조정을 돕는다. 세 번째 관계에서, 즉 디자인이 정책결정을 재생산하는 경우 탐구적 프로토타이핑은 정책 영역에 대한 서로 다른 이해를 드러내고 경쟁하는 세계관 사이의 정렬을 협상하는 데 기여한다.

세 관계 각각은 또한 누구의 지식과 전문성이 인정되는가, 누가 ‘디자이너’로 여겨지는가라는 질문을 제기한다(표 2 참조). 일부 연구들은 전문 디자이너의 전문성을 전면에 내세웠지만, 실제로는 팀과 조직 전반에 분산된 디자인 역량을 더 넓게 바라볼 가능성도 있다. 이들은 스스로를 ‘디자이너’라 생각하지 않을 수 있다.

표 2. 서로 다른 관계에서 ‘누가 디자인하며, 어떤 지식이 전면에 드러나는가’

디자인–정책 관계	누구/어떤 지식이 강조되는가	디자이너는 누구인가	디자인 연구 문헌과의 관계
정책결정을 위한 도구로서의 디자인	정책과정에 유용한 특정 전문화된 지식에 대한 강조	정책결정자와 전문 디자이너	1세대 및 2세대 디자인 방법론, 서비스디자인
정책결정 내 즉흥적 디자인	다양한 지식의 존재를 명시적으로 인정 / 지식의 공동구성	정책결정자와 디자이너, 그리고 해당 정책 문제에 대한 생활 경험을 가진 사용자들	참여적 디자인, 서비스디자인, 전환디자인
정책결정을 재생산하는 디자인	숨겨진·알려지지 않은·차단된 지식에 접근하려는 의식적 노력	다양한 지식과 관점을 인정	예측적/투기적 디자인, 생태계 디자인

도구로서의 디자인은 표 2에서 설명된 것처럼 정책결정에서 유용한 지식과 전문성에 대한 좁은 인정을 의미한다. 여기서 디자인 역량은 정책제도 내에서 요구되는 여러 역량 중 하나로 간주되며, 주로 전문 디자이너가 보유한 것으로 이해된다. 정책결정자는 전문 교육이나 툴킷을 통해 이러한 역량에 접근할 수 있다.
이러한 형태의 디자인은 ‘디자인 방법론’ 1세대와 2세대에 연관된다(Huppatz, 2015 참조). 실제 구현은 특정 문제와 명확한 해결책을 전제로 하고, 일련의 폭넓게 적용 가능한 명확한 단계와 공식―‘디자인은 이렇게 한다’라는 매뉴얼―을 제시하는 디자인 툴킷으로 나타나며, 이상적으로는 다양한 맥락에서 복제 가능하다.
이러한 접근은 ‘정책을 위한 디자인’의 지배적 형태이지만, 디자인을 그저 집어 들었다 내려놓는 도구로만 취급하게 되며, 정책과정을 변화시키거나 발전시킬 수 있는 범위와 잠재력은 제한된다. 결과적으로 새로운 사고와 실천을 통한 정책문제 해결 기회는 놓치게 되고, 지배적 세계관이나 정치적 맥락의 제약이 강화될 뿐 탐구되거나 도전받지 못한다.

