(논문) 공공디자인을 이끌다 - 크리스티안 바손(Christian Bason) 박사 학위 논문. 2017.

(논문) 공공디자인을 이끌다 - 크리스티안 바손(Christian Bason) 박사 학위 논문. 2017.

2026. 3. 23. 13:01ㆍ서비스디자인/서비스디자인이란?

공공디자인을 이끌다
공공부문 관리자들은 공공거버넌스 전환을 위해 디자인에 어떻게 관여하는가
『Leading Public Design』
How Managers Engage with Design to Transform Public Governance

저자: 크리스티안 바손 Christian Bason
논문 종류: 박사학위 논문(PhD)
학위수여기관: Copenhagen Business School, Doctoral School of Organisation and Management Studies
지도교수: Robert D. Austin
발행연도: 2017
시리즈: PhD Series 21.2017
판본: 1st edition 2017
ISSN: 0906-6934 / Print ISBN: 978-87-93579-14-9 / Online ISBN: 978-87-93579-15-6
라이선스: CC BY-NC-ND
원본 출처 : https://www.econstor.eu/bitstream/10419/209029/1/cbs-phd2017-21.pdf
번역 : 제미나이 (오역, 생략이 있을 수 있습니다. 원본을 봐주세요)

2017_Leading Public Design_Christian_Bason.pdf

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논문 원본

2017_Leading Public Design_Christian_Bason_구글번역_s.pdf

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논문 번역본(구글 번역)

Leading Public Design은 Christian Bason이 2017년 Copenhagen Business School에 제출한 박사학위 논문이다. 공공관리자가 디자인 접근을 활용할 때 문제를 이해하는 방식, 대안을 만드는 방식, 공공가치를 실현하는 방식이 어떻게 달라지는지를 5개국 15개 공공부문 사례를 통해 분석했다. 저자는 이를 바탕으로 더 관계적이고, 네트워크 기반이며, 상호작용적이고, 성찰적인 ‘인간 중심 거버넌스’의 가능성을 제시한다. 이 논문은 공공관리자가 디자인 접근을 활용할 때 무엇이 달라지는지, 그리고 그 변화가 공공거버넌스의 방식까지 흔들 수 있는지를 탐구한 박사학위 논문이다. 저자는 이를 통해 디자인을 공공서비스의 장식이 아니라 공공혁신의 작동 방식으로 다룬다.

크리스티안 바손 Christian Bason은 덴마크디자인센터 전 CEO로, 유럽 공공혁신과 전략디자인 분야에서 가장 널리 알려진 인물 가운데 한 사람이다. 그는 2014년부터 2023년까지 덴마크디자인센터를 이끌며 디자인을 산업 경쟁력의 도구에 머무르게 하지 않고, 공공혁신과 사회 전환의 방법으로 확장하는 데 중요한 역할을 했다. 그 이전에는 덴마크 정부 혁신조직 MindLab의 디렉터를 지냈고, 현재는 Transition Collective 공동창립자, University of Technology Sydney 겸임교수, Copenhagen Business School Leader in Residence로 활동하고 있다. 정치학 석사와 코펜하겐비즈니스스쿨 박사 학위를 바탕으로 공공거버넌스, 리더십, 디자인의 접점을 꾸준히 연구해왔으며, 『Leading Public Design』은 그의 문제의식을 집약한 대표작 가운데 하나이다.
https://www.linkedin.com/in/christianbason/

소개 글

공공혁신을 말할 때 우리는 대체로 제도, 예산, 조직개편을 먼저 떠올린다. 하지만 시민이 실제로 만나는 정부는 공공서비스의 '경험'이다. Christian Bason의 『Leading Public Design』은 바로 그 지점을 다루는 논문이다. 이 연구는 덴마크, 영국, 핀란드, 호주, 미국의 공공부문 사례 15건을 비교 분석하며, 디자인이 공공서비스의 겉모양을 다듬는 기술이 아니라 공공관리자가 문제를 다시 보고, 가능성을 탐색하고, 미래를 시험하게 만드는 실천 방식임을 보여준다.
그는 공공부문에서의 디자인의 역할을 세 가지로 제시한다. 1) 문제공간을 탐색하고, 2) 대안 시나리오를 만들고, 3) 새로운 실천을 구체화하는 일이다. 그 과정에서 공공관리자는 자기 가정을 의심하고, 공감 데이터를 활용하고, 불확실성을 견디고, 프로토타입으로 미래를 앞당기며, 끝내 공공가치를 고집하게 된다. 행정이 익숙한 ‘정답 고르기’에서 ‘더 나은 답 만들기’로 이동하는 셈이다. 관료제는 원래 결재선은 길고 상상력은 짧은 조직이니, 이런 전환은 큰 의미를 가진다.
지금 한국에 주는 시사점도 크다. 우리는 여전히 정책을 공급자 관점에서 만들고, 시민은 완성된 선택지 중 하나를 고르는 역할에 머무는 경우가 많다. 하지만 Bason은 앞으로의 공공거버넌스가 더 관계적이고, 네트워크 기반이며, 상호작용적이고, 성찰적인 방향으로 이동해야 한다고 본다. 그는 이를 인간 중심 거버넌스라는 이름으로 제안한다. 행정이 사람을 위한 것이라고 늘 말은 하지만, 정작 사람을 이해하는 절차는 빠져 있는 경우가 많다. 공공서비스를 개선한다는 말이 민원 처리 속도를 높이는 수준에서 멈춰서는 곤란하다. 이제는 문제를 정의하는 방식, 시민을 만나는 방식, 정책을 시험하는 방식 자체를 다시 디자인해야 한다.
정부를 더 잘 운영하는 방법을 찾는 사람이라면, 디자인을 아직도 예쁘게 만드는 일로 규정하는 오해를 버릴 필요가 있다. 『Leading Public Design』은 그 전환이 왜 필요한지, 그리고 공공관리자가 무엇을 바꿔야 하는가를 제시한다.

[1페이지: 표지]

CBS (코펜하겐 경영대학원) HANDELSHØJSKOLEN 공공 디자인의 리딩 (Leading Public Design) 공공 거버넌스 전환을 위해 관리자들이 디자인과 관계를 맺는 방식 저자: 크리스티안 베이슨 (Christian Bason) 문서 버전: 최종 출판 버전 출판일: 2017년 라이선스: CC BY-NC-ND 인용 정보 (APA): Bason, C. (2017). Leading Public Design: How Managers Engage with Design to Transform Public Governance. Copenhagen Business School [Phd]. PhD series No. 21.2017. CBS 연구 포털 링크 연결. 일반 권리: 공공 포털을 통해 접근 가능한 출판물에 대한 저작권 및 저작인격권은 저자 및/또는 기타 저작권 소유자에게 귀속된다. 출판물에 접근하는 것은 사용자가 이러한 권리와 관련된 법적 요구 사항을 인식하고 준수한다는 조건 하에 허용된다. 게시 중단 정책: 본 문서가 저작권을 위반한다고 판단되는 경우 세부 정보와 함께 research.lib@cbs.dk로 문의하면 즉시 접근을 차단하고 해당 주장을 조사한다. 다운로드 날짜: 2026년 3월 23일 인증 마크: EQUIS, AACSB, AMBA, CEMS, PIM.

[2페이지] [이미지: CBS 로고] COPENHAGEN BUSINESS SCHOOL SOLBJERG PLADS 3 DK-2000 FREDERIKSBERG DANMARK WWW.CBS.DK ISSN 0906-6934 인쇄용 ISBN: 978-87-93579-14-9 온라인용 ISBN: 978-87-93579-15-6 공공 디자인의 리딩: 공공 거버넌스 전환을 위해 관리자들이 디자인과 관계를 맺는 방식 © 크리스티안 베이슨

[3페이지] (공백 페이지)

[4페이지] (공백 페이지)

[5페이지: 서문 (Foreword)] 본 논문은 학술적, 전문적, 그리고 개인적인 여정의 정점이다. 본인은 공공 부문의 혁신에 디자인이 기여하는 바에 대해 점점 더 깊은 흥미를 느껴왔다. 공공 관리자로서, 개별 프로젝트뿐만 아니라 더 넓은 규모에서 변화를 실행하기 위해 디자인 접근 방식을 취하는 데 무엇이 필요한가? 공공 관리자들에게 있어 그 함의와 책임은 무엇이며, 그들이 업무를 수행하는 의미는 무엇인가? 이러한 호기심은 본인을 학술적 도전으로 이끌었으며, 2010년 중반부터 공공 관리자와 공공 거버넌스의 미래를 위한 디자인 업무의 중요성을 상세히 탐구하기 위해 이 박사 학위 프로젝트를 수행해왔다.

혁신 팀인 '마인드랩(MindLab)'의 책임자로서, 그리고 이후 '덴마크 디자인 센터(Danish Design Centre)'의 CEO로서 다른 과업과 기회에 대한 책임을 지면서 이 연구를 수행한 것은 독특한 기회였다. 이는 다소 압도적인 작업이었으며, 여러 방면의 엄청난 지원 없이는 결코 해낼 수 없었을 것이다.

본 논문이 완성되기까지 에너지를 주고 가능하게 해준 많은 동료와 친구들에게 감사를 표한다. 우선, 시작부터 논문의 발전을 지도해준 코펜하겐 경영대학원(현 아이비 경영대학원)의 로버트 오스틴(Robert Austin) 지도교수에게 감사한다. 또한 옥스퍼드 대학교 사이드 경영대학원의 라파엘 라미레즈(Rafael Ramirez), 스탠퍼드 대학교의 배니 배너지(Banny Banerjee), 케이스 웨스턴 리저브 대학교 웨더헤드 경영대학원의 딕 볼랜드(Dick Boland) 공동 지도교수들에게도 깊은 감사를 드린다. 방문 학술 활동을 함께한 뉴 스쿨 대학교 파슨스 디자인 스쿨의 에두아르도 스타조프스키(Eduardo Staszowski)에게도 따뜻한 감사를 전한다.

덴마크 디자인 센터의 동료들, 특히 연구 기간 중 인내심을 가져준 이사회에 감사한다. 또한 본인의 아이디어를 시험해볼 수 있게 해준 마인드랩의 전 동료들에게도 감사한다. 특히 박사 과정 동료인 시그네 페데르센(Signe Pedersen)과 앤 캐서린 벤트(Anne Katrine Bent)의 통찰력 있는 대화에 감사한다. 마지막으로, 본인의 아내 시그네(Signe)와 아이들인 로라(Laura), 안톤(Anton), 그리고 칼(Carl)에게 깊은 사랑과 감사를 전한다. 그들의 지지가 없었다면 이 긴 여정은 불가능했을 것이다.

2017년 1월, 코펜하겐에서 크리스티안 베이슨

[6페이지] (공백 페이지)

[7페이지: 초록 (Abstract)] 최근 몇 년 동안 디자인은 산업화된 경제와 신흥 경제 전반에 걸쳐 공공 정책과 서비스를 형성하는 접근 방식으로 부상했다. 국제 기구, 중앙 및 지방 정부, 재단, 자선 단체, 자원봉사 및 지역사회 조직, 그리고 모든 수준의 교육 기관이 혁신에 대한 증가하는 압력에 대응하여 디자인 분야에서 영감을 얻은 다양한 접근 방식을 채택해왔다.

그러나 이러한 접근 방식이 공공 혁신에 어떻게 영향을 미치는지 - 즉, 공공 관리자의 역할을 어떻게 변화시키는지, 관리자가 새로운 아이디어와 해결책을 생성하는 데 어떻게 도움이 되는지 - 그리고 일부에서 제안했듯이 이것이 새로운 거버넌스 모델이나 패러다임의 등장을 알리는 신호인지 여부에 대해서는 몇 가지 예외를 제외하고는 엄밀하게 탐구되지 않았다.

본 논문에서 본인은 디자인 접근 방식의 사용을 개척한 공공 관리자들의 경험을 조사함으로써 이러한 문제들을 탐구한다. 구체적으로 다음의 세 가지 질문에 직면한다:

디자인 실무의 특성화 (Characterizing design practice): 공공 부문 조직 내에서 디자인 접근 방식의 적용은 무엇을 수반하는가? 왜 공공 관리자들은 디자인을 찾고 의뢰하며, 어떤 도구, 기술, 프로세스 및 방법이 동원되는가?
변화 촉매제로서의 디자인 (Design as change catalyst): 디자인 접근 방식이 공공 관리자들이 자신의 문제 및 혁신 기회와 관계를 맺는 방식에 어떻게 영향을 미치는가(영향을 미친다면)? 디자인 접근 방식은 공공 관리자가 갈망하는 변화를 달성하는 데 어느 정도 도움이 되며, 그 이유는 무엇인가?
공공 거버넌스의 신흥 형태 (Emerging forms of public governance): 디자인 접근 방식으로 인한 결과물(outputs)은 어떤 형태와 모양을 갖는가? 디자인 접근 방식과 새로운 유형의 공공 솔루션 및 거버넌스 모델의 출현 사이에는 어떤 연결 고리가 있는가?

이 질문들에 대한 답을 찾기 위해 본인은 5개국(덴마크, 영국, 핀란드, 호주, 미국)에서 관리자들이 디자인 접근 방식을 적용한 공공 부문 프로젝트의 15개 사례 연구에 대한 비교 분석 방법론을 채택하였다. 근거 이론(grounded theory) 연구에서 영감을 받아, 이는 주로 귀납적이고 이론 구축적인 실행이었으며, 개인 인터뷰, 관찰 및 아카이브 데이터 조사를 데이터 소스로 활용하였다.

개별 사례에 대한 심층 분석과 후속 교차 사례 분석을 통해 개별 사례를 초월하는 개념, 인과 관계 및 패턴을 식별하였다. 본인의 방법론적 선택을 이끈 이중의 목표는 1) 공공 관리에서의 디자인 사용에 관한 '초기(nascent)' 이론에 기여하는 것과 2) 공공 부문에서 디자인 접근 방식이 어떻게 사용되는지에 대한 실무적 이해를 높이는 것이다.

본 방법론의 적용을 통해 세 가지 연구 질문 각각에 상응하는 다음과 같은 발견(findings)에 도달하였다.

첫째: 공공 부문의 디자인 실무는 세 가지 차원의 활동으로 특성화될 수 있다:

문제 공간 탐색 (Exploring the problem space): 현장 작업 및 사용자 프로세스의 시각화를 포함하여 인류학적 영감을 받은 다양한 디자인 접근 방식을 포함한다.
대안적 시나리오 생성 (Generating alternative scenarios): 그래픽 디자인 접근 방식과 창의성 유도 방법을 사용하여 협력적인 아이디어 구상 및 개념 개발을 가능하게 한다.
새로운 실무의 실행 (Enacting new practices): 가능한 해결책을 더 구체적으로 만들기 위한 프로토타이핑 및 사용자 테스트의 사용, 그리고 이상화된(미래) 상황을 구상하는 다양한 방식을 포함한다. 이러한 활동 차원은 15개 모든 사례에서 정도의 차이는 있으나 뚜렷하게 나타났다. 또한 디자인이 제공하는 체계적이고 협력적인 작업 방식과 도구들은 공공 거버넌스의 미래가 더 "협력적"이고 "시민 중심적"이어야 한다는 현대의 담론과 공명하는 것으로 보인다.

둘째: 본인은 디자인 접근 방식이 연구 대상 조직에서 사용될 때 관찰된 공공 관리자들의 태도와 행동 패턴으로 이해될 수 있는 '디자인과의 관계 맺기(engagements with design)'의 6가지 유형을 발견하였다. 발견된 6가지 유형은 다음과 같다:

가정에 의문 제기 (Questioning assumptions): 관리자로서 자신의 가정에 의문을 제기하는 방식뿐만 아니라, 조직이 사용자와 상호작용할 때 "무슨 일이 일어나고 있는지"에 대해 새로운 질문을 던지도록 장려하고 가능하게 하는 경향을 포함한다.
공감 활용 (Leveraging empathy): 변화 프로세스를 시작하기 위해 인류학적 디자인 기술을 통해 생성된 "공감적 데이터"를 찾고 사용하려는 관리자의 성향과 관련된다.
이견 관리 (Stewarding divergence): 전반적인 목적을 유지하면서도 조직 내에서 다양한 아이디어가 나타나고 번창할 수 있도록 공간을 열어두는 능력이다.
미지의 영역 탐색 (Navigating the unknown): 디자인 프로세스가 유발하는 본질적인 모호함과 불안을 건설적으로 처리하는 능력이다.
미래를 구체화하기 (Making the future concrete): 이해관계자와 함께 해결책을 프로토타이핑하고 테스트하는 실무와 연결된다.
공공 가치에 대한 고집 (Insisting on public value): 다각적인 가치를 생산하려는 헌신을 반영한다.

본인은 이 6가지 관계 맺기가 앞서 식별된 3가지 디자인 차원과 어떻게 짝을 이루는지 보여준다. 특정 디자인 접근 방식이 관리자의 관계 맺기에 영향을 미치며, 반대로 관리자의 태도가 디자인의 효과를 결정하는 것으로 나타났다.

셋째: 본인은 디자인 접근 방식의 사용과 아마도 새롭게 등장할 공공 거버넌스 모델의 특징 사이의 관계를 추론하였다. 본인은 이러한 특징을 총칭하여 인간 중심 거버넌스(human centered governance)라 부를 것을 제안한다. 이는 관계적(Relational), 네트워크화된(Networked), 상호작용적(Interactive), 성찰적(Reflective)인 특성을 가진다. 마지막으로 본 논문은 연구와 실무에 대한 다양한 함의를 제시하며 마무리한다.