두 번째 관계는 디자인을 상호작용의 실천으로 본다. 여기서 중요한 함의는 특정 사안에 대한 생활 경험을 가진 사람들의 지식과 전문성을 적극적 참여자로 인정하고, 정책과정 속에서 문제와 해결의 (재)구성과 탐구에 기여하게 한다는 점이다. 실제로 이러한 관계는 ‘리빙랩(living labs)’, ‘디자인 스프린트’, 심지어 ‘실험적 거버넌스’(experimental governance)(Annala et al, 2015)와 같은 공간에서 개입, 협상, 반복, 평가를 포함하는 실험적 활동으로 구현된다. 이러한 디자인 활용은 현대 정책 실천에서 뚜렷이 나타나지만, 그 가치 여부는 주어진 정책 문제가 어떻게 구성되고, 재구성 가능성이 있으며, 외부 요인과 어떻게 상호작용하는가에 달려 있다. 이 관계에서는 상호작용 전문성은 디자이너가 가진 것으로 인정되지만, 관련 지식은 더 넓게 분산되어 있으며, 정책과정 속에서 경험을 축적하도록 지원받는 실무자와 이해관계자들에게 분포한다.
디자인을 상호작용으로 보는 것은 디자인 상황 속 담론 간의 역설을 해결하고(Dorst, 2006), 다양한 전문성 간 ‘투과성(porosity)’을 허용하며 그것들을 종합하고, 제도적 제약에 도전하는 수단이 된다. 즉흥적 관계에서 정책–디자인은 (어쩌면 불안정한) 합의를 도출하는 동시에 다원적 참여를 긍정하는 균형행위를 포함한다. 이 접근의 정당성은 일반적으로 ‘딱 떨어지는 데이터나 재현성’보다는 이해관계자의 참여와 수용에 의존한다. 이러한 접근은 혁신적 해결책과 새로운 정책 프레이밍을 기반으로 하지만, 그 결과는 대체로 점진적이다.

세 번째 관계, 즉 디자인이 정책결정을 재생산하는 관계에서는 가시적이지 않거나 아직 형성되지 않은 관점과 지식을 포함해야 함을 인식한다. 여기서 동원되는 전문성은 기술적·물질적일 뿐 아니라 인문학적·사회적이다(Buchanan, 1989). 이는 의미 만들기(meaning-making)(Krippendorff, 2006), 심지어 탈인간주의적 관점에서 자연·비인간 존재, (비)물질적 인프라, 기후 시스템의 얽힘과 행위성, 영향력을 정책결정과 관련된 정치적 사안으로 인식하는 것을 포함한다. 이러한 전문성은 일부는 디자이너가 보유하지만, 상당 부분은 고급 실천가, 특정 상황적·토착적·특수한 지식 보유자, 복잡한 정책과정 속에서 이러한 세계관을 통합할 수 있는 이들에게 분산되어 있다. 이 관계에서 디자인은 비판적이고 교란적인 목적을 가질 수 있으며, 따라서 정책결정과 정책결정자를 보조하는 하위 관계로만 이해되는 ‘정책을 위한 디자인’의 함의에서 벗어난다. 이는 디자인에서의 갈등, 예상, 허구화(fabulation) 연구와도 연결되며, 예컨대 변화적 미래(futuring)를 위한 창의적 실천이나 심지어 ‘재세계화(reworlding)’(Huybrechts et al, 2022)를 통해 구현될 수 있다. 이러한 형태의 정책 속 디자인 사용은 아직 초기 단계이며, 이는 기존 정책을 작동시키는 데 집중하는 현직 정책결정자들을 불편하게 할 수 있는 정치적 도전을 내포하기 때문이다.

논의(Discussion) 

우리는 이러한 관계들이 정책결정 내부에서 동시에 나타날 수 있으며, 동일한 과정 안에서, 동일한 시점에, 서로 다른 이해관계자들에 의해 상호보완적이거나 경쟁적인 방식으로 사용될 수 있다고 상상할 수 있다. 본 절에서는 이러한 관계가 시간적 역학(예: 정책과정의 어느 지점인지, 선거주기의 어느 국면인지)과 공간적 역학(예: 정책결정이 이루어지는 서로 다른 정부 수준과 서로 다른 환경)으로 어떻게 매개되는지 살핀다. 이러한 역학을 고려하는 일은 필연적으로 권력의 문제를 전면에 부각시킨다(Durose and Lowndes, 2021 참조).

정책결정이 정치적 환경 속에서 이루어진다는 점을 인정할 때, 정책결정자는 통제 밖의 요인들, 특히 선거주기의 영향을 필연적으로 받게 되며, 이는 정책결정자가 디자인과 맺을 수 있는 관계의 유형을 좌우한다. 예컨대 선거가 임박하면 보다 생성적인 관계가 제약될 수 있고, 반대로 선거 직후에는 더 생성적인 관계가 가능해지거나, 단순히 일을 해내는 데 초점을 맞춘 도구적 관계에 더 가까이 초점이 맞춰질 수 있다. 선거 결과가 특히 박빙일 때는 정당성을 보강하기 위해 손을 뻗는 일이 정치적으로 중요해지므로, 즉흥적 관계가 관찰될 수 있다.

공간적 역학은 중앙–지방 관계 측면에서도 생각해볼 수 있다. 예를 들어 정부의 각 수준별로 행위자들이 서로 다른 관계를 실험할 수 있는 여지가 다를 수 있다. 아직 정책이 개발되지 않은 새로운 과제에 대응하는 정책을 기획해야 하는 중앙정부의 행위자는 디자인과 생성적 관계를 맺을 수 있는 범위가 더 넓을 수 있는 반면, 엄격한 성과목표와 지표에 따라 정책을 집행해야 하는 지방정부의 정책결정자는 보다 도구적 또는 즉흥적 관계로 제한될 수 있다. 더 나아가 정책디자인뿐 아니라 정책집행까지 고려하면, ‘톱다운’ 정책 의도가 디자인을 도구적으로 활용하더라도, 일선(frontline)의 정책 행위자들에게는 대조적인 즉흥적 및/또는 생성적 디자인 논리를 수용할 여지가 있을 수 있다. 다만 재량은 경계가 있으며, 정책 행위자들은 제약에 직면해 있으므로 전적으로 생성적일 수 있는 권능을 반드시 지니는 것은 아니다.

또한 ‘정책결정자(policy maker)’라는 용어는, 중앙정부에서 정치인과 긴밀히 협력해 그들의 의제를 번역·실현하는 이들부터, 정책 대안과 결정을 뒷받침하기 위해 근거 기반 접근에 집중하는 분석가들에 이르기까지, 서로 명확히 구분되는 공공서비스 역할들을 가리는 준말임을 인정할 필요가 있다. 중앙정부 바깥, 즉 고도로 중앙집권화된 거버넌스 환경 속 하위 국가 수준에서 일하는 정책결정자들, 그리고 변화를 위해 동원하려는 다양한 비공식 정책 공동체와 네트워크도 함께 고려해야 한다. 이러한 더 넓은 정책결정 지형에서 행위자가 위치한 자리매김은, 디자인을 포함한 새로운 실천 레퍼토리에 참여하려는 동기와 범위를 형성한다. 이미 언급했듯, 정책결정 맥락의 정치성은 단지 소문자 p의 정치, 곧 민주적으로 위임된 정책 목표를 수행하는 공무원의 역할에만 한정되지 않는다.

우리는 또한 디자인과 정책 사이의 서로 다른 관계가 언제나 권력에 의해 매개된다는 점을 지적한다(Lewis et al, 2020; Durose and Lowndes, 2021). 현재의 정책결정은 주로 도구적 관계로 디자인을 다루는데, 이는 정책결정을 형성하고 이에 도전할 수 있는 역량에 대한 제약이 디자인뿐 아니라 정책결정자에게도 있음을 반영한다. 그럼에도 정책결정에서 더 큰 정당성을 요구하는 상황과 연동되어, 디자인을 즉흥적으로 활용하는 사례도 존재한다. 오늘날 정책결정이 직면한 도전 수준(높아진 긴급성에서 급진적 불확실성에 이르기까지)은, 정책결정을 더 (재)생성적으로 가능하게 하는 수단으로서 향후 디자인 활용의 필요와, 실제로 그에 대한 수요를 시사한다.

‘정치(politics)’와 ‘정치적인 것(the political)’(Mouffe, 2005)을 구분하는 일은 정책결정에서 디자인의 잠재적 범위를 이해하는 데 기여한다. 사실상 정책과정은 정치의 한 구현으로 이해될 수 있다. 정책과정을 합의된 문제에 대한 해답을 찾으려는 시도로 본다면, 디자인은 정책결정자가 기존 목표를 달성하는 데 봉사하는, 쉽게 집어 들었다 내려놓을 수 있는 도구로 도구적으로 이해될 수 있다. 그러나 디자인은 존재론적 전제를 도전하고, 적대적 논쟁을 위한 공간을 열고 유지하는 잠재력으로도 인정된다. 이런 의미에서 디자인은 보다 정치적인, 따라서 우연적이고 논쟁 가능한 정책과정을 향해, 정책결정이 무엇을 위해 누구를 위해 존재하는지의 핵심을 다시 검토하고 재생산하도록 하는 힘으로 볼 수 있다. 불확실성이 본질인 정책결정에서 디자인은 정책결정자가 환경을 탐색할 수 있도록 상호작용을 강화하는 수단이 될 수 있다. 본 논문은 디자인이 이 세 가지 모두일 수 있음을 제안한다. 다만 이는 공간적·시간적 역학뿐 아니라, 선거주기, 중앙–지방 관계, 그리고 뿌리 깊은 정책결정 관행과 같은, 쉽게 바뀌지 않는 선행 요인을 포함하는 권력 역학을 통해 매개된다는 점을 강조한다.