[8~9페이지] 덴마크어 초록(영문 초록과 내용 중복)

[10페이지: 목차 (Table of Contents)] 서문 5 초록 7 덴마크어 초록 8 목차 10 표 및 그림 목록 13

제1장: 서론: 탐색의 수단으로서의 디자인 15 왜 디자인인가? 18 연구 질문 24 논문의 구성 25

제2장: 공공 부문 관리 및 거버넌스의 디자인 29 디자인이란 무엇인가? 31 디자인 실무의 차원 34 디자인 연구의 세 가지 흐름 40 공공 부문의 디자인 46 디자인과 공공 관리의 교차점 50 정리 53

제3장: 방법론: 귀납적 사례 연구 접근 방식 55 연구 설계 및 사례 선정 56 데이터 수집 62 데이터 분석 65 연구자로서의 역할 69 정리 72

제4장: 사례 분석: 공공 디자인 실무의 특성 75 사례 연구 개요 76 디자인 실무의 3가지 차원 100 문제 공간 탐색 101 대안적 시나리오 생성 111 새로운 실무의 실행 118 정리 127

제5장: 사례 분석: 디자인과의 관리적 관계 맺기 129 관계 맺기의 6가지 유형 131 가정에 의문 제기 132 공감 활용 139 이견 관리 147 미지의 영역 탐색 155 미래를 구체화하기 163 공공 가치에 대한 고집 170 정리: 관계 맺기와 디자인 활동의 연결 178

제6장: 인간 중심 거버넌스를 향하여 181 디자인 결과물과 거버넌스 모델 183 인간 중심 거버넌스의 특징 190 기존 거버넌스 패러다임과의 관계 204 정리 214

제7장: 결론 및 함의 217 연구 질문에 대한 답변 218 이론적 및 실무적 기여 224 연구의 한계 및 향후 연구 제언 231 마무리 소회 235

참고문헌 237
부록 1: 인터뷰 가이드 259
부록 2: 사례별 요약 263

[14페이지] (공백 페이지)

[15페이지: 제1장: 서론: 탐색의 수단으로서의 디자인 (Introduction: Design as a vehicle for exploration)]

"어떤 상황이 탐구를 필요로 한다는 것을 인식하는 것이 탐구의 첫 단계이다." — 존 듀이(John Dewey), 논리학: 탐구의 이론 (1938:111)

장면: 본인은 애들레이드 중심가에 위치한 사무용 빌딩 1층, '사회 혁신을 위한 호주 센터(Australian Centre for Social Innovation; TACSI)' 사무실에서 남호주 가족부의 공공 관리자를 인터뷰하고 있다. 우리는 작은 회의실에 있으며, 테이블은 높고 우리는 카페 같은 높은 의자에 앉아 있다. 높은 창문을 통해 따뜻한 오후 햇살이 들어오고 있다.

공공 관리자 캐롤린 커티스(Carolyn Curtis)는 "혼란스러운 가족들(chaotic families)"을 위한 서비스를 재디자인하는 방법에 관한 외부 자금 지원 프로젝트에 거의 8개월 동안 몰입해 왔다. 그녀는 이 여정을 통해 자신이 배운 것, 그리고 그것이 공공 관리자로서 자신의 역할에 어떤 의미가 있는지 설명하고 있다.

"우리는 시스템 내의 가족들과 함께 시간을 보내기 시작했습니다. 그들의 삶이 실제로 어떤지 이해하려고 노력했죠. 우리는 단순히 데이터를 보는 것이 아니라, 그들의 거실에 앉아 이야기를 들었습니다. 이는 제가 지금까지 공공 행정에서 해온 방식과는 완전히 달랐습니다. 디자인 팀은 우리가 그동안 당연하게 여겼던 가정들에 의문을 제기하도록 밀어붙였습니다."

캐롤린의 경험은 이 연구의 핵심을 관통한다. 그것은 단순히 새로운 도구를 사용하는 문제가 아니라, 공공 문제를 바라보는 관점과 그 문제를 해결하기 위해 관리자가 세상과 관계를 맺는 방식의 근본적인 변화에 관한 것이다. 그녀는 계속해서 다음과 같이 말한다. "처음에는 매우 불안했습니다. 결과가 무엇이 될지 알 수 없었기 때문입니다. 하지만 이제 저는 우리가 이전에 보지 못했던 기회들을 보고 있다고 확신합니다."

[16페이지] 커티스의 말은 일련의 중요한 관찰들을 담고 있다. 'Family by Family' 프로젝트의 공공 관리자로서 그녀가 겪은 경험은 다음과 같은 특정한 질문들을 던진다. 공공 관리자로서 자신의 실무를 '되돌린다(undo)'는 것은 무엇을 의미하는가? 프로젝트는 어떤 방식으로 상향식(bottom-up)이었으며, 사용자 중심(end-user focus)은 실무에서 무엇을 시사하는가? 구체적으로 '코디자인(co-design)' 접근 방식은 무엇을 수반하는가? 인류학(ethnography)은 어떻게 작용하는가? 이 관리자가 거친 '여정'의 특징은 무엇인가? 왜 이 프로세스는 커티스가 이전에 경험했던 개발 활동들과 '다르게 보이고, 느껴지고, 들리는가'? 이 모든 질문은 특정 프로세스의 일부가 됨으로써 얻게 되는 깊이 있는 개인적 경험과 관련이 있다.

그녀는 현재 소속된 조직에 대한 프로젝트의 중요성과 더 체계적인 변화의 가능성에 대해 다음과 같이 부연한다.

"오늘날 우리 행정가들은 가족들을 사후 대응적으로 만납니다. 우리는 위험의 문화(culture of risk)에 갇혀 있습니다. 우리 직업군에 사고방식의 변화가 필요하다는 것을 알 수 있습니다. 우리는 잠재력을 보는 법을 잊고 있습니다. 우리는 개방성과 열정이 부족합니다. (...) 이 새로운 프로젝트를 진행하는 동안 나는 관리자이자 리더로서의 나 자신을 내려놓아야 했습니다. 이제 뒤를 돌아보니 시스템이 어떻게 아주 달라질 수 있는지 보입니다. 나는 갓 태어난 아기를 어머니로부터 격리하는 결정을 내린 적이 있는데, 이제 보니 전혀 그럴 필요가 없었다는 것을 알게 되었습니다. 그 깨달음은 정말 고통스럽습니다."

[17페이지] 커티스의 이야기는 그녀가 설명한 방법들—사용자 중심, 상향식, 반복적 등—의 적용이 관리자이자 개인으로서의 그녀 자신뿐만 아니라, 잠재적으로는 조직의 사명과 역할에 대한 접근 방식에도 영향을 미쳤다는 인상을 남긴다. 그녀의 경험은 정부에 대해 흔히 당연하게 여겨지는 일부 기대치들에 의문을 제기하기까지 한다. 즉, 공공 조직은 예측 가능한 루틴과 관행을 가진 상대적으로 안정적인 조직이며, 공공 관리자는 일련의 강력한 조건들에 의해 제약되거나 구속된다는 기대이다(Simon 1997). 이러한 조건들에는 법치주의, 규제의 운영 원칙, 재무 및 예산 요구 사항, 그리고 공공 행정, 사회복지, 교육, 간호 등 전문직의 정체성, 규범 및 역할 등이 포함된다(Wilson 1989). 관료주의를 특징짓는 이러한 오래되고 고착된 조건들을 고려할 때, 현상을 타파하는 것이 어떻게 가능한가?

만약 공공 디자인 프로젝트에서 나온 이 짧은 서사가 고립된 사건이거나 무작위적인 예외치(random outlier)라면, 이러한 질문들은 학술적이나 실무적으로 큰 관심사가 되지 못할 것이다. 커티스가 채택된 방법과 프로세스에 특히 민감하게 반응하는 특별한 개인적 특성을 가졌을 수도 있고, 혹은 호주 애들레이드의 가족 서비스라는 특정 제도적 맥락이 커티스가 묘사하는 것과 같은 새로운 통찰, 파괴 및 변화를 수용하기에 유난히 성숙한 상태였을 수도 있다. 심지어 그녀의 프로젝트 파트너인 디자이너와 사회학자가 함께 일하는 사람들에게 깊은 영향을 미치는 비범한 인물들이었을 수도 있다.

하지만 그녀가 자신의 전문 분야 업무에 있어 새롭고 유망한 접근 방식을 경험했다는 그 느낌과 일치하는, 더 근본적인 설명이 존재할 가능성도 있다.

이러한 가능성을 조사하는 것이 본 논문의 핵심 목적이다.

[각주] 2 이러한 전제들은 과학적 관리법의 부상(Taylor 1911; Fayol 1916)뿐만 아니라 막스 베버의 관료제에 관한 고찰(Weber 1947)에 그 뿌리를 두고 있다.

[18페이지]

1.1 정부 내 디자인의 세계적 부상 커티스의 이야기는 공공 부문 맥락에서 혁신을 위해 소위 디자인 접근 방식이라 불리는 것들을 도입하려는 공공 부문 관리자들의 점증하는 노력 중 하나이다(Parker & Heapy 2006; Bate & Roberts 2007; Shove et. al. 2007; Bason 2010; 2013a; Boyer et. al. 2011; Cooper & Junginger 2011; Manzini & Staszowski 2013; Ansell & Torfing 2014; Bason 2014). 여기서 공공 부문의 '혁신'은 실행되어 가치를 생산하는 참신한 아이디어라는 OECD 오슬로 매뉴얼의 일반적 정의와 대체로 일치한다(OECD 2005; Daglio et. al. 2015). 공공 부문에서 디자인 접근 방식의 부상은 새로운 형태의 시민 참여 및 협력적 혁신의 맥락에서 자주 틀 지워진다(Lindqvist et. al. 2011; Bourgon 2008, 2012; Ansell & Torfing 2014). Bourgon(2008)에 따르면, 시민 참여는 서비스 디자인, 서비스 전달 및 지속적인 서비스 혁신 과정에서 시민들이 능동적인 역할을 할 수 있도록 권한을 부여하는 새로운 길을 여는 것을 목표로 한다. 국제기구, 중앙 정부, 지방 정부, 재단, 자선 단체, 자원봉사 및 지역사회 조직뿐만 아니라 모든 수준의 교육 기관들이 다양한 형태의 디자인 접근 방식을 채택하고 있다(Bason 2010; 2013a; 2014; The Economist 2013; Liedtka et. al. 2013; Mulgan 2014). 조직적 고정점(공공 또는 제3섹터)은 다양하며, 용어 또한 다양하다. 서비스 디자인, 전략적 디자인, 매크로 디자인, 공공 디자인, 디자인 씽킹, 인간 중심 디자인, 코디자인(co-design), 코크리에이션(co-creation) 등이 사용되는 명칭들이다(Meroni & Sangiorgi 2011; Cooper & Junginger 2011; Liedtka et. al. 2013). 공공 부문 맥락에서 이러한 모든 명칭과 용어들의 공통점은 디자인이 건축 디자인, 제품(산업) 디자인, 또는 공간, 도시 및 도시 계획의 관점에서 고려되지 않는다는 점이다. 오히려 여기서 디자인은 사회적 변화를 만들기 위한 의도적인 프로세스에 관한 다양한 접근 방식, 방법 및 사고방식을 의미하며, 일반적으로 공공 정책과 서비스에 초점을 맞춘다.

어떤 경우에는 디자인 역량이 정부 조직의 구조 내에 내부 유닛이나 팀으로서 명시적으로 내재화되고 있다. 지난 5년 동안 미국, 유럽 집행위원회, 영국, 싱가포르, 아랍에미리트, 브라질, 칠레 등은 자체적인 '혁신 랩(innovation labs)', '혁신 센터(innovation centers)', 또는 'i-팀(i-Teams)'을 설립했다(Bason 2013a; Hassan 2014; Nesta 2014, The Economist 2014).

[각주] 3 디자인은 제1장에서 더 자세히 정의된다. 이 논문에서 사용되는 주요 디자인 명칭들의 의미와 기타 기본 정의들은 부록 E의 용어 사전(Glossary)에 설명되어 있다.

[19페이지] 정책 영역 측면에서 보면, 최근 몇 년 동안 공공 서비스 제공의 거의 모든 생각할 수 있는 구석이 디자인과 연결되어 왔다. 환경, 교육, 고용, 비즈니스, 금융 및 세무 문제에서부터 지역 및 지방 정부 수준의 의료, 정신 건강 및 사회복지 서비스에 이르기까지 광범위하다(Parker & Heapy 2006; Meroni & Sangiorgi 2011; Polaine et. al. 2013; Bason 2014a; Manzini 2015).

대안적 접근 방식에 대한 이러한 열정은 부분적으로 많은 공공 조직이 직면한 점증하는 재정적 압박에서 비롯된 것으로 보인다(Bourgon 2011; European Commission 2012, 2013a, 2013b; Osborne & Brown 2013; Christiansen 2014). 2008년 글로벌 금융 위기는 많은 정부와 행정부를 어려운 상황에 빠뜨렸다. 그리스, 이탈리아, 스페인, 포르투갈, 아일랜드는 국가 부도 위기에 처했으며, 이에 따라 공공 서비스와 연금 시스템을 개혁하고, 어쩌면 시민과 국가 간의 근본적인 관계를 변화시켜야 한다는 상당한 압력을 받아왔다. 상대적으로 덜 절박한 상황에 처한 정부들도 이와 유사하거나 심지어 더 급진적인 조치들을 채택해 왔다. 영국 정부는 2010년 이후 거의 50만 개의 공공 일자리를 감축했다. 미국에서는 일부 주 정부와 도시들이 기본 인프라를 위한 자금이 부족한 상태이며, 디트로이트와 같은 한 대도시는 파산을 선언했다. 영국의 '브렉시트(Brexit)'와 미국의 도널드 트럼프 당선 사이의 평행선은 현대 사회가 직면한 도전에 대한 시민들의 강력한 반응이자, 어쩌면 정부가 이러한 도전들을 적절히 해결하지 못했다는 광범위한 평가를 표현하는 것으로 보인다.

실제로 디자인 접근 방식을 탐색하려는 의지는 충분히 해결되지 않은 광범위하고 진화하는 정책 문제들과 연결되어 있다. 공공 재정을 통제하려는 시도는 동시에 이러한 사회들이 만성적인 건강 문제, 인구 고령화, 새로운 이동 패턴, 증가하는 이민, 특히 청년층의 실업, 그리고 일부 국가에서의 소득 격차 심화 및 빈곤과 같은 해결하기 어려운 사회적 과제들에 직면하고 있는 시점에 일어나고 있다. '난제(Wicked problems)'(Churchman 1967; Rittel & Webber 1973)는 공공 부문만의 전유물은 아니지만, 이 명칭은 가장 시급한 공공 부문의 과제 다수를 잘 묘사한다. 그리고 거의 보편적으로, 이러한 문제들에 대응하여 소환되는 수사학은 과제들을 효과적으로 처리하고, 공공 서비스 조직이 더 적은 비용으로 더 많고 더 나은 서비스를 제공할 수 있도록 정부 내에 더 많은 혁신이 필요함을 촉구한다(European Commission 2013a; OECD 2014).

[20페이지]

1.2 조직 변화의 미스터리 탐구 점점 더 많은 실증적 증거는 디자인이 다양한 모습으로 국가적, 문화적, 조직적으로 매우 상이한 맥락과 환경 전반에서 정책 입안자들과 공공 관리자들에 의해 시도되고 있음을 나타낸다(Boland & Collopy 2004; Bate & Robert 2006; Boyer et. al. 2011; Cooper & Junginger 2011; Manzini & Staszowski 2013; Lietdka et. al. 2013; Service Design Network 2016). 이러한 디자인 접근 방식의 적용은 관리자와 조직이 단순히 새로운 공공 서비스나 정책 '해결책'을 식별하는 것뿐만 아니라, 거버넌스의 새롭고 아마도 더 나은 방법을 탐구하려는 추구의 반영으로 간주될 수 있다. 여기서 '거버넌스(governing)'란 공공 기관을 관리하고 조직하는 전반적인 전략적 접근 방식을 의미하며, Hufty(2011)가 제안했듯이, 사회적 규범과 제도의 창출, 강화 또는 복제로 이어지는 집합적 문제에 연루된 행위자들 간의 상호작용 및 의사결정 프로세스를 의미한다.

디자인은 탐구의 수단이 된 것으로 보인다. 이 탐구는 잠재적으로 공공 거버넌스와 관료주의에 대해 일반적으로 수용되는 가정들에 도전한다. 누군가는 디자인 접근 방식이 공공 관리 및 정책 실무의 점증하는 '재매혹(reenchantment)'의 표현인지 물을 수도 있다(Paquet 2009; Parsons 2010:26).

개인적인 차원에서, 정치학자로서 본인은 지난 10년여 동안 정부 맥락에서 디자인의 역할을 이해하는 데 점점 더 큰 관심을 갖게 되었다. 디자이너의 방법, 접근 방식 및 사고방식은 공공 부문 혁신의 맥락에서 어떤 역할을 할 수 있는가? 본인과 디자인의 관계는 다면적이었다. 2007년 이후 본인은 디자인 방법이 점점 더 중심적인 역할을 하는 정부 혁신 및 리더십에 관한 다수의 책을 저술, 공동 저술하거나 편집했다(Bason 2007; 2009; 2010; 2014; 2016; 2017). 본인은 훈련된 전문 디자이너들을 고용한 덴마크 정부의 혁신 팀 마인드랩(MindLab)을 이끌었으며, 유럽 집행위원회의 디자인 리더십 이사회 위원으로 활동했고, 공공 부문 혁신을 위한 위원회 전문가 그룹의 의장을 맡았다. 현재 본인의 직업은 기업의 디자인 활용 강화를 목표로 하는 정부 지원 기관인 덴마크 디자인 센터(DDC)를 운영하는 것이다. 이 박사 학위 논문은 디자인이 공공 조직과 공공 관리자에게 무엇을 제공할 수 있는지에 대한 깊은 관심과 호기심을 반영한다.