결론

이 글은 두 가지 기여를 한다.
첫째, 우리는 ‘정책을 위한 디자인(design for policy)’에서 for라는 표현 자체를 문제화한다.
둘째, “만약 디자인이 정책을 위한 것이라면, 그것은 무엇을 하고 있는가?”라는 질문에 답하기 시작한다.
본 논문에서 제시한 유형론은 디자인과 정책결정 간의 서로 다른 관계들을 구분하며, 디자인이 단순히 정책에 종속되는 것을 넘어, 디자인과 정책 간에 잠재적으로 생산적인 다양한 관계를 제안한다. 이러한 유형론은 실천가들에게 ‘휴리스틱’으로서 적용 가치를 가질 수 있지만, 우리는 ‘현장의 문제(field problems)’를 넘어 학문적 지식(Meijer, 2025)과 맥락·정치성에 민감한 비판적·학제적 논의에도 기여하고자 한다. 우리는 디자인과 정책의 상호작용을 프로토타이핑이나 시각화 같은 실천 목록으로 설명하지만, 그 실천들이 왜, 어떻게 사용되는지를 간과하는 기존 문헌에 비판을 가한다. 실천은 그 자체로 존재하지 않으며, 그것들의 목적이 의미와 형태를 부여한다. 우리는 디자인을 정책결정의 요구, 제약, 정치와 관련하여 자리매김하는 기존 연구(예: Howlett, 2020; Lewis et al, 2020; Peters, 2020)를 기반으로 발전시켰으며, 디자인(사물로서)과 정책디자인(과정으로서) 사이의 매우 다른 관계들―정책을 위한 관계, 정책과 함께하는 관계, 때로는 정책에 맞서는 관계―을 설명한다.

우리의 유형론(정책과 디자인의 관계를 세 가지 유형 - 도구적·즉흥적·생성적으로 정리한 것)은 디자인이 적용되는 객체가 아니라, 디자인과 정책이 상호작용하는 궁극적 목적, 범위, 조건에 따라 정책 내에서 디자인의 역할을 구분한다.
유형론은 학문적으로 논리적 설득력을 지니고 반박에 견뎌낼 수 있어야 하며, 서로 다른 개념들을 명확히 구분할 수 있어야 하고(Durose et al, 2022), 단순한 말장난식 반복 설명을 넘어설 수 있어야 한다. 만약 디자인과 정책의 관계를 디자인의 객체(예: 서비스디자인, 사용자경험디자인 등)로 정의한다면, 이는 디자인이 적용되는 객체를 넘어 디자인이 무엇인지를 이해하는 데 기여하지 못한다. 분석적으로 강력한 설명은 또한 디자인이 다른 목적에 따라 어떻게 사용될 수 있는지를 설명할 수 있어야 한다. 여기에는 디자인이 기존 패러다임을 얼마나, 어떻게 지원하거나 도전하는지를 둘러싼 논쟁까지 포함된다.
따라서 우리는 논의를 단순히 ‘정책을 위한 디자인’ 담론에 머물지 않고, 그 너머로 확장한다. 특히 우리가 말하는 ‘생성적 관계’는 오늘날 정책결정을 특징짓는 급진적 불확실성, 정당성 위기, 탈정치화와 재정치화 같은 문제에 대응하는 하나의 방식이다. 여기서 디자인은 기술관료적·정치적 틀에 단순히 종속되지 않고, 그 안에 담긴 지적·지식적 자원을 정책 논의로 끌어온다. 결국 우리의 분석과 유형론은 정책 영역에서 디자인을 지나치게 좁게 보거나, 반대로 하나의 틀로 단순화하는 이해 방식을 넘어서는 데 목적이 있다.