[21페이지] 본인의 다양한 역할들은 정부 환경에서 디자인 접근 방식의 사용 경험을 관찰하고, 참여하며, 공유할 수 있는 소위 '링사이드 좌석(ringside seat)'을 제공해주었다. 한편으로 이 좌석은 실증 데이터를 수집할 수 있는 독특하고 유리한 위치를 제공했으며, 본인이 관찰한 실무와 문제들에 대해 미묘한 이해에 도달할 가능성을 높여주는 전문성을 갖추게 해주었다. 다른 한편으로 본질적으로 디자인 접근 방식의 옹호자였던 본인의 역할 중 하나는 연구자이자 학자로서의 역할을 복잡하게 만든다. 이 연구를 진행하는 동안 본인은 옹호자의 역할을 내려놓고, 관찰자, 데이터 수집가, 분류자 및 분석가로서 냉정하고 주의 깊으며 호기심 어린 역할에 전념하기 위해 부단히 노력했다. 본인은 나 자신의 가정과 선입견을 탐구하고, 발견하고 배우는 것에 대해 겸손하면서도 회의적인 태도를 유지하려 애썼다. 논문의 방법론 섹션에서는 이러한 '밀착형' 연구의 도전을 처리하고, 선입견에서 비롯될 수 있는 성급한 '종결(closure)'을 피하기 위해 본인이 취한 구체적인 조치들을 상술한다.

그러나 관찰자 혹은 옹호자 어느 관점에서 보더라도, 사회적 변화를 실현하는 잠재적 방법으로서 디자인의 등장이 공공 행정 연구에 있어 중요하고 대체로 해결되지 않은 미스터리들을 시사한다고 말하는 것은 타당해 보인다. 무언가 새로운 일이 일어나고 있다는 점은 충분히 명확하다. 그것이 무엇인지, 얼마나 중요한지, 모든 곳에서 동일한지, 서로 다른 적용 사례들 사이에 패턴이 있는지, 유사한 목표를 추구하는지, 그리고 무엇이 성취되고 있는지는 덜 명확하며 조사가 필요하다. 이는 본 논문의 주요 연구 질문으로 이어진다.

관리자들이 공공 부문 조직에서 변화를 달성하기 위해 디자인과 관계를 맺을 때 어떤 일이 일어나는가?

이 일반적인 질문은 공공 부문 혁신에 대해 현재 진행 중이며 점증하는 논쟁의 핵심(Torfing et. al. 2014; Christiansen 2014)을 다룰 뿐만 아니라, 조직 변화에 있어 중요하고 다분히 근본적인 문제에 닿아 있다. DiMaggio(1988:12)가 공식화한 역설은 "해당 분야의 지배적 조직들이나 지배적 행위자들과 연결된 조직들에 의해 수용되지 않은 작업 조직의 변화가 어떻게 존재할 수 있는가?"라고 묻는다. 즉, 현재의 지배적인 패턴의 연장이 아니며 단순히 가용한 '증거'나 '베스트 프랙티스'에 의해 정보를 얻고 정당화되는 것이 아닌, 본질적으로 참신하고 파괴적인 변화(Christiansen 1997)가 어떻게 일어날 수 있는가? 그러한 변화의 기저에는 어떤 종류의 관리 또는 의사결정 접근 방식이 있는가?

[22페이지] 캐롤린 커티스의 이야기가 시사하는 것처럼, 공공 조직의 변화는 새로운 기회와 미래를 열어주는 새로운 유형의 프로세스를 통해 가능해지는 것일까? 한편의 디자인과 다른 한편의 공공 조직의 제도적 및 거버넌스 맥락은 서로 충돌하여 예측할 수 없는 파급 효과를 낳는 두 개의 파도로 볼 수 있다. 디자이너들의 창의적이고 빠른 속도의 문화가 공직자들의 구식 관료주의적 문화와 만나는 장면(다소 진부한 묘사지만)을 상상해보라. 두 묘사 모두 고정관념이긴 하지만, 일반적으로 두 영역을 차지하고 있는 전문가들—한쪽은 디자이너, 예술가, 인류학자 및 기술자, 다른 한쪽은 경제학자, 법률가 및 정치학자—이 매우 다른 세계관과 혁신 및 변화에 대한 서로 다른 욕구를 가지고 있다는 점에는 의심의 여지가 없어 보인다(Michlewski 2014). 따라서 디자이너와 정부 관료 간의 관계는 실증적으로 보았을 때 항상 쉽지만은 않으며, 긍정적인 변화와 가치 창출만큼이나 모순, 좌절 및 갈등이 발생할 가능성이 크다(Mulgan 2014).

관계가 발생하는 맥락을 고려하면 상황은 더 복잡해진다. Hernes(2008)가 제안하듯이, 현대 조직은 '얽혀 있고(tangled)' '모호한(fuzzy)' 것으로 볼 수 있다. 관리자들은 그들이 참여하는(또는 만들어내는) 변화가 그들 자신도 변화시키는 유동적인 세상에서 행동한다(2008:145). 변화 프로세스의 역동성 한가운데 있는 공공 관리자들은 그들의 이야기를 통해 무엇이 전개되는지 이해하고 무엇이 중요한지 해석하는 데 도움을 줄 수 있는 증인들이다. 공공 거버넌스의 지배적인 제도들을 포함한 제도들이 시간이 다라 재생산되기 위해 개인과 조직의 행동에 의존한다는 점을 인식할 때, 이러한 재생산이 기존 제도의 '거부(rejection)'(Oliver 1992:567)와 새로운 제도의 재건을 통해 도전받고 있는 것일까? 아니면 현재의 제도와 거버넌스 모델이 새로운 추가 요소들과 함께 다소 완만하게 보완되거나 '층 쌓기(layered)'가 되고 있는 것일까(Weick 2004; Agranoff 2014; Waldorff et. al. 2014)?

디자인의 긍정적 효과를 설명하기 위한 가치 제안들은 많은 행위자에 의해 제시되어 왔으며, 그들 중 다수는 디자인이 '혁신의 산파'라고 다소 명시적으로 주장한다(iLipinar et. al. 2009; Brown 2009, Michlewski 2015).

[23페이지] 그러나 디자인의 가장 목소리 높은 옹호자들은 대개 기업과 정부 내 디자인 활용을 장려할 의무를 가진 공식적인 디자인 센터들이거나, 디자인이 어떻게 사회에 더 많은 가치를 창출할 수 있는지 제안하기 위해 긍정적인 출발점을 가지고 공식적으로 설립된 전문가 그룹 또는 위원회들이다(European Commission 2012). 이러한 종류의 옹호 활동은 확실히 "관심이라는 측면에서 성과"를 거둔 것으로 보인다(Mulgan 2014). 하지만 이것이 궁극적으로 경영상의 유행(fad)일 뿐인가, 아니면 그 이상의 무언가가 있는가? 디자인의 부상이 공공 정책 및 행정 실무자뿐만 아니라 학계의 관심사가 되어야 하는가?

공공 관리 및 거버넌스의 변화를 위한 디자인 프로세스의 기능과 중요성에 관한 과학적 지식 체계는 여전히 상당히 빈약하다. 디자인이 공공 개혁 의제의 일부가 되고 있음에도 불구하고, 아직 이에 관한 견고한 연구 기반은 없으며, 공공 부문 조직 내 디자인 적용과 관련된 현상에 대한 우리의 이론적 이해는 포괄적인 수준에 훨씬 못 미친다(European Commission 2012; Mulgan 2014). 실제로 공공 서비스 혁신이라는 더 넓은 개념에 대해서도, 문헌의 양이 늘어나고 있음에도 불구하고 이론적으로는 여전히 미성숙하다고 주장할 수 있다. 이는 부분적으로 공공 부문 혁신 문헌의 상당수가 (대부분의 공공 조직에 더 적합하다고 할 수 있는 서비스 혁신 연구가 아니라) 제품 혁신 연구에 기반해 왔기 때문이며, 또 부분적으로는 혁신 문헌이 공공 부문의 특정한 정치적, 제도적 특성을 충분히 고려하지 않았기 때문일 수 있다(Hartley 2005; Osborne & Brown 2013).

최근 몇 년 동안 공공 부문의 디자인을 조명하기 위한 일부 학술적, 실무적 작업이 생산되었다(Carlsson 2004; Parker & Heapy 2006; Bate & Robert 2007; Bason 2010; Boyer et. al., 2011; Terrey 2012; Manzini & Staszowski 2013; Liedtka et. al. 2013; Bason 2014). 하지만 이 중 어떤 작업도 공공 관리자의 관점에서 디자인에 접근하거나 거버넌스 모델에 미치는 함의에 초점을 맞추지 않았다. 요컨대, "상호작용의 장을 구축하고 혁신을 자극하기 위해 공공 부문에서 디자인 씽킹이 어떻게 사용되는지 더 잘 파악할" 필요가 있다(Ansell & Torfing 2014:239). 따라서 본인의 연구 기여는 기존 이론의 미세한 틈을 메우기 위한 '틈새 발견(gap-spotting)'(Alvesson & Sandberg 2013)의 사례가 아니라, 비록 잠정적이긴 하지만 좀 더 근본적인 것을 제안하는 것이다. 관리자들이 디자인 접근 방식과의 관계 맺기를 어떻게 경험하는지 탐구함으로써, 이론 발전의 토대가 될 수 있는 일련의 개념적 구성 요소(conceptual building blocks)—실무에서 관찰되거나 보고된 휴리스틱(heuristics)—에 도달하고자 한다.

[각주] 4 저자는 그러한 기구 중 하나인 덴마크 디자인 센터의 CEO이다.

[24페이지] 이어지는 논의에서 본인은 이러한 개념들이 디자인과 거버넌스에 관한 기존 이론들과 어떻게 유익하게 연결될 수 있는지 논의하고, 또한 이론화 성격의 본인 자신의 제언들을 제시할 것이다.

그러나 현재로서는 공공 부문의 의사결정자들이 혁신을 달성하기 위해 디자인과 효과적으로 관계를 맺도록 안내할 공식적인 지식이 거의 없다. 공공 부문에서 디자인 접근 방식이 적용되고 있는 과제들은 매우 이질적이다. 고차원적(거시적) '정책 디자인'에서부터 인간과 시스템의 상호작용이라는 더 구체적인 '서비스 디자인', 그리고 시민 및 지역사회 참여를 유도하기 위한 '참여 디자인'에 이르기까지 다양하다. 관리와 디자인의 관계에 대해서는, Boland & Collopy(2004)가 제안한 '디자이너처럼 관리하기'가 공공 부문 맥락에서 실제로 무엇을 의미하는지에 대한 질문이 여전히 열려 있다. 사실, 본 논문을 위해 인터뷰한 거의 모든 관리자와 조직은 디자인 접근 방식의 사용을 처음으로 경험하고 있다. 본 논문이 탐구하고자 하는 혼란의 원인 중 하나는 디자인 행위자 또는 주체성(agency)에 대한 우리의 이해이다. 조직적 맥락에서 협력적 형태의 디자인을 적용할 때, 누가, 누구와 함께, 누구를 위해 디자인하는가? 더 구체적으로, 관리자와 전개되는 디자인 프로세스 사이의 관계는 무엇인가? 리더와 조직은 이러한 종류의 관리 '기술(technology)'과 어떻게 관계를 맺거나 반응하는가? 새로운 관리 기술이 리더들에 의해 어떻게 수용되고 사용되는지에 대해 좀 더 일반적인 교훈을 얻을 수 있을까? 공공 부문 맥락에서 디자인은 무엇을 수반하며, 다른 방법들과 대조적으로 디자인 접근 방식이 공공 관리자들이 관계 맺는 핵심 리소스로 활용되었다는 점이 변화와 전환에 있어 왜 중요한가? 디자인과 다중 양식 커뮤니케이션(multimodal communication)이 가진 강력한 시각적 요소와 잠재적인 설득력의 의미는 무엇인가(Meyer et. al. 2013; Sanders 2014)? 디자인에 의해 유발되는 특정한 유형의 변화에 대해 말할 수 있는가? 디자인 접근 방식이 관련 관리자와 더 넓은 조직 모두에게 새로운 의미 창출을 촉진한다고 볼 수 있으며, 그러한 의미 창출의 결과물 측면에서 설명력을 식별할 수 있는가(Weick 1995; Verganti 2009; Suddaby & Greenwood 2009; Madsbjerg & Rasmussen 2014)? 공공 부문을 넘어 다른 유형의 조직과 맥락에도 적용 가능한 변화 관리 및 리더십에 대한 더 넓은 교훈이 있을 수 있을까? 이 모든 질문은 본질적으로 약간씩 다른 각도에서 본 논문의 핵심 초점과 관련되어 있다. 즉, 상위 질문은 (캐롤린 커티스와 같은) 관리자가 공공 부문 환경에서 디자인을 작업하고, 경험하고, 사용할 때 어떤 일이 일어나는가이다.

[25페이지] 따라서 디자인은 여전히 대개 탐구되지 않은 주변적 현상이며, 이는 공공 부문 혁신 의제와 (더 넓게는) 사회적 변화를 의도적으로 생성하는 방법에 대한 질문에 있어 학술적, 운영적으로 중요한 교훈을 담고 있을 수 있다.

1.3 연구 하위 질문 공공 관리자가 디자인 접근 방식을 사용하여 혁신을 달성하고자 할 때 어떤 일이 일어나는가라는 본인의 기본 연구 질문에 답하기 위해, 다음과 같은 하위 질문들을 또한 다룰 것이다.

디자인 실무의 특성화(Characterizing design practice): 공공 부문 조직 내에서 디자인 접근 방식의 적용은 무엇을 수반하는가? 왜 공공 관리자들은 디자인을 찾고 의뢰하며, 어떤 도구, 기술, 프로세스 및 방법이 동원되는가?
변화 촉매제로서의 디자인(Design as change catalyst): 디자인 접근 방식이 공공 관리자들이 자신의 문제 및 혁신 기회와 관계를 맺는 방식에 어떻게 영향을 미치는가(영향을 미친다면)? 디자인 접근 방식은 공공 관리자가 갈망하는 변화를 달성하는 데 어느 정도 도움이 되며, 그 이유는 무엇인가?
공공 거버넌스의 신흥 형태(Emerging forms of public governance): 디자인 접근 방식으로 인한 결과물(outputs)은 어떤 형태와 모양을 갖는가? 디자인 접근 방식과 새로운 유형의 공공 솔루션 및 거버넌스 모델의 출현 사이에는 어떤 연결 고리가 있는가?

이 세 가지 연구 하위 질문은 본 논문의 방법론 장에서 더 자세히 동기화되고 상술된다.

본 연구는 디자인 프로세스를 직접 의뢰하고 경험한 공공 관리자들과의 심층적이고 질적인 개인 인터뷰를 기반으로 한다. 본인은 다양한 국가적 맥락에서 21명의 관리자를 인터뷰했으며, 그중 6명은 탐색적 인터뷰였고 15명은 본 논문에서 활발히 사용된 주요 사례 인터뷰였다. 또한 프로세스 문서, 평가서, 비즈니스 케이스 및 영향 평가와 같은 특정 디자인 프로젝트와 관련된 2차 자료들을 조사했다. 본인의 분석 접근 방식은 근거 이론(Corbin & Strauss 2008)에 기반하므로, 실증 데이터 내부에서 상향식으로 나타나는 패턴, 아키타입(archetypes), 카테고리 및 관계를 식별하는 데 중점을 두었다. 야심 찬 목표는 디자인이 공공 부문의 변화를 가능하게 하는 데 어떻게 기여할 수 있는지에 관한, 소위 '초기(nascent)' 또는 기껏해야 '중간(intermediate)' 단계의 이론으로 특징지어질 수 있는 것을 개발하는 것이다(Edmondson & McManus 2007:1158).

[26페이지]

1.4 논문의 구성 본 서론 이후 논문은 세 개의 주요 파트로 구성된다. 이 파트들은 1) 관련 이론과 방법론을 설명하고, 2) 데이터로부터 증거와 통찰을 추출하며, 마지막으로 3) 디자인, 관리 및 공공 거버넌스 사이의 관계를 이해하기 위한 개념적 틀을 제안하고 연구와 실무를 위한 전망을 보완한다.

아래 그림은 논문의 구조와 내용을 보여준다. 가로지르는 바(cross-cutting bar)는 관리와 디자인 실무가 어떻게 상호작용하는지에 대한 이슈가 논문 구조 전반의 핵심임을 강조하기 위한 것이다.

그림 1: 논문의 구조 (그림 1의 텍스트 구성: 28페이지 이미지 및 번역 텍스트 참조)

제1부: 신흥 현상(An emerging phenomenon) 1장에서는 새롭고 더 협력적인 디자인의 방법과 형태의 부상을 도표화하고, 대안적인 디자인 정의들을 식별하며, 공예에 뿌리를 둔 디자인 역사를 간략히 조사하여 오늘날 공공 부문에서도 점차 인정받고 있는 협력적 혁신 접근 방식으로서의 디자인 활용에 이르기까지를 살핀다. 이 논의의 일부로서, 새로운 기술에 힘입어 생산(공예)과 사용자 경험을 재통합하는 일종의 '한 바퀴를 돌아 제자리로(full circle)' 오고 있는 듯한 디자인의 모습에 대해 성찰한다. 이 장에서는 디자인 관리(design management)의 개념을 더 논의한다.

[27페이지] 그리고 관리로서의 디자인(design as management)에 대해 논의하며, 조직에서 전개되는 디자인 프로세스에 관리자들이 어떻게 관계 맺는지 이해하기 위한 관점으로서 디자인 태도(design attitude)를 고찰한다.

2장에서는 공공 행정과 거버넌스의 유산으로 남은 전통들의 발전에 대한 폭넓은 개요를 제공한다. 현재의 공공 관리 모델은 어디에서 왔는가? 공공 관리와 의사결정에 접근하는 방식을 정의한 근저의 역사적 아이디어와 원칙은 무엇인가? 추가로, 복잡하고 '난해한(wicked)' 문제들의 특성을 조사하고, 서로 다른 문제 유형들이 우리가 현재 이해하고 있는 관리자와 의사결정자의 과제 및 역할, 그리고 디자인의 역할에 미치는 잠재적 함의를 논의한다.

3장에서는 지난 10년 동안의 공공 부문 혁신과 새롭게 등장하는 공공 거버넌스 모델에 관한 논의들을 조사한다. 현재 형성되고 있는 거버넌스 모델의 지형에 대한 도입부를 제공하며, 이는 완전한 문헌 검토의 형태가 아니라 디자인 실무와의 상호작용에 유관한 가장 중요한 차원들을 매핑하는 방식이다. 이 장은 거버넌스 이론의 현대적 논의와 디자인 전문직의 최근 발전 사이의 놀라운 유사성들을 드러내고 탐구한다. 여기서의 목적은 논문 전반에서 탐구되는 이 두 가지 상당히 다른 변화의 '파도'의 궤적을 상세히 기술하고 추적하여, 중요한 차이점, 구별, 목적 및 가능성을 확인하는 것이다.

4장에서는 본인의 연구 설계를 제시하고 본 연구에서 내린 방법론적 선택들을 설명한다. 또한 방법론적 선택이 연구 질문과 어떻게 관련되는지 보여주고, 주요 데이터 소스를 기술한다. 본인 연구 설계에 내재된 잠재적인 방법론적 도전들을 논의하며, 특히 연구 대상 분야에 대한 본인 자신의 입장에 중점을 둔다. 본인은 연구 분야 내에서 활동하는 행위자이자 논평가라는 점이 가진 강점과 약점을 투명하게 밝히고자 노력했으며, 강점을 활용하고 위험을 방지하기 위해 취한 조치들을 상세히 논의한다.

제2부: 공공 혁신을 위한 디자인 리딩(Leading design for public innovation) 논문의 제2부는 여러 국가와 공공 정책 환경의 다양한 공공 관리자들과의 인터뷰에서 얻은 데이터를 제시하고 발견을 도출한다.

[28페이지] 5장에서는 본인이 연구한 사례들에 적용된 디자인 접근 방식과 프로세스에 대한 분석적 개요를 제공한다. 실무에서 관찰한 디자인 업무의 특징은 무엇인가? 어떤 방법과 도구들이 동원되었는가? 이 장은 연구 하위 질문 1번을 다룬다.

6장부터 8장까지는 실증 데이터에서 얻은 주요 발견에 대한 분석을 전개하며, 디자인 접근 방식의 중요성과 공공 관리자가 디자인과 관계 맺는 방식을 이해하는 데 기여할 수 있는 핵심 개념들에 집중한다. 이 장들을 관통하는 핵심 개념은 하위 질문 1번을 보완하고 확장하는 것으로, 관리자와 디자인 방법론, 도구 및 프로세스 사이의 '관계 맺기(engagement)'라는 관념이다. 6장은 공공 문제의 탐구로서의 디자인을 고찰하고, 7장은 대안적 시나리오를 구축하는 데 있어 디자인의 역할을 확장하며, 8장은 디자인이 어떻게 새로운 미래 실무의 실행을 촉진하는 것으로 보이는지 조사한다. 각 장은 디자인 접근 방식을 접하고 활용하는 공공 관리자들의 경험에 대한 철저한 분석과 고찰을 포함한다. 본인의 강조점은 인터뷰, 관찰 및 기타 데이터로부터 관리자들이 목표를 발견하고 추구함에 있어 디자인 접근 방식을 끌어들이는 것으로 이해될 수 있는 핵심 인상과 행동들을 식별하는 데 있다. 6장부터 8장까지는 연구 하위 질문 2번을 다룬다.

제3부: 차세대 거버넌스 모델 발견(Discovering the next governance model) 9장에서는 디자인 프로세스에서 비롯된 것으로 보이는 결과물(outputs)의 유형들에 대한 개요를 제공하고, 그러한 접근 방식을 통해 공공 가치가 창출되었을 수 있다는 징후들을 잠정적으로 보고한다. 이를 통해 공공 부문 혁신 추구에 있어 디자인 접근 방식 활용의 초기 함의를 탐구함으로써 논문의 제2부와 제3부 사이의 가교 역할을 한다.

10장에서는 디자인이 단순히 특정한 새로운 '해결책'이나 '혁신'을 가능하게 하는 것뿐만 아니라, 잠재적으로 새롭게 부상하는 공공 거버넌스 모델 또한 가능하게 하고 있을 가능성을 조사한다. 이 장에서는 디자인 접근 방식을 통해 (최소한 부분적으로) 생성된 변화의 유형들이 무엇으로 특징지어지는지 탐구한다. 특정한 패턴이 있는가? 디자인 실무, 관리적 관계 맺기, 디자인 업무의 결과물, 그리고 부상하는 거버넌스 모델 사이에 연결 고리가 있다고 주장하는 것이 어느 정도 합리적인가? 이전 장들의 실증적 발견들을 토대로 하고, 기존 문헌의 도움을 받아 발견들을 해석하며, 본인 자신의 이론화를 추가함으로써, 이 장에서 본인은 부상하는 '인간 중심(human centered)' 모델의 네 가지 핵심 원칙을 식별한다.

[29페이지] 본인의 목적은 완전히 발달된 거버넌스 모델을 제안하는 것이 아니라, 디자인 주도 접근 방식이 어떤 차원과 원칙들을 전면에 내세우는지, 그리고 이것이 거버넌스의 추가적인 구체적 실무들을 '살 붙이기(flesh out)' 위한 일종의 골격(skeleton)을 어떻게 구성할 수 있는지 제안하는 것이다.

11장에서는 부상하는 인간 중심 거버넌스 모델의 특징을 논의하고 과거의 실무와 대조함으로써 이에 대한 고찰을 더욱 확장한다. 부상하는 모델과 그 원칙들이 공공 부문 거버넌스의 유산으로부터의 단절을 어느 정도 의미하는지, 그리고 3장에서 논의된 모델들과 어떻게 비교되고 대조되는지 살핀다. 새로운 접근 방식의 잠재적 기여는 무엇인가? 본인은 이 모델의 성과가 고전적인 관료적 거버넌스에 비추어 어떻게 보일 수 있는지 평가하고, 그 특징들을 '신' 거버넌스 모델의 전반적인 지형과 비교한다. 이 세 개의 장은 하위 질문 3번을 다룬다.

12장에서는 논문 전체의 주요 발견들을 요약하고, 프로세스(디자인), 주체(관리), 맥락(거버넌스)이라는 세 가지 다른 렌즈를 통해 이론과 실무에 대한 함의를 논의한다. 각 렌즈를 사용하여 공공 부문의 디자인, 공공 관리 및 거버넌스에 관한 지식 체계에 대한 필수적인 학습 내용과 기여를 고찰하고, 학자와 관리자 모두가 이를 어떻게 사용할 수 있는지 성찰한다.

1.5 결론: 발견의 프로세스 본인은 'Family by Family' 프로젝트에서 다양한 디자인 접근 방식을 경험한 공공 관리자 캐롤린 커티스의 예로 이 장을 시작했다. 커티스의 이야기는 본인이 15개 사례를 통해 더 넓게 탐구하고자 하는 바를 잘 보여준다. 그녀의 여정은 어떻게 이해될 수 있는가? 그녀는 무엇을 하는가, 그리고 그녀가 관계 맺는 접근 방식들의 역할은 무엇인가? 관련된 핵심 요소들은 무엇이며, 프로젝트와 그녀의 조직에 대한 더 넓은 의미는 무엇인가? 미래 실무의 측면에서 커티스의 여정은 디자인이 아니었다면 불가능했을 변화들로 이어지는가? 그리고 그러한 변화들은 더 넓은 거버넌스 맥락에 의해 어떻게 유지될 수 있는가(혹은 그렇지 않은가)? 커티스의 경험과 본인의 모든 사례를 관통하는 그 광범위한 형태들에 관한 이러한 질문들은 열려 있으며, 일종의 초대장이다. 커티스가 발견했다고 확신하는 것이 무엇인지 우리 스스로 발견하고, 그 이면에 무엇이 있는지 이해해 보자는 초대이다.

그 여정을 시작해보자.

[30-32페이지] (공백 및 파트 표지)

제1부(Part I) 신흥 현상(An emerging phenomenon)

[33페이지] 1. 디자인의 변화하는 성격

"디자인은 인간이라는 것의 기본적 특성 중 하나이며, 인간 삶의 질을 결정하는 필수적인 요소이다." — 존 헤스켓(John Heskett), 쑤시개와 로고(Toothpicks and Logos) (2002:5)

2011년 5월 26일자 '이코노미스트(The Economist)'지의 표지는 기묘한 헤드라인을 달고 있었다. "인류세(Anthropocene)에 오신 것을 환영합니다"라는 문구였다. 표지 이미지는 인위적으로 만들어진 지구를 묘사했다. 리드 기사는 다음과 같이 설명했다. 지질학자들에 따르면 인류는 지구의 지질학적, 생태학적, 대기적 프로세스의 대다수가 인간에 의해 영향을 받는 새로운 시대에 진입했다. 인류세는 문자 그대로 '인간의 시대'를 의미한다. 문명이 인류세에 진입했음을 선언하는 것은 우리 종이 자신의 필요를 충족시키기 위해 국지적으로뿐만 아니라 전 지구적 규모로 환경을 점점 더 형성하고 있음을 강조한다. 이러한 변화는 '인간적 전환(human turn)'으로 묘사되어 왔으며, 이는 "인간이 자연 환경 위에 있고 그 너머에 있으며, 심지어 자연 환경을 재형성하는 존재로서 점점 더 중심으로 이동한 변형된 상태"를 의미한다(Raffnsøe 2013:5). 이 전환은 우리의 많은 자연과학 학문 분야와 행성에서 우리의 역할에 대한 이해에 광범위한 함의를 갖는다. "인류세는 뚜렷하고 포괄적인 풍경을 발생시키며, 그 속에서 인간은 새로운 지위와 역할을 갖게 된다"(Raffnsøe 2013:5).

인간적 전환은 지질학적, 철학적, 사회적 등 다양한 각도에서 해석될 수 있다. 하나의 중요한 차원이자 원인 요소는 산업이다. 하지만 인류세의 도래는 우리가 살고 있는 점점 더 인간에 의해 만들어진 환경에 대한 지난 수백 년간의 디자인의 정점으로 볼 수도 있다. "우리의 세상을 형성하는 능력은 이제 지구의 극히 일부만이 때 묻지 않은 상태로 남을 정도의 수준에 도달했으며, 세부적인 수준에서 삶은 전적으로 이런저런 종류의 디자인된 결과물들에 의해 조건 지어지고 있다"(Heskett 2002:8).

우리의 행성이 디자인에 의해 변형될 수 있다는 생각은 새로운 것이 아니다. 디자인의 보편성은 디자인에 관한 많은 사고와 저술의 핵심 줄기이다. 미래학자이자 건축가이며 디자이너인 벅민스터 풀러는 이미 1970년대 초 빅터 파파넥의 '실제 세상을 위한 디자인(Design for the Real World)'에서 "디자인은 모든 것(Design is everything)"이라고 제안했다(Michelsen & Engholm 1999).

[34페이지] 디자인이 "모든 것"인지에 대해서는 논란의 여지가 있을 수 있지만, "현대 사회의 삶이 디자인으로 포화상태에 있다"는 점은 의심의 여지가 없어 보인다(Simonsen et. al. 2014: 1). 그러나 디자인은 이러한 포화 지점에 도달하면서, 특히 수많은 물리적 대상과 표현의 폭발적 증가를 통해 디자인 자체도 중요한 변화를 겪기 시작했다. 디자인은 형태와 사물에 대한 집중에서 서비스와 시스템으로 확장되었고, 최종 사용자 및 이해관계자의 참여에 관한 아이디어가 통용되면서 그 실무 방식이 변화했다. 또한 경영 이론과 실무에 대한 디자인의 기여에 관한 새로운 아이디어가 부상함에 따라 그 영향력도 확대되었다. 더 깊은 차원에서 디자인이 변화하고 있는 이유는 디자인을 둘러싼 맥락이 변하고 있기 때문이다. 하나의 학문으로서 디자인은 기술적, 사회적 메가트렌드에 의해 재정의되고 있으며, 이는 조직이 운영되는 방식, 제품과 서비스가 형성되는 방식, 그리고 가치가 창출되는 방식에 중요한 의미를 갖는다. 이러한 맥락의 변화의 일환으로 디자인은 공공 부문으로 그 길을 찾아가고 있다.

본 장에서는 디자인의 맥락, 역사, 발전 과정과 "새로운" 형태 및 의미를 향한 움직임, 그리고 공공 부문에서 나타나고 있는 디자인의 적용에 대한 개요를 제공한다. 본 장의 목적은 정의와 방향성을 해체하고, 이로부터 디자인 접근 방식을 구별 짓는 특징이나 감수성에 대한 대략적인 목록을 추출하는 것이다. 또한 디자인 경영(design management)의 아이디어와 (본 논문의 핵심 주제인) 디자이너로서의 공공 관리자라는 개념을 전개한다. 마지막으로 특정한 "태도(attitude)"로서의 디자인의 개념과 역할에 대해 논의한다.

1.6 디자인의 기원과 미래 독립된 전문직으로서 디자인의 부상은 산업화와 대량 생산 체제의 등장이 낳은 결과였으며, 이는 다시 기술의 발전과 노동 조직 방식의 변화에 의해 촉발되었다(Manzini 2015). 이러한 관점에서 디자인은 소비와 새로운 기술적 기회를 연결하는 핵심 요소이다. 디자이너들이 사람들의 취향과 요구를 충족시키는 시장성 있는 제품을 만드는 방법을 찾아냄에 따라, 그들은 결과적으로 사회의 소비 문화를 변화시켰다. 디자이너의 활동 자체는 사회 내에서 다소 숨겨진 역할을 할 수 있지만, 그 결과물인 인공물(artifacts)은 그렇지 않다.

디자인과 디자이너는 오랫동안 현대 상업 시스템의 필수불가결한 요소(sine qua non)였으며, 생산과 소비 활동을 통해 사람들의 필요와 욕구(의식적으로 인정하든 그렇지 않든)가 시장에 출시되는 시각적·물질적 이미지와 인공물에 의해 충족되도록 보장하고 우리가 누구인지를 정의하는 데 도움을 주어 왔다(Sparke 2004:2).

[35페이지] Sparke는 디자인이 현대 사회, 문화, 정체성의 필수 성분이며, 디자인된 인공물이 우리가 자신에 대해 생각하는 방식에 영향을 미친다고 주장한다. 현재 사회의 일상을 평범하게 관찰해 보더라도, 우리가 입는 옷부터 휴대하는 휴대전화, 선호하는 이동 수단에 이르기까지 소비의 대상들이 우리의 정체성을 나타내는 강력한 기표라는 점은 분명해 보인다. 즉, 역사적으로 "디자인 전문직과 자본주의 사회의 [사회적] 구조 사이에는 밀접하게 연결된 순환적 관계"가 존재해 왔다(Shove et. al., 2007; 120). 디자인된 제품은 우리가 일상생활에서 행동하는 방식에 영향을 미친다. 사회학, 인류학, 행동 과학 및 기술 분야와 같은 다양한 분야에서는 물질적 사물이 특정한 사회적·실천적 배치를 가능하게 한다는 점을 인정한다. Shove 등(2007)에 따르면 이는 디자인이 사회적·상업적 야망이 구체화되고 실현되는 매개체임을 의미한다.

오늘날 디자인이 무엇을 의미하는지, 그리고 디자인의 현대적 발전이 공공 부문에 왜 중요한지를 이해하기 위해서는 산업화 이전 시대를 되돌아보고, 그 지점부터 현재와 미래의 포스트 산업화 및 네트워크 지식 사회로 이어지는 선을 따라가야 한다. 본인이 주장하려는 바와 같이, 디자인은 산업화에 의해 분리되었던 새로움을 창조하는 프로세스와 수량으로 (재)생산하는 프로세스를 본질적으로 재통합하며 일종의 "한 바퀴를 돌아 제자리로" 돌아오고 있는 것으로 보인다.