이러한 휴리스틱이 제기할 수 있는 한 가지 질문은, 세 가지 관계 간에 내재된 위계가 있는가 하는 것이다. 궁극적으로 이는 정책과 디자인에 참여하는 사람들이 답할 수 있는 문제이다. 이는 특정 시점, 특정 행위자, 특정 목적의 필요성에 대한 조건적 이해를 바탕으로 판정될 수 있다. 어떤 관계가 선호되는지는 옹호자의 가치에 의해 좌우될 수도 있다. 불가피하게도, 우리의 편향은 글의 어조와 전개에서 드러날 수 있으며, 이는 저자들 각자의 지적·학문적 성향에 따라 다를 수도 있다. 그러나 유형론 자체는 이러한 판단 문제에 대해 불가지론적(agnostic) 입장을 취한다.

그렇다면 이러한 휴리스틱이 사용되고 유용하려면 어떤 맥락, 어떤 역량이 필요한가? 정책 행위자(정치인, 공무원, 디자이너, 시민사회 활동가, 학자 등 포함)는 ‘성찰적 실천가(reflective practitioners)’(Schön, 1983; Boswell, 2023)로, “복수의, 반드시 호환되지 않을 수도 있는 의미틀 안에서 활동한다”(Durose and Lowndes, 2021: 1785). 그들은 정책 선택을 제약하는 정치적 현실과, 그러한 선택에 영향을 받는 사람들의 생활 경험 사이에서 활동한다(Boswell, 2023). 실제로 그러한 행위자들은, 불확실성·복잡성·논쟁성이 특징인 맥락에서, 서로 다른 관계 간의 모순과 마찰을 수용하는 데서 오히려 이점을 발견할 수 있다(Durose and Lowndes, 2021: 1785; Boswell, 2023). 따라서 정책 행위자들은 복잡성 앞에서는 단순한 주장을 강화하기 위해 디자인과 도구적 관계를 맺고, 불확실성 앞에서는 행동을 정당화하기 위해 즉흥적 관계를 활용하며, 가치와 이해관계가 충돌하는 다원성 앞에서는 지지를 지속하기 위해 보다 생성적인 방식으로 디자인에 접근할 수 있다(Boswell, 2023). 이런 의미에서 정책 행위자를, 자신이 속한 정책 환경의 도전에 대응하기 위해 디자인을 인식하고 끌어올 수 있는 행위자로 이해하는 것은 중요하다. 정책과 디자인 간의 관계를 차별화되고 미묘한 용어로 인정하는 것은, 정책결정자를 정책과정 속에서 숙련되고 사려 깊은 행위자로 이해하는 동시에, 전문성과 권력이 어디에 위치하는지를 비판적으로 성찰하는 일이기도 하다.

우리는 디자인과 정책 간의 서로 다른 관계들을 식별하고 드러내는 것이, 오늘날 공공정책에서 변화의 잠재력과 결과를 이해하는 데 도움을 준다고 주장한다. 우리의 유형론과 관련해, 우리는 앞으로도 새롭게 등장하고 급속히 성장하는 디자인과 정책의 교차 영역에서, ‘정책을 위한/정책과 함께하는 디자인’의 표현과 구현을 체계적으로 검토함으로써 우리의 이해를 계속 정교화할 것이다. 향후 연구와 실천 개발은, 이러한 다양한 관계가 어떤 조건, 어떤 장소와 시점에서 전개되고 상호작용하는지를 변이 차원에서 지도화(mapping)하기 시작할 수 있다. 우리의 의도는, 제안된 유형론이 정책의 ‘디자인 전환(design turn)’ 속에서 작동하는 다양한 의도와 함의를 비판적으로 이해하게 하고, 디자인연구와 정치학, 나아가 정책결정과 실천 안에서 새로운 의제를 열 수 있도록 하는 데 있다.

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