1.6.1 디자인과 공예의 분열 대량 산업화가 일어나기 전, 생산의 구조는 공예(craft)에 기반을 두었다. 대개 길드(guilds)로 조직된 장인들은 새로운 제품과 관련 서비스의 구상자(conceivers)이자 동시에 생산자였다. 길드는 부분적으로는 법에 의해 유지되었지만, 그보다 더 "세대를 거쳐 전수되는 실무적 지식의 전달"에 의해 유지되었다(Sennett 2008). 길드와 그에 속한 거장 및 작업장들은 맞춤형(tailored) 생산을 위한 조직적 장치를 대표했다. 만약 소비자가 새로운 옷을 구매하고자 한다면, 재단사에게 가서 스타일, 핏(fit), 품질에 대해 상의하고 재단사는 치수를 잰 후 맞춤형 물품을 생산했다. 목수는 가구를 이와 유사한 개별적 기반 위에서 디자인하고 생산했으며, 냄비, 팬, 무기를 주문 제작하던 대장장이 또한 그러했다. 각 제품은 사람과 목적에 맞게 고유했으며, 장인 개인의 고유한 제작 변주에 의해 독특하게 특징지어졌다(Austin & Devin 2009). 당시 생산은 표준화되었다고 말할 수 있다.

공예 생산에서 구상과 실현은 손, 눈, 재료의 상호작용에 의해 연결되고 조정된다. 전체 프로세스가 한 사람에 의해 완수될 수 있다는 사실은 그 복잡성을 구별 지으며, 실무자와 관찰자 모두가 이해 가능한 통일체로 경험할 수 있게 하는 인간적 척도와 외견상의 단순함을 부여한다(Heskett 1980:7).

[36페이지] 기술이 이를 바꾸어 놓았다. 1800년대 초 기계 도구와 교체 부품을 만드는 데 사용될 수 있는 증기 기관 및 더 단단한 강철과 같은 기술의 출현과 광범위한 사용으로 인해 생산 프로세스를 산업화하는 것이 가능해졌다(Hatfield, 1900). 영국을 시작으로 유럽의 다른 지역과 북미에서 전통적인 장인들은 점차 더 큰 규모의 생산에 종사하는 대기업으로 진화했다. 표준화, 컨베이어 벨트, 그리고 이를 최대한 활용하기 위한 조직 및 관리 원칙의 혁신과 함께 대량 생산이 가능해졌으며, 규모의 경제는 비록 더 이상 맞춤형은 아니지만 개별 제품의 가격을 현저히 낮추었다(Austin & Devin 2009).

산업화의 추가적인 확장과 결과로서, 디자인과 생산에 수반되는 작업 또한 분리(decoupled)되었다. 디자인 프로세스는 생산의 일부로서가 아니라 생산이 일어나기 훨씬 전에 발생하기 시작했다. 생산 작업과 구별되는 디자인 작업의 관념, 그리고 최종 제품을 직접 생산하지 않는 "디자이너"라는 개념이 전면에 등장했다. 동시에 장인 작업의 단순함 혹은 일관성은 사라지기 시작했다. John Heskett이 강조하듯, "대량 생산 산업에서 이러한 일관성은 파편화되며, 구상과 제작의 복잡성은 일련의 전문화된 활동들로 세분화됨으로써 드러난다"(1980:7). 따라서 "...디자인은 상업 및 산업 활동의 필수적이면서도 분리된 특징으로 인식되었고, 또한 대량 생산 및 판매에 내재된 분업 내의 전문적 요소로 인식되기에 이르렀다"(ibid. 1980: 105).

동일한 전문화가 더 넓은 의미에서 관리(management)와 노동(labor) 사이의 분업을 특징짓게 되었다. 현대적인 노동의 계획과 실행의 분업을 창안한 인물이라 할 수 있는 Frederic Winslow Taylor는 어떤 작업 기능을 계획하고 관리하는 방식이 다른 방식보다 더 효율적이라고 제안했다. 관리의 역할은 "작업자보다 그 일에 더 적합한" 작업 계획을 넘겨받는 것이었으며(Taylor 1967), 관리에게 작업 활동을 형성하는 독특한 "과학적" 역할을 부여했다. 관리자와 작업자 사이의 이러한 책임 분담은 관리가 하나의 전문직으로 등장하면서 근본적인 부분이 되었고, 더 큰 규모와 효율성을 갈망하는 기업과 정부 조직에 의해 수용되었으며 경영 및 행정 대학들을 통해 확산되었다. 산업화 초기부터 현재에 이르기까지, 관리는 작업뿐만 아니라 상품과 서비스의 생산을 가능하게 하는 조직, 기술 및 프로세스에 관한 결정을 내리는 계획의 전문직(또는 디자인의 전문직이라고 할 수 있는 것)으로 더욱 정교해졌다. 근본적으로 규모의 이익과 대량 생산에 힘입어 관리는 지난 100년 동안 거대한 물질적 성공 신화를 가능하게 했다. 즉, 점점 더 많은 제품과 서비스가 더 낮고 경쟁력 있는 가격으로 제공되어 전 세계 수십억 소비자들의 물질적 삶에 도달하고 이를 개선해 왔다.

[37페이지] 공공 행정과 관리의 역사도 유사한 궤적을 따랐다. 대부분의 발전된 국가에서 자본주의 사회의 부상은 국가의 부상에 의해 가능해졌으며, 이는 단지 국가 영토의 방어(혹은 확장)를 포함한 기본적인 재산권과 안보의 보증인으로서뿐만이 아니었다. 국가는 산업의 성장을 장려하고, 교육받은 노동력을 제공하며, 인구의 경제적·사회적·문화적 요구를 점점 더 수용하는 더 넓은 역할을 수행했다. 이러한 길을 따르면서 공공 행정은 민간 기업과 동일한 논리를 따랐다. 공공 조직의 규모와 복잡성이 증가함에 따라 계획자, 조직자, 노동 분배자로서의 관리자의 역할은 더욱 뚜렷해졌다. 공공 조직 또한 규모의 효율성을 수확하고자 했다. 그것이 영국의 NHS(국가 보건 서비스)와 같은 현대적 보건 시스템의 구축이든 공교육의 확장이든, 정부는 산업 사회의 부속물로서뿐만 아니라 그것의 조력자로서, 그리고 사회적 결속력이 있는 사회를 뒷받침하는 데 필요한 노동 및 복지 권리와 혜택의 보증인으로서 여러 면에서 성공적이었다. 정치학자 Gösta Esping-Andersen(1990)이 입증했듯이 복지 모델은 유럽 전역에서 매우 다르게 발전해 왔고 국가, 민간, 사회적 행위자의 혼합 방식과 중앙 집중형 대 지방 분권형 거버넌스라는 측면에서 상당히 다른 결과를 낳은 것은 사실이다. 그럼에도 불구하고, 다음 장에서 더 자세히 논의하겠지만 규모의 효율성에 집중하는 민간(산업) 기업과 대략적으로 유사한 원칙에 기반한 공공 거버넌스의 일반적 패턴은 이러한 다양성 속에서도 공통된 흐름이다. 민간 조직과 공공 조직 모두에게 이는 일반적으로 소비자, 사용자 및 시민들이 새로운 토스터기든 은행 서비스든, 공립학교 교실 강의와 교과서든 상당히 표준화되고 균질하며 대량 생산된 제품과 서비스를 경험하게 된다는 것을 의미했다. 미국 루이지애나주의 교정국장이 말한 것으로 전해지듯이, "초콜릿 칩 쿠키를 만들든 사람들을 감옥에 가두든 관리의 원칙은 동일하다"(Downs & Larkey 1986:40).

그러나 공공 조직과 민간 기업 사이의 유사성을 지나치게 강조해서는 안 된다. 공공 조직은 효율성을 훨씬 뛰어넘는 목표를 가지고 있으며, 이는 유사한 효과로 이어질 수 있다. 예를 들어 정부에서 보편적 서비스에 대한 접근의 공정성과 평등에 대한 고려는 일반적으로 시민들에 대한 유사한 처우가 단지 효율성의 문제일 뿐만 아니라 민주적 정당성과 정의로운 정부의 문제임을 의미한다(Pollitt 2003). 나중에 논의하겠지만, 정부의 이러한 특수한 역할은 우리가 물려받았으며 오늘날에도 여전히 관계를 맺어야 하는 거버넌스 유산의 일부이다. 본 논문이 진행됨에 따라 공공 조직의 특수한 맥락은 점점 더 분명해져야 하며, 이를 통해 디자인의 특수한 역할에 대한 미묘한 고찰이 가능해질 것이다. 미국의 정책 분석가 Graham Allison이 유명하게 제안했듯이, 공공 행정 조직과 민간 행정 조직의 리더십은 "중요하지 않은 모든 측면에서 근본적으로 유사하다"(Allison 1986).

여전히 남아있는 사실은 조직 내 관리 활동의 역할이 연구하고 분석하고 계획하여 궁극적으로 무엇을 누구에게 언제 어떻게 전달할 것인지를 결정하는 것이었다는 점이다. 디자인하는 프로세스는 생산하는 프로세스로부터 영원히 분리된 것처럼 보였다.

그러나 지난 수십 년 동안 이것은 변화하기 시작했다.

[38페이지] 1.6.2 디자인과 생산의 재통합 단단한 강철 제조 기술이 대량 생산의 가속화와 확장을 가능하게 했듯이, 정보통신 기술—특히 인터넷과 소셜 미디어—은 생산과 거버넌스의 규칙을 빠르게 변화시켰다. 이는 개인의 자기실현을 그 자체의 가치로 점점 더 상정하는 새로운 사회적 패턴과 병행하여 일어났다. 이 트렌드는 1970년대 초 Daniel Bell(1973)에 의해 포스트모던 사회의 부상이라는 맥락에서 처음 언급되었으나, 이후 더 널리 퍼졌으며 오늘날 "밀레니얼" 세대의 많은 부분을 특징짓는다고 볼 수 있다.

개별 소비자나 사용자의 역할에 추진력을 더하는 것으로 보이는 또 다른 요인은 세계화의 (재)탄생과 이동성의 증가이다. 이는 사람들이 새로운 직장, 집, 경험을 향해 더 빠르고 유연하게 이동할 뿐만 아니라 제품, 서비스 및 금융 자원 또한 국경을 넘어 더 빠르고 원활하게 흐른다는 것을 의미한다. 그러나 오늘날의 제품과 서비스 공급에 가장 강력한 영향을 미치는 것은 "시장"이나 "세그먼트"가 아닌 개인의 필요와 욕구를 전면으로 내세우는 기술이다. 『혁신의 새로운 시대(The New Age of Innovation)』에서 고(故) C.K. Prahalad와 M.S. Krishnan은 다소 급진적으로 다음과 같이 주장한다.

고유한 개인적 경험에 대한 집중은 장난감, 금융 서비스, 여행 및 환대, 유통 및 엔터테인먼트와 같이 다양한 산업에 점점 더 스며들고 있다... 우리는 가치가 한 번에 한 명의 소비자와 공동 창출된(co-created) 경험에 의해 결정되는 세상으로 이동하고 있다... (2008: 4).

추가적으로 Prahalad와 Krishnan은 세계화와 결합된 기술 혁신이 대부분의 기업을 글로벌 공급망으로 이동시켰으며, 이는 전통적인 수직 통합형 조직 구조에 도전하고 전문 자원에 대한 접근을 점점 더 다중 벤더화(multivendor) 및 글로벌화하고 있음을 시사한다고 말한다. 점점 더 이러한 현상은 공공 조직에도 중요해지고 있다. 그것이 보잉의 드림라이너 제트기의 글로벌 소싱이든, 애플의 최신 아이폰 속 기술이든, 학생들이 접속하는 대규모 공개 온라인 강좌("MOOCS")든, 환자들이 만들고 사용하는 온라인 건강 관리 블로그든 간에 자원은 글로벌해지고 있다.

Prahalad와 Krishnan의 책 이후로도 이러한 추세는 가속화되었다. 산업 시대의 조직들이 규모의 경제를 통해 제품과 서비스 제공의 단위 비용을 낮추려 했던 반면, 오늘날의 기술은 빠르고 저렴한 맞춤형 제작(customization)을 가능하게 한다. 이는 비용을 절감하는 동시에 개인화(personalization)를 가능하게 한다. 예를 들어 3D 프린팅 공급은 더욱 발전하고 있으며 비용은 "리드 유저(lead user)" 소비자들이 개인 장비를 갖출 수 있는 수준까지 떨어지고 있다. 기업들은 사람들이 온라인에서 자신의 제품을 직접 (공동)디자인하고 우편으로 받을 수 있게 하고 있다. 그리고 공공 조직들은 개인 기록, 서식 및 서비스에 대한 디지털 접근과 사회 서비스 및 의료 분야에서의 새로운 표준화된 재활 모델과 같은 더 "시민 중심적인" 서비스를 실험하고 있다.

소비자 경험의 표준화와 서비스 및 제품이 사람과 비즈니스 제안 사이의 상호작용 속에서 공동 창출된다는 고집은 디자인의 역할이 다시 한 번 깊이 있게 변화하고 있음을 의미한다. 한편으로 디자인 활동은 더 이상 대규모로 생산될 수 있는 표준화되고 고도로 복제 가능한 제품과 서비스를 달성하는 데 집중하지 않는다. 오히려 디자인의 역할은 개인의 필요와 욕구를 이해하고 점점 더 미세한 솔루션을 맞춤 제작하는 것이다. 그것은 마치 장인이 돌아온 것과 같으며 디자인과 생산의 (재)통합을 예고한다. Austin & Devin (2005)은 많은 형태의 지식 노동, 예를 들어 소프트웨어 디자인 및 개발에서 확실히 이러한 현상이 나타나고 있으며 이는 점점 더 "공예로의 귀환"을 보여준다고 제안한다. Ramaswamy와 Ozcan (2014)은 기업이 개인의 경험을 기업과 개별 이해관계자가 공동으로 가치를 창출할 수 있는 기회로 보고 있다고 주장하며, 본질적으로 동일한 주장이 Normann & Ramirez (1994)에 의해서도 제기된 바 있다. Chris Anderson의 『롱테일(The Long Tail)』 (2008)과 Pine 및 Gilmore의 독보적인 저작 『경험 경제(The Experience Economy)』 (2011)도 동일한 내용을 시사한다.

나중에 이 장에서 다시 논의하겠지만, 디자인은 이로써 사용자 경험의 규격화(specifier)보다는 그것의 촉매제(catalyst)가 되라는 도전을 받고 있다. Prahalad와 Krishnan이 지적하듯이, 기업들은 점점 더 고객들이 자신의 경험을 공동 창출(또는 나중에 논의할 용어로는 공동 생산)할 수 있는 플랫폼을 제공하고 있다. 그들은 스타벅스 매장의 예를 든다. 고객들은 그곳에서 단지 좋아하는 커피나 신문을 고르는 것뿐만 아니라 머물며 공부를 하거나 비즈니스 미팅을 하기로 결정할 수 있다. 최소한 북미에서는 서점 경험에서도 이와 유사한 발전이 일어났다.

둘째로 이것이 디자인에 암시하는 바는 디자인이 사회적 역동성을 이해하고 촉진하는 것에 관심을 갖게 되며, 다른 종류의 대상(object)에 초점을 맞춘 디자인이 된다는 점이다. 디자이너와 관리자가 장인을 향해 (재)통합됨에 따라, 그들의 집단적 역할은 더 이상 독특한 물리적 인공물의 생산을 디자인하고 가능하게 하는 것에 머물지 않는다. 그들의 역할은 사용자 경험을 위한 독특한 장(arenas)을 공동 디자인하고 공동 생산하는 것이다(Meyer 2011; Polaine et. al. 2013; Sanders 2014; Manzini 2015).

공공 부문 또한 이러한 발전에서 소외될 수 없음은 명백하다. 민간 조직과 대체로 동일한 논리, 조직 원칙, 기술 위에 세워진 공공 행정은—앞서 언급한 차이점들에도 불구하고—빠르게 변화하는 맥락에 적응하는 과정에 있다. 여기서 핵심적인 측면은 공공 조직의 관리 또는 거버넌스가 본질적으로 규모를 위해 디자인된 안정적이고 산업적인 영감을 받은 구조를 통해 효율성이나 평등, 공정성을 달성하는 문제라기보다는, 원하는 결과(outcomes)를 달성하기 위해 지속적으로 (재)디자인하는 문제라는 인식이 커지고 있다는 점이다. 시민과 사회를 위한 결과물보다는 대규모의 효율성을 추구해 온 공공 조직들은 이것이 정치적으로나 심지어 장기적인 비용 측면에서 실행 가능한 장기 전략인지 고려해야 할 필요가 있다. 결과(outcomes) 대 효율성(efficiency)은 반드시 필요한 트레이드오프(trade-off)여야만 하는가? Carolyn Curtis의 경험을 떠올려 보라. 디자인 업무는 그녀로 하여금 비용을 낮추면서도 가족들을 위해 더 나은 결과를 만들어내는 방법이 있는지를 자문하게 했다.

1.7 디자인 정의하기 우리의 현재 세계가 상당 부분 인간에 의해 디자인되고 형성되었다는 점과 디자인의 맥락이 시간이 흐름에 따라 뚜렷하게 변화했다는 점을 주목하더라도, 디자인이 정확히 무엇인지에 대해서는 명확한 그림이 나타나지 않는다. Richard Buchanan (1990)은 디자인이 기술적 문화의 교양 학문(liberal art)으로 간주될 수 있다고 제안한다. 이 정의에서 디자인은 통합적이고 유연한 학문으로 간주되며, "철학뿐만 아니라 실무에서도 근본적으로 다른 해석이 가능하다"(1990:18). Buchanan이 시사하듯이 디자인의 역사와 현대적 발전은 디자인이 하나가 아니라 많은 형태를 가지고 있음을 보여준다. 이러한 도전의 일부이면서도 용어의 풍부함을 보여주는 지점은 디자인이 "프로세스로서 또한 그 프로세스의 결과로서 모호하게 다루어질 수 있다"는 점이다(Sparke 2004:3). 다른 이들에 따르면 디자인은 이 두 가지 차원보다 훨씬 더 많은 것을 담고 있어서, "디자인"이라는 용어는 너무 많은 수준의 의미를 가지고 있어 그 자체가 혼란의 원인이 되기도 한다(Heskett 2002:5).

Heskett은 디자인이 법학, 공학, 의학처럼 통일된 전문직으로 성장한 적이 없기 때문에 이 분야가 "점점 더 큰 실무적 세부 부문들로 파편화되었다"고 지적한다(Heskett 2002:7). Heskett의 연구 이후 십여 년간 가속화된 이러한 파편화에도 불구하고 "디자인"의 의미에서 몇 가지 전반적인 패턴은 식별될 수 있다. Friedman과 Stolterman (2014:viii)은 모든 디자인 전문직이 물리적 세계에 작용하고 인간의 필요를 다루며 건축된 환경을 생성한다고 제안한다. 하지만 이러한 일반적인 정의조차 논란의 여지가 있을 수 있다. 디지털 세계와 가상 세계에서의 디자인 실무는 디자인 전문직이 항상 물리적 환경을 조정한다는 주장에 도전한다.

본 논문의 맥락에서 디자인하는 것이 무엇인지를 이해하기 위해, 본인은 디자인이 다음과 같이 간주될 수 있다고 제안한다.

시각물(graphics), 제품, 서비스 및 시스템을 포함하여 특정 결과나 변화를 달성하기 위한 계획(plan)
그러한 계획을 만들기 위한 특정 접근 방식, 방법, 도구 및 프로세스를 갖춘 실무(practice)
이러한 프로세스의 근저에 있거나 이를 안내하는 특정한 추론 방식(way of reasoning)

디자인에 대한 이러한 각각의 이해는 상당한 발전을 거듭해 왔으며, 본인은 Heskett이 제안한 또 다른 용어인 "층 쌓기(layering)"를 사용하여 계획, 실무, 추론과 각각 관련된 이러한 창발적 패턴들을 다룬다. 이러한 정의들은 디자인을 경영 및 조직 변화를 리드하는 특정 접근 방식으로서 더욱 명시적으로 고려할 수 있는 길을 닦아주며, 본인은 본 장의 마지막 섹션에서 이를 더 자세히 고찰한다.

1.7.1 계획으로서의 디자인: 사회적인 것을 향하여 디자인 기업 IDEO의 공동 창업자이자 뉴욕 쿠퍼 휴잇 디자인 박물관의 관장이었던 고(故) Bill Moggridge는 디자인의 유용한 정의를 위해 유명한 디자인 부부 Charles와 Ray Eames를 참고할 것을 제안한다. Charles Eames에 따르면 디자인은 "특정 목적을 가장 잘 달성하기 위해 요소들을 배열하는 계획"으로 정의될 수 있다(Moggridge 2007: 648 인용). Eames는 여기서 다양한 부분의 배열과 구성, 그리고 목적의식에 대한 디자인의 강조점을 강조한다. 즉, 디자인은 특정 의도를 달성하는 것과 관련이 있다. 이 정의와 대략 일치하게, Herbert Simon은 1960년대 후반에 "기존의 상황을 선호하는 상황으로 바꾸기 위해 일련의 행동 코스를 고안하는 모든 이가 디자인한다"고 제안했다(Simon, 1996:111). Simon의 정의에서 계획은 현재의 질서를 바꾸려는 의도를 가지고 가능한 행동을 수립하는 것과 관련이 있다. 그 의도가 상업적 목적을 위한 것인지 사회적 목적을 위한 것인지는 열려 있는 상태로 남겨져 있다.

디자인 계획이 무엇을 위한 것인지, 혹은 의도된 변화의 성격이 무엇이어야 하는지에 대한 질문은 시간이 흐름에 따라 변주와 정교화 측면에서 크게 발전해 왔다. 디자인의 대상은 물리적 제품이나 시각물을 넘어 서비스와 시스템으로 이동했다. "역사적으로 디자인은 '사물'을 바꾸었다. 최근에는 서비스와 상호작용을 바꾸었다. 앞으로는 회사, 산업, 국가를 바꿀 것이다. 어쩌면 결국에는 기후와 우리의 유전자 코드까지 바꿀 것이다"라고 디자인이 어떻게 변하고 있는지에 관한 최근 서적은 주장한다(Giudice & Ireland 2014). 그러나 디자인이 더 넓은 범위의 목표를 다룬다는 관념은 결코 새로운 것이 아니다. Donald Schön은 그의 독보적인 저작 『성찰적 실무가(The Reflective Practitioner): 전문가들이 행동 중에 어떻게 생각하는가』에서 "정책, 제도, 그리고 행동 자체를 디자인의 대상으로 생각하는 경향이 점점 더 커지고 있다"(1983:77)고 꼬집었다. Schön은 건축과 미디어에서 정책 수립에 이르기까지 전문직 간의 차이점과 고유한 속성이 모호해질 위험에 대해 회의적이었지만, "...우리는 더 깊은 수준에서 이러한 차이점들의 밑바탕에 깔린 일반적인 디자인 프로세스를 발견할 수 있을 것"이라고 인정했다(1983:77).

Richard Buchanan에 따르면 디자인은 현대 생활에서 최소한 네 가지 영역에 영향을 미친다. 상징적·시각적 디자인(커뮤니케이션), 물질적 대상의 디자인(건설), 활동 및 조직화된 서비스의 디자인(전략적 계획), 그리고 마지막으로 생활·작업·놀이·학습을 위한 복잡한 시스템이나 환경의 디자인(시스템적 통합)이다. Elizabeth Sanders와 Pieter Jan Stappers (2008) 또한 하나의 학문으로서 디자인이 중요한 변화를 겪고 있으며, 이는 우연히도 디자인을 새로운 가치 있는 솔루션을 창출하는 조직 능력의 핵심에 더 직접적으로 위치시킨다고 주장한다.

[그림 2: 디자인의 새로운 형태]

전통적 디자인 분야: 시각 커뮤니케이션 디자인, 내부 공간 디자인, 제품 디자인, 정보 디자인, 건축, 계획
창발적 디자인 분야: 경험을 위한 디자인, 감정을 위한 디자인, 상호작용을 위한 디자인, 지속가능성을 위한 디자인, 서비스를 위한 디자인, 변화(전환)를 위한 디자인
출처: Sanders & Stappers (2008)

디자인은 또한 점점 더 "사회적인 것(the social)"을 수용하고 있다. 디자이너들에게 그것이 본래 새로운 관점은 아니었음에도 불구하고, 디자인은 20세기의 주요 기간 동안 자본주의 사회의 성장과 밀접하게 연계되어 대량 소비의 핵심 조력자 역할을 해왔다.

Ezio Manzini (2011:1)는 21세기의 디자인이 "통제라는 환상의 상실 또는 복잡성의 발견"을 반영하는 경제적 사고의 진화를 따랐다고 강조한다(원문 강조). 이는 1960년대 후반부터 진행되어 온 것으로 볼 수 있는 디자인 문화의 광범위한 변화에 기여했으며, 이는 "사회적 선(social good)"을 위한 디자인으로 특징지어질 수 있다. 비록 Herbert Simon이 디자인을 "인공물에 관한 과학"으로 보는 지나치게 합리적이고 환원주의적인 해석을 했다는 비판을 가끔 받기도 하지만, 그 또한 사회적 계획을 위한 디자인을 제안했다. 그는 디자인 활동에는 문제의 표현(representation), 데이터, 클라이언트 관계, 디자이너의 시간과 주의력, 그리고 목표와 목적의 모호함과 같은 문제들에 대한 신중한 고려가 필요한 더 넓은 함의가 있다고 제안했다(Simon 1996:141).

고도로 상호 연결된 모든 시스템의 특징으로 이해될 수 있는 사회적 복잡성에 대한 인식은(Colander & Kupers 2014; Pycroft & Bartollas 2014), 긍정적인 사회적 변화를 위해 디자인하려는 야망과 상호작용하여 다양한 새로운 디자인 흐름을 생성해 냈다. 이러한 새로운 흐름들은 때때로 사회적 기업가 정신 및 사회 혁신 운동의 일부로 논의되기도 하지만(Mulgan et. al. 2006; Murray et al. 2009; Ellis 2010; Manzini 2015), 동시에 성장하고 있는 공공 부문 혁신 운동의 매우 중요한 부분이기도 하다(Mulgan & Albury 2003; Eggers & O'Leary 2009; Bason 2010; Boyer et al. 2011; Manzini & Staszowski 2013; Ansell & Torfing 2014; Bason 2014a). 디자인 학문의 변화를 가장 잘 관찰하고 기록하는 인물 중 한 명인 Elizabeth Sanders는 다음과 같이 제안한다.

디자인은 시각화, 문제 해결 및 창의성이라는 기초적인 기술을 집단적 수준으로 끌어올릴 수 있으며, 오늘날 사회에 중요한 복잡한 문제들을 다루기 위한 학제 간 접근 방식의 출현을 촉발할 수 있다(2014:133).

사회적 혁신과 공공 혁신을 다루기 위한 디자인의 점진적 사용은 본 논문의 서론에서 다양한 사례를 통해 예시되었다. 4장에서는 본인의 실증 자료를 사용하여 디자인이 공공 부문에서 적용되고 있는 정책 및 서비스 영역의 개요를 공유한다.

1.7.2 실무로서의 디자인: 더 많은 "공동(co-)" 실무(practice) 또는 역량(capacity)으로서의 디자인이라는 이해로 넘어가면, 고려해 볼 만한 더 많은 정의들을 발견할 수 있다. Heskett은 디자인이 "인간의 필요를 충족시키고 우리의 삶에 의미를 부여하기 위해 자연에는 없던 방식으로 우리의 환경을 형성하고 만들어내는 인간의 역량"으로 가장 잘 정의된다고 제안한다(2002:7). 다른 이들은 디자인 실무를 디자이너의 감수성과 방법론을 기술적으로 실현 가능한 것과 결합하여 사람들의 실제 세상에서의 필요를 충족시키는 학문으로 간주할 수 있다고 주장한다(Norman 1988; Brown 2008; Sanders & Stappers, 2008; Brown, 2009; Halse et. al., 2010; Michlewski 2015). 이 정의는 특정 디자인 프로젝트를 운영하고 새로운 제품이나 서비스를 형성하는 것과 연결된 도구와 구체적인 실무를 강조한다. 이를 실무만큼이나 하나의 역량(capability)으로 특징지을 수도 있을 것이다(Heskett 2002; Jenkins 2008; Cooper et. al. 2011).

실무로서의 디자인 또한 지난 수십 년 동안 엄청나게 발전했다. Meyer(2011)는 실용적으로 디자인이 일련의 활동들, 즉 "실무자들에게 고도로 생산적인 방식으로 함께 작업할 수 있는 방법을 제공하는 방법, 접근 방식 및 기술들"로 이해되어야 한다고 언급한다(2011:188). 작업 방식 측면에서 아마도 가장 근본적인 변화는 디자인 실무의 핵심 주체로서 고독하고 재능 있는 "영웅적" 디자이너를 생각하던 것에서 디자인 실무를 훨씬 더 사회적이고 협력적인 프로세스로 생각하게 된 것이다. 이것이 서구 상업 문화에서 상징적이고 재능 있는 디자이너가 더 이상 핵심 인물이 아님을 의미하지는 않는다. 어떤 이들은 슈퍼스타 디자이너들이 그 어느 때보다 더 찬사를 받고 있다고 주장할 수도 있다. 또한 한편의 고도로 전문적인 전문가 디자이너와 다른 한편의 "일상적 디자이너" 사이에 차이가 없음을 의미하는 것도 아니다(Boland & Collopy 2004; Verganti 2009; Manzini 2015).

그러나 비즈니스와 정부 전반에 걸쳐 디자인 실무의 중요한 흐름들은 동시에 "공동(co-)"으로 이동하고 있다. 즉, 협력(co-llaboration), 공동 창출(co-creation) 및 공동 디자인(co-design)이다. 이러한 이동은 디자인 프로세스에 사용자, 클라이언트, 파트너, 공급업체 및 기타 이해관계자들을 명시적이고 체계적으로 참여시키는 것을 강조하며 단일 스타 디자이너라는 고전적 관념에 도전한다(von Hippel, 2005; Shove et. al. 2007; Sanders & Stappers 2008; Michlewski 2008, 2015; Bason 2010; Halse et. al., 2010; Meroni & Sangiorgi 2011; Ansell & Torfing 2014). 서비스 프로세스를 (재)디자인하는 데 초점을 맞춘 참여적 디자인(participatory design) 및 서비스 디자인과 같은 변주들이 빠르게 성장하고 있다(Bate & Robert 2007; Shove et. al. 2007; Brown 2009; Cooper & Junginger 2011; Polaine et. al. 2013; Manzini 2015). 특히 다양한 목적을 "위한" 이러한 새로운 종류의 디자인들은 일반적으로 소비자나 시민과 같은 최종 사용자의 관점에서 출발하여 다양한 행위자들과 함께 결과물을 공동 창출하거나 공동 디자인하는 사회적·협력적 접근 방식과 연관된다. 사실 디자인은 점점 더 명시적으로 "인간 중심(human centered)"으로 특징지어지고 있다(Brown 2009; European Commission 2012). 이는 다시 인류학 및 민속지학(ethnography)에서 빌려온 방법들을 포함하여 디자인 실무에 더 많은 연구 지향적 활동을 가져왔다. Halse 등(2010:27)은 디자인-인류학적 접근 방식의 관념을 구체화하는 세 가지 주요 전략을 제안한다.

탐색적 조사(Exploratory inquiry): 테스트할 사전 가설 없이 연구하며, 오히려 목적과 의도를 이해하는 것을 목표로 한다. 즉, 어떤 이해가 누구를 위해, 무엇을 위해, 왜 지향되는가?
지속적 참여(Sustained participation): "어떤 디자인 팀도 그 자체만으로 모든 관련 지식을 소유할 수는 없다"고 Halse 등은 주장한다. 이는 클라이언트와 이해관계자들이 지속적인 대화에 참여해야 함을 시사한다.
생성적 프로토타이핑(Generative prototyping): 문제와 해결책을 지속적인 반복(iterations) 루프의 기본 요소로 삼는다. 실험하고 서로 다른 생각과 행동을 시도해 봄으로써, 생성적 프로토타입은 솔루션이 작동할지 여부를 평가할 뿐만 아니라 이해가 올바른지도 평가한다. 이는 또한 이해관계자 네트워크 내에서 새로운 의미가 진화하도록 한다.

따라서 협력적 디자인에 적용되는 도구들에는 예를 들어 창의적인 문제 해결 방법, 사용자 연구 및 참여, 시각화, 개념 개발, 신속한 프로토타이핑, 테스트 및 실험 등이 포함되며, 이 모든 것들은 디자이너들이 "미래를 연습(rehearse the future)"하도록 돕는다(Halse et. al., 2010). 새롭게 부상하는 디자인 분야의 맥락에서 (전문가) 디자이너의 역할 또한 프로세스 촉진자(facilitator)나 코치로 변화하고 있는 것이 분명해 보인다(Shove et. al. 2007; Sanders & Stappers 2008; Meyer 2011). 여기서 변화의 정도는 과소평가될 수 없다. 디자이너의 전통적인 역할은 외부 컨설턴트로서든 회사 내의 디자인 부서에서든 클라이언트와 함께 작업하며 브리프(brief)나 문제 명세에 기초하여 디자인 "입력(input)"을 제공하는 것이었다. 협력 모드의 디자인에서 디자이너의 역할은—여전히 자신의 전문적 실무, 태도 및 추론 방식에 의존하면서도—본질적으로 최종 사용자부터 관리자, 직원에 이르는 행위자들을 발견과 공동 창출의 프로세스에 참여시키는 것이다. Sherry Arnstein (1969)이 처음 제안하고 나중에 Sabine Junginger가 발전시킨 다음 그림은 고도의 종속 상태부터 고도의 권한 부여 상태에 이르는 "사다리" 위에서 공공 당국과 시민 참여 역할의 범위를 보여주려고 한다.

[그림 3: 의사결정 시 시민 참여의 사다리]

수준 / 시민의 역할
시민 통제 / 시민에 의한 의사결정
권한 위임
유화(Placation) / 시민과 함께하는 의사결정
상담
정보 제공
치료(Therapy) / 시민을 위한 의사결정
조작(Manipulation)
출처: Arnstein (1969)을 토대로 수정

이 표는 정부 기관이 시민과 관계 맺는 방식을 선택함에 따라 시민들이 매우 다른 역할로 설정될 수 있음을 보여준다.

1.7.3 추론 방식으로서의 디자인: 디자인 씽킹과 그 너머 이러한 정의 세트에는 사고방식(mindset, Sanders 2014), 생각하는 방식(way of thinking, Buchanan 1990; Brown 2009; Martin 2009b), 또는 태도(attitude, Boland & Collopy 2004; Michlewski 2008, 2014)로서의 디자인이 포함된다. 지난 10년 동안 특히 디자인 씽킹(design thinking)은 비즈니스 분야에서 흔히 쓰이게 되었다(Brown 2009; Martin 2009b). Roger Martin (2009b)은 디자인 씽킹을 엄격함과 "알고리즘적" 활용을 수반하는 분석(analysis)이라는 상충하는 프로세스와, 해석과 "미스터리"의 탐구를 수반하는 종합(synthesis) 사이를 관리하고 이동하는 능력으로 특징짓는다. 따라서 Martin에 따르면 디자인 씽킹의 핵심은 두 가지 서로 다른 인지 스타일 사이의 균형을 맞추거나 다리를 놓는 것이다. 즉, 많은 대기업과 전문 관료제를 특징짓는 분석적·논리적 사고방식과 예술 및 창의적 전문직을 특징짓는 보다 해석적이고 직관적인 사고방식이다. Martin은 가설적 추론(abductive reasoning) 능력을 강조하는데—이는 원래 미국의 철학자 Charles Sanders Pierce가 개발한 개념이다—그는 이를 분석과 종합 사이의 간극을 메우며 가능한 해결책에 대한 "예감(hunch)"을 포착하고 따르는 능력으로 설명한다(Martin 2007; 2009).

Piore & Lester (2006)와 Verganti (2009)가 주장했듯이, 정보를 해석하여 새로운 솔루션을 형성하는 직관과 능력은 혁신의 "잃어버린 차원"이다. Tim Brown 또한 Martin의 『생각이 차이를 만든다(The Opposable Mind)』를 언급하며 이를 명시적으로 인정한다. "...디자인 씽킹은 예술도 과학도 종교도 아니다. 그것은 궁극적으로 통합적 사고(integrative thinking)를 위한 역량이다"(Brown 2009). 아마도 디자인의 통합적 성격은 Buchanan에 의해 가장 잘 특징지어졌는데, 그는 디자인 씽킹이 "다양한 상황에서 인간의 구체적인 필요와 가치를 다루는 기호, 사물, 행동 및 환경의 새로운 통합"을 향해 나아가는 것이라고 기술한다(1990:20). 이는 디자인을 경영에 대한 하나의 접근 방식으로 이해하도록 우리를 안내하며, 디자인을 "효과적인 전략 개발, 조직 변화 및 제약에 민감한 문제 해결의 핵심"에 위치시킨다(Boland & Collopy 2004:17).

그러나 "디자인 씽킹"이라는 용어는 비판을 받아왔다. 디자인 씽킹의 초기이자 가장 목소리 높은 옹호자 중 한 명이었던 Bruce Nussbaum은 「디자인 씽킹은 실패한 실험이다. 그렇다면 다음은 무엇인가?」(Nussbaum 2011)라는 널리 읽힌 칼럼을 통해 이 용어와 거리를 두었다. 이후 출간된 『크리에이티브 인텔리전스(Creative Intelligence)』라는 책에서 그는 조직이 디자인을 수용하기보다 창의성을 길러야 한다고 주장했다(Nussbaum 2013). 추가적인 비판은 디자인 전문직 내부에서 제기되었다. 어떤 이들은 디자인이 특정한 사고방식인 만큼 실무이자 심지어 공예이기도 하므로 "씽킹(thinking)"이라는 단어가 핵심을 놓치고 있다고 주장한다. 전문적으로 훈련된 디자이너들은 아마도 자신들이 행동 중에 생각하거나, 예를 들어 제작하거나 실행함으로써 "손으로 생각한다"고 말할 것이다(Sanders 2014). 이러한 관점에서 디자인 씽킹은 다소 얕은 것으로 간주된다. 그럼에도 불구하고 "씽킹"이라는 명칭이 디자인이라는 학문을 공공 및 민간 관리자들의 인식 속에 훨씬 더 강력하게 추진하는 데 도구가 되었다는 점은 의심의 여지가 없을 것이다. 디자인 씽킹은 하나의 용어로서, 그리고 광범위한 기사와 책들에서 묘사된 대로 전문직과 관련 실무를 훨씬 넘어 디자인을 대중화하는 데 기여했다. Michlewski (2015:144)는 디자인 씽킹이 주로 디자인 전문가들의 실무적 관심사와 디자인 연구자 및 철학자들의 인식론적 관심사 사이에 정확히 위치한다고 제안함으로써 다양한 디자인 "프레임" 내에 어떤 질서를 만들고자 했다. 그는 디자인 씽킹을 "디자인 전문직의 실무와 문화에서 기원한 철학, 방법 및 도구를 장려하는 운동"으로 특징짓는다(ibid.: xviii). 이와 같이 디자인 씽킹은 디자인에서 도출되었으나 전문 디자이너로서 특별히 훈련받거나 경험을 쌓지 않은 이들도 접근 가능하도록 단순화된 일련의 휴리스틱 원칙과 실무로 간주될 수 있다.

본인이 박사 학위 연구를 시작했을 때 디자인 씽킹은 주요 연구 관심 용어였다. 그러나 본인은 그 이후로 디자인에 대해 생각하는 데 있어 보다 광범위하고 열려 있으며, 어쩌면 겸손하고 덜 규정적인 접근 방식이 당면한 조사에 더 유용하다는 결론을 내렸다. 본 연구를 위해 본인은 "디자인"이라는 단어의 다양한 해석과 적용에 대해 열려 있는 상태를 유지하기로 선택했으며, "디자인 씽킹"과 같이 본질적으로 파생된 어떤 개념을 권위 있는 것으로 특권화하거나 너무 쉽게 받아들이지 않도록 주의했다.

요약하자면, 이 섹션은 디자인을 정의하는 데 도움이 되는 세 가지 관점을 논의했다. 아래 표에 나타난 바와 같이, 본인은 각 관점의 특성과 그것이 어떻게 변화를 겪고 있는지를 특징지었다.

[그림 4: 변화하는 디자인 정의]

디자인 정의 / 특징 / ~에서 / ~으로
계획(Plan) / 시각물, 제품, 서비스, 시스템을 만들기 위한 계획 / 상업적 / 사회적
실무(Practice) / 창의적 문제 해결, 사용자 연구, 참여, 시각화, 개념 개발, 신속한 프로토타이핑, 테스트 및 실험을 위한 방법들 / 전문가 / 협력적
추론(Reasoning) / 엄격함과 "알고리즘적" 활용을 수반하는 분석과, 해석과 탐구를 수반하는 종합이라는 상반된 프로세스 사이를 이동하는 인지 능력 / 생각하기(Thinking) / 행동 중 생각하기(Thinking-in-action)

디자인을 정의하는 이러한 특성들은 공공 조직에서 디자인이 사용될 때 실제로 어떤 일이 일어나는지에 대한 관찰과 공공 관리자들의 실무적·경험적 렌즈를 통해 본 논문에서 더 탐구될 것이다. 그러나 디자인, 관리, 의사결정 사이의 관계로 우리를 더 이끌어주는 두 가지 관점이 더 고려될 필요가 있다. 그것은 디자이너로서의 관리(managing as designing)와 특정한 태도로서의 디자인이다.

1.8 디자인 경영에서 디자이너로서의 관리로 Boland & Collopy는 다음과 같이 제안한다. "관리자들은 디자이너로서 자신이 직접 만들지 않은 상황에 던져지지만, 그럼에도 원하는 결과를 만들어내야 할 책임이 있다. 그들은 한 솔루션이 다른 솔루션보다 우월하다고 판단할 확실한 근거가 없는 문제 공간에서 작동하며, 그럼에도 불구하고 나아가야만 한다."(Boland & Collopy 2004:17). 이러한 "던져짐(thrownness)"의 문제에 관해 그들은 Karl Weick (2004)을 언급하는데, Weick은 모든 디자인 활동이 필연적으로 이미 "디자인된" 활동들로 가득 찬 환경에서 일어난다고 주장한다. 그렇다면 디자이너의 역할은 백지상태에서 디자인하는 것이 아니라 재디자인(re-design)하는 것이 된다. 디자이너로서의 관리 업무는 진행 중인 의사결정과 (새로운) 실무를 디자인하려는 노력 사이의 균형을 맞추는 일이 된다. Boland와 Collopy의 편집본은 디자인 어휘, 디자인 "태도(attitude)", 디자인 실무가 관리직에 무엇을 가져다줄 수 있는지를 더 탐구한다.

Boland & Collopy 저작의 한 장에서 Preston은 세무 정책 수립에 디자인을 적용한 사례를 기술하며, 이 접근 방식이 호주 국세청(ATO)이 정책 의도를 보다 체계적인 방식으로 명확히 하는 데 도움이 되었으며, "(...) 사용자 요구와 우리 제품 범위 및 전략에 대한 우리의 이해가 훨씬 더 뼈저리게 부족했다는 점을 깨닫게 했다"는 결론을 내린다. 이와 같은 사례들은 공공 관리자들이 디자인 접근 방식으로부터 혜택을 얻을 수 있음을 시사한다. 어쩌면 관리자가 디자인 리더로서 "전환을 위한 촉매제"가 될 수도 있을 것이다(Jenkins 2008).

Cooper & Junginger (2011:1)는 디자인과 경영의 교차점이 디자인 및 비즈니스 커뮤니티에서 수십 년간의 "활기찬 논쟁"을 낳았다고 언급한다. 디자인 경영(management of design)과 디자인 관리(design management) 사이의 관계는 무엇인가? 공공 부문 혁신에 대한 새롭고 더 협력적인 접근 방식들이 전면에 등장함에 따라, 이 질문은 공공 관리자들에게 점점 더 유관해질 것이다. 서비스 디자인, 상호작용 디자인, 인간 중심 디자인, 전략적 디자인 접근 방식들이—그 다양한 모양과 형태대로—공공 문제에 적용됨에 따라 관리자들이 이러한 전략들과 어떻게 관계를 맺는지 성찰하는 것이 점점 더 중요해진다.

[그림 5: 디자인 경영의 패러다임]

기능 / 디자인 실무 / 디자인 경영 / 디자인 역량
다음을 통해 가치를 더함... / 미학, 제품 혁신, 차별화 / 요구의 해석, 브리프 작성, 디자이너 선정, 디자인 및 전달 프로세스 관리 / 인본주의적, 포괄적, 통합적, 시각적 접근 방식
다음을 관련하여 디자인 문제를 해결함... / 제품, 브랜드, 서비스 / 조직 내 디자인의 모든 측면, 하지만 주로 제품, 브랜드 및 서비스 / 환경, 사회, 경제, 정치 및 조직의 변화
다음을 따라 디자인 역량을 개발하고 양성함... / 최고 경영진, 이사회 멤버, 디자인 리더, 디자인 컨설턴트, 디자인 팀, 다학제간 디자인 팀 / 최고 경영진, 이사회 멤버, 시니어 경영진, 디자인 경영 컨설턴트 / 조직의 모든 영역
다음의 목표를 달성함... / 전략적 목표를 달성하기 위해 디자인을 관리함 / 전략적 목표를 달성하기 위해 디자인을 관리함 / 사회적·글로벌 웰빙이라는 맥락에서 지속가능한 조직을 전달함
출처: Cooper & Junginger (2011)

Cooper & Junginger는 세 번째 패러다임인 디자인 역량(design capability)이 대부분의, 아니 어쩌면 모든 공공 정책 관심사의 사회적·인간적 성격을 반영한다는 점에서 공공 부문 환경에서 특히 두드러진다고 주장한다. 다루기 힘든 사회적, 경제적, 환경적, 정치적 도전에 의해 특징지어지는 글로벌 환경은 문제 해결을 위해 디자인 주도 접근 방식의 사용을 확대할 것을 촉구한다. "디자인을 구성하는 기술과 방법이 오늘날 우리가 직면한 도전에 대응하는 데 유용하기 때문에, 디자인하기(designing)는 이제 일반적인 인간의 역량으로 인식되고 있다. 따라서 그것은 조직에 의해 활용될 수 있으며 광범위한 조직 문제에 적용될 수 있다."(2010:27).

그렇다면 질문은 단순히 공공 문제를 다루기 위해 공공 조직에서 디자인 접근 방식이 실제로 어떻게 적용되는가뿐만 아니라, 디자인 역량의 진화에 관한 것이 된다. 즉 공공 관리자 자신이 인간과 사회의 발전에 능동적으로 영향을 미치려는 추구 과정에서 어떻게 직접 "디자인"하는가에 관한 것이다(Boland & Collopy (2004).

이는 디자이너로서의 공공 관리자에게 몇 가지 흥미로운 도전을 시사한다. 그들은 어떤 종류의 상황에 "던져지는"가? 그리고 그러한 상황이 수반하는 문제 공간의 본질과 그들은 어떻게 관계를 맺는가? 그들은 결정을 내리기 위해 대안적 솔루션들을 실제로 어떻게 판단하며, 무엇보다 중요하게는 그러한 대안적 솔루션들은 어디에서 오는가? 본 논문의 관심사는 물론 공공 관리자들이 자신의 조직을 사용하여 인간과 사회의 발전에 능동적으로 영향을 미치려는 추구 과정에서 "디자인"과 어떻게 직접 관계를 맺는가이다.

1.9 디자인 태도 찾기 우리는 디자인이 특정한 추론 방식(way of reasoning)으로 간주될 수 있음을 보았다. 그러나 "디자인 태도(design attitude)"를 고려할 때 이 디자인 관점에는 더 많은 것이 있다.

Richard Boland는 "우리가 일련의 사건들에 참여하면서 자신의 경험담을 자신과 타인에게 서술하는 방식은 우리가 구축하는 문제 공간과 그 안에서 수행하는 계산에 의미를 부여한다"(Boland & Collopy 2004:107)고 주장했다. 이 관점은 본 논문의 접근 방식과 중요한 관계를 갖는다. 본인은 본 연구에서 다루는 공공 관리자들이—디자인 접근 방식이 활용된 맥락 속에서—자신의 혁신과 변화에 대한 이야기를 어떻게 하는지에 대해 호기심을 갖고 있다. 그들은 관리자이자 리더로서 그 프로세스의 일부로 어떻게 생각하고 행동하는가? 그들은 어떻게 "디자인"하는가? 이에 대한 이해를 얻기 위해서는 본 논문에서 연구된 관리자들이 무엇을 하는지뿐만 아니라 그들이 무엇을 의도하는지, 혹은 무엇을 하길 원하며 항상 달성하지는 못하는 것이 무엇인지에 대해서도 관심을 가질 필요가 있을 것이다. 여기서 그들의 근저에 깔린 믿음과 가치가 전면에 등장할 수 있다. 관리자들과의 인터뷰 분석을 진행하면서, (자료가 가용한 경우) 그들 자신의 진술을 다른 소스 및 그들 행동의 더 넓은 맥락과 구별하는 것이 하나의 도전이 될 것이다.

1.9.1 태도로서의 디자인 정의하기 "관리자들이 디자인하기"라는 개념은 그들이 Boland & Collopy (2004)가 "디자인 태도"라고 부른 것과 일치하게 혁신 활동을 수행함을 암시한다. 다소 유사한 맥락에서 Tom Peters (1997)는 문제에 접근하는 방식으로 "디자인 마음챙김(design mindfulness)"에 대해 이야기하며, 관리자가 솔루션이 조직 및/또는 주변 사람들을 위해 더 잘 작동하게 만들기 위해 무엇을 할 수 있는지를 자문한다. Meyer (2011: 197)는 내부 전문성에 기반한 변화 프로젝트에서 "모든 조직에는 스스로를 디자이너나 디자인 씽커로 본능적으로 식별하지는 않더라도, 그들을 디자인 마인드를 가진 이들(design minded)로 규정짓는 즉각적으로 인식 가능한 일련의 행동들을 보여주는 소수의 개인들이 있다"고 지적한다. 이와 유사하게 본 연구를 위해 인터뷰한 공공 관리자들은 스스로를 디자이너라고 생각하지 않지만, 그들이 어쩌면 "디자인 마인드"를 가진 태도나 행동을 보여주는가? 그리고 그러한 행동들은 정확히 무엇을 수반하는가?

Boland와 Collopy는 디자인 태도를 "어떤 디자인 프로젝트에 가져오는 기대와 지향성"으로 정의한다(Boland and Collopy 2004: 9). 그들은 다음과 같이 주장한다.

디자인 태도는 각 프로젝트를 기본 가설에 대한 의문 제기와 우리가 발견했을 때보다 세상을 더 나은 곳으로 만들겠다는 결의를 포함하는 발명(invention)의 기회로 본다. (Boland and Collopy 2004: 9)

그들은 이를 통해 디자인 태도를 의사결정 태도(decision attitude)와 대조하여 틀 짓는다. 의사결정 태도는 관리자가 선택을 내려야 하는 고정된 일련의 대안적 행동 코스들에 직면해 있는 것으로 묘사한다. 의사결정 태도는 명확하게 정의되고 안정적인 상황, 그리고 실행 가능한 대안들이 잘 알려져 있을 때 적합하다. Herbert Simon의 고도로 영향력 있는 학술적 작업은 거의 반세기 동안 경영의 역할을 문제의 표현과 일련의 대안들 사이의 의사결정이라는 측면에서 규정해 왔다. 그렇다면 디자인 태도는 그 지속적인 전통으로부터의 단절을 예고하는 것으로 보일 것이다.

현재 환경에서 관리자들—공공 관리자들을 포함하여—이 직면한 많은 문제들은 불안정하고 복잡한 특성을 가지고 있으며, 이는 디자인 태도에 대한 집중도를 높일 것을 요구할 수 있다. 복잡한 특성이란 많은 수의 상호작용하는 요소들을 가진 시스템, 상호작용이 비선형적이어서 작은 변화가 불균형적으로 큰 결과를 초래할 수 있는 시스템, 역동적이고 창발적이어서 외부 조건이 끊임없이 변하기 때문에 사후적 깨달음이 예견으로 이어질 수 없는 시스템을 의미한다(Snowden & Boone 2007; Bourgon 2011). 모든 공공 문제가 이와 같지는 않지만 많은 문제가 그러하다. 따라서 우리는 디자인 태도라는 개념이 복잡한 환경에서 혁신을 주도하는 공공 관리자의 역할을 이해하는 데 도움을 줄 수 있는지 물을 수 있다. 즉 그들이 직면한 도전과 기회에 대한 조직적 대응을 다양한 방식으로 디자인하는 책임을 지는 사람으로서 말이다. 이 질문으로 돌아오기 전에 디자인 태도의 개념을 좀 더 자세히 살펴보자.

1.9.2 디자인 태도의 5가지 차원 Boland와 Collopy의 디자인 태도 관념이 무엇을 수반할 수 있는지에 대한 체계적인 탐구의 일환으로, Kamil Michlewski (2008)는 IDEO나 Philips Design과 같은 회사의 디자인 컨설턴트 및 관리자들을 인터뷰하고 이들이 자신의 역할과 실무를 어떻게 보는지 매핑하는 박사 학위 연구를 수행했다. 이 연구를 바탕으로 그는 이후 디자인 태도의 5가지 특징적 차원을 제안했다. 최근에 그는 자신의 학위 논문을 책으로 발전시켰으며(Michlewski 2015), 235명의 디자이너 및 비디자이너(174명이 스스로를 디자이너로 분류)를 대상으로 한 설문조사를 통해 디자인 태도 차원 중 몇 가지를 통계적으로 테스트했다. Michlewski (2015)에 따르면, 이 설문조사는 디자이너와 비디자이너 사이의 태도 차원에서 통계적으로 유의미한 차이를 보여주었다.

본인은 공공 관리자들이 디자인과 관계를 맺을 때 그들의 접근 방식을 탐구하는 데 있어 유용한 해석적 기여를 제공할 수 있는 개념적 틀로서 본 장에서 이러한 태도적 차원들을 기술한다(본인이 테스트할 가설 세트로서가 아님). Michlewski의 가장 최근 저작(2015)에서 제시된 디자인 태도는 다음과 같다.

불확실성과 모호성 수용(Embracing uncertainty and ambiguity): Michlewski는 이 차원을 미리 결정되거나 계획되지 않은 프로세스에 기꺼이 참여하려는 의지, 그리고 결과가 알려지지 않았거나 불확실한 상황에 참여하려는 의지로 인식한다. 이는 위험과 통제의 상실에 열려 있는 변화 접근 방식이다. Michlewski에 따르면 진정으로 창의적인 프로세스는 "불안정하고(wonky)" 종종 멈췄다 시작하기를 반복한다. 관리자들을 위한 도전은 저항하는 것이 아니라 창의적 프로세스가 전개되도록 허용하는 것이다. 이는 관리자가 한 솔루션이 다른 솔루션보다 우월하다고 판단할 명확한 근거가 없는 문제 공간에서 작동한다는 Boland와 Collopy (2004)의 지점을 수용하는 것을 반영한다고 볼 수 있다. 불확실성과 모호성을 수용하는 관리자들은 "일단 해보고 어디로 가는지 보자"고 말할 가능성이 높다.
깊은 공감의 활용(Engaging deep empathy): Michlewski는 디자이너들이 사람들의 필요와 사용자들이 기호, 사물, 서비스 및 시스템과 어떻게 관계를 맺는지에 대해 직관적으로 "채널을 맞춘다(tune in)"는 것을 발견했다. 사람들은 무엇을 원하는가, 그들은 어떤 종류의 삶의 질을 추구하는가? 진정한 공감을 사용하는 것은 자신의 멘탈 모델을 버리는 용기와 정직함을 요구한다. 개인적·상업적 공감을 활용하는 것은 Michlewski의 해석에서 제품과 서비스를 경험하는 인간적·감정적 측면을 더 잘 이해하기 위해 귀를 기울이는 것이기도 하다.
오감의 힘 수용(Embracing the power of the five senses): Michlewski에 따르면 디자이너들은 환경과 상호작용하는 동안 자신의 미적 감각과 판단력을 사용하는 것을 "좋아함(fondness)"을 가지고 있다. 디자인 태도의 세 번째 차원으로서 이는 단지 "사물을 가시화"하거나 아름다운 디자인을 만드는 것에 관한 것이 아니라, 인간의 오감을 모두 활용하여 사람들에게 잘 작동하는 방식으로 형태와 기능을 융합하는 것에 관한 것이다. Michlewski (2015:84)는 이를 "자신들이 개발하고 있는 솔루션의 효능을 평가하기 위해 여러 감각에 의해 제공되는 피드백을 인식하고 사용하는 능력"으로 설명한다. 디자이너들은 다양한 감각적 자극의 중요성을 인식하며, 다른 전문가들보다 자신의 업무에서 여러 감각을 의식적으로 활용할 가능성이 높다.
놀이처럼 생동감 있게 구현하기(Playfully bringing to life): Michlewski에게 이 태도는 혁신적인 프로세스나 대화에서 "추진력(traction)"과 방향을 만들어내는 능력과 관련이 있다. 그의 연구에서 Michlewski는 디자이너들이 유머, 놀이성(playfulness), 그리고 아이디어에 생명력을 불어넣는 것의 힘을 믿는다는 것을 발견했다. 디자인 실무의 핵심에는 예상치 못한 실험과 탐색을 수용하는 태도가 있다고 그는 분석한다. 이 차원은 사물을 만들어내고 새로운 아이디어를 창의적으로 결실을 보게 하려는 디자이너들의 선호와 밀접하게 연관되어 있다. Michlewski 연구의 한 디자이너는 이를 시각화와 신속한 프로토타이핑—많은, 혹은 모든 디자이너의 핵심 활동—의 프로세스로 설명한다. 관리적 관점에서 이를 변화를 일으키고 가치를 창출하려는 욕구, 즉 전략이나 조직에 관한 새로운 아이디어가 실현되는 것을 보려는 욕구로 볼 수 있다.
복잡성으로부터 새로운 의미 창출(Creating new meaning from complexity): Michlewski는 디자이너들이 일하는 방식의 핵심은 여러 상충하는 관점들을 효과가 있는 가치 있는 것으로 화해시키는 능력이며, 그들은 공감을 척도로 사용한다고 주장한다. 이는 디자이너를 "다양한 의미를 통합하고 상충하는 목표들을 화해시키는" 사람으로 묘사한다(Michlewski 2008: 5). 이는 상황을 아주 다양한 관점에서 바라보는 능력을 반영하며, 본질적으로 추가적인 문제들을 탐구하기 위한 풍경을 조성한다. Michlewski는 본질적으로 다차원적인 의미를 통합하는 이 프로세스를, 조직의 결속력과 외부의 제약 사이에서 균형을 맞추기 위해 분석-종합 루프(analytical-synthetical loop) 안에서 작동하는 관리자의 능력으로 정의한다.

이 5가지 차원은 디자인 컨설팅 커뮤니티 내에서의 민속지학적 연구를 통해 실증적으로 도출되었다. 인터뷰 대상자 중 상당수는 스스로 훈련받은 디자이너였다. 대부분의 공공 관리자들은 이와는 매우 다른 전문적·경험적 배경을 가지고 있으며, 그들의 개인적 특성과 태도는 디자이너의 그것과 유사할 가능성이 낮다고 생각해야 한다. 본인의 목표는 이러한 개념적 차원들이 공공 관리 영역으로 전이 가능한지를 테스트하는 것이 아니라, Michlewski (2008; 2015)와 Boland 및 Collopy (2004)가 제공하는 해석적 프리즘을 본인의 발견을 논의하는 여러 참조점 중 하나로 활용하는 것이다. 더 흥미로운 질문들 중 일부는 다음과 같을 수 있다. 디자인 실무에 참여하기로 선택한 관리자들은(예를 들어 특정 서비스나 정책을 개발하기 위해 서비스 디자이너를 고용함으로써) 전문 디자이너의 태도와 유사한 무언가를 보여주는 경향이 있는가? 나아가 구체적인 디자인 프로젝트의 전개가 관리자 측에서 더 많은 디자인 태도를 갖게 하여 본질적으로 어느 정도의 디자인 감수성이나 자신감을 가질 수 있게 하는가? "의사결정으로서의 관리"라는 주류적 이해에서 "디자인으로서의 관리"로 나아가는 이러한 단절은 중요하며 디자인을 경영의 한 측면이나 학문으로 보는 창발적 패러다임의 전체적인 기초가 된다. 더 넓은 쟁점은 관리자들이 디자이너다운 방식으로 문제를 다룰 수 있게 하는 기술, 도구 및 프로세스를 보유하고 있는가—혹은 보유하게 될 수 있는가—또는 적어도 디자인을 하나의 접근 방식으로 사용하여 문제들과 관계를 맺을 수 있는가 하는 점이다. 논문 전반에 걸쳐 나중에 보게 되겠지만, 조직 활동을 의사결정의 관점에서 틀 짓는 것과 디자인의 관점에서 틀 짓는 것 사이의 대조는 관리자들이 변화를 다루는 방식에 중요한 함의를 갖는다.

1.10 결론: 디자인의 경계 탐색하기 본 장에서는 디자인이 무엇이며 관리 및 정책 맥락에서 무엇을 의미할 수 있는지, 그리고 이 학문이 어떻게 중요한 변화를 겪고 있는지를 탐구했다. 본인은 디자인 전문직의 뚜렷한 분야로서 공동 디자인, 서비스 디자인 및 관련 접근 방식의 창발적 실무에 대해 논의했다. 또한 지난 10여 년간 부상한 공공 서비스에 디자인을 적용하는 비교적 새로운 현상을 전달했다. 마지막으로 여전히 상대적으로 미개척 상태인 것으로 보이는 경영과 디자인, 혹은 관리자와 디자이너 사이의 관계에 관한 잠정적인 논의와 관점들을 고찰했다. 여기서 핵심은 디자인이라는 문제가 의사결정 과학(decision sciences)과는 근본적으로 다른 경영 접근 방식을 의미한다는 점이다.

성찰해 보건대, 본 논문에서 연구되는 디자인 분야는 여전히 취약한 창발적 디자인 실무, 새로운 (공공) 맥락에서 디자인 접근 방식의 보다 광범위한 사용의 시작, 그리고 디자이너로서 관리자의 잠재적 역할에 대한 명확성의 결여가 합쳐진 지점을 나타낸다. 즉, 본 장은 이 논문이 다양한 방식으로 디자인의 경계를 탐색하는 것과 관련되어 있음을 보여주었다. 다음 장에서는 본 논문의 또 다른 핵심적인 변화의 파도인 공공 경영의 부상과 우리의 현재 거버넌스 접근 방식이 구축된 핵심 원칙들로 이동한다.

[59페이지] 2. 과거부터 현재까지의 공공 관리: 우리는 어떻게 여기에 도달했는가

관료적 직무의 윤리가 사망했다고 선언하는 것은 오도된 것이며 현저하게 성급하다. — 폴 뒤 가이(Paul du Gay), 관료제 찬양 (2000:146)

공공 조직—그 행정, 관리 및 거버넌스—은 본 논문에서 탐구되는 디자인 실무가 적용되는 캔버스를 구성한다. 좀 더 도발적이고 강력하게 틀을 짠다면, 디자인 접근 방식은 공공 관리라는 매우 다른 파도와 충돌하는 하나의 파도로 볼 수 있으며, 이는 서로 다른 세계관, 두 개의 서로 다른 사회적 영역, 그리고 두 개의 서로 다른 전문직이 충돌하는 것과 같다. 이 충돌의 결과로 어떤 일이 일어나고 있는지 이해하려면 두 파도 모두와 그 차이의 본질을 이해해야 한다.

본 장에서는 관료제, 공공 행정, 공공 관리 및 의사결정의 핵심 아이디어들의 발전 과정을 개괄한다. 본 장은 이전 장과 평행을 이루는데, 공공 부문 조직에서 디자인 접근 방식의 역할을 진지하게 고려하기 위해서는 공공 부문 환경을 특징짓는 요소들에 대한 세심한 기술이 필요하기 때문이다. 우리는 공공 관리자들에게 있어 그들 상호작용의 결과가 갖는 의미를 이해하기 위해 두 "파도"를 가능한 한 명확하게 보아야 한다.

첫째, 공공 조직의 행정을 형성해 온 조직적 및 관리적 기초를 조사한다. 공공 관리에 관한 아이디어는 일반적인 관리 및 의사결정에 관한 아이디어와 병행하여, 그리고 대화하며 발전해 왔다. 관리의 보다 일반적인 관념들은 공공 행정 및 관리에 관한 아이디어와 실무에 어떻게 영향을 미쳤는가? 공공 관료제의 기저에 깔린 원칙은 무엇이며, 이러한 원칙들은 어떻게 발전하고 진화했는가? 그것들이 달성하고자 의도된 목표나 성과(outcomes)는 무엇인가? 20세기 후반 내내 결정이 내려지고 해결책이 만들어진 방식의 공통된 패턴은 무엇이었는가?

둘째, 의사결정 접근 방식의 발전과, 20세기의 주요 기간 동안 영향력 있는 학자들과 실무자들에 의해 옹호되었으며 우리가 물려받은 관리 사고의 일부인 점점 더 과학적인 방법들을 자세히 살펴본다.

[60페이지] 셋째, 관리 및 의사결정의 과학적 패러다임이 어떻게 내부로부터 도전받기 시작했는지 고찰하며, 분석적이고 합리적인 "최적화(optimizing)" 접근 방식이 "문제 해결"에 있어 항상 가장 효과적인지에 대한 의구심을 제기한다. 흥미롭게도 공공 관리에 관한 아이디어의 발전사를 자세히 살펴보면, 공공 관리를 오로지 의사결정과 문제 해결의 관점에서만 틀 짓는 것에 대한 우려는 그 틀 자체와 거의 동시에 진화했음을 알 수 있다.

넷째, 결론을 내리기 전에, 인류세라는 이 시대—현시점에서의 공공 관리의 도전 과제라는 더 넓은 맥락을 탐구한다. 성숙한 포스트 산업화, "네트워크화된" 지식 사회가 직면한 문제 유형들을 어떻게 가장 유용하게 기술할 수 있는가? 그리고 이를 해결하는 데 있어 정부의 역할에 대한 우리의 기대는 무엇인가? 우리가 보게 되겠지만, 정부의 역할을 사회의 문제를 "해결하는 것"으로 틀 짓는 것이 너무 제한적인지는 않은지 고려해야 할 것이다.

다음 논의에서 본인은 공공 행정(public administration)과 공공 관리(public management)라는 용어를 광범위하게 사용하므로, 장을 본격적으로 시작하기 전에 약간의 정의적 명확화가 필요할 것이다.

공공 행정(Public administration)은 "봉사하다, 그리고 나중에 통치하다"를 의미하는 'ministrare'라는 용어에서 유래했다. 이는 공공에 봉사하는 활동으로 간주될 수 있으며, 공무원이 타인에 의해 설정된 정책을 수행하는 활동이다. 따라서 공공 행정은 정책을 실무로 전환하는 방법과 그와 관련된 지속적인 관리에 관심을 갖는다. 본 논문에서 이 용어를 사용할 때, "행정"은 관련된 과업에 대한 전통적인 관점, 즉 조직이 리드되는 방식에 대한 다소 좁거나 기계적인 견해를 기술한다.

관리(Management)라는 용어는 "손으로 통제하다"를 의미하는 'manus'라는 용어에서 파생되었다. 따라서 공공 관리는 위에 나열된 공공 행정의 활동에 더해, 목표를 효과적으로 달성하기 위한 관리자의 역할과 그들의 조직 및 통제 활동에 더 많은 강조를 둔다. 이와 같이 "관리"는 관리자의 행동과 행위에 더 중점을 두는 보다 현대적이고 동시대적인 용어가 되었으며, 이는 공공 부문에서도 마찬가지이다. 광범위하게 말해서 관리에 관한 질문은 "관리자가 무엇을 하는가"에 관한 것이다.

[61페이지] 마지막으로, 서론에서 고찰했고 다음 장에서 더 자세히 논의할 공공 거버넌스(public governance)라는 용어는 문제 해결에 연루된 다수의 행위자 간의 상호작용과 의사결정의 결과로 나타나는 맥락적 배열과 전략을 의미한다(Hufty 2011). 거버넌스는 행정과 관리가 일어나는 맥락으로 볼 수도 있다. 이러한 용어들은 부록 E의 용어 사전에도 정의되어 있다.

이제 본 논문의 두 번째 관심 파도를 고려해 보자. 이전 장이 본질적으로 "디자인이란 무엇인가, 어디에서 왔는가, 그리고 그 학문은 어떻게 변화하고 있는가?"라는 질문을 다루었다면, 본 장은 "공공 관리란 무엇인가, 어디에서 왔는가, 그리고 그것은 현재 어떻게 도전받고 있는가?"를 다룬다.

2.1 기초: 베버주의의 유산 어떤 설명에 따르면, 관료제는 "... 우리 시대 대부분의 골칫거리들에 책임이 있는 것으로 보인다" (du Gay 2000:1). 일상의 미디어 이야기부터 개인적인 일화에 이르기까지, 그리고 최근 공공 관리 문헌의 상당 부분에서 관료적 조직은 공공 부문의 많은 기능 장애의 원인으로 비난받는다(Osborne and Gaebler 1992; Pollitt 2003). 실제로 Osborne과 Gaebler(1992) 등은 공공 조직의 "재창조(re-invention)"를 촉구해 왔다. 그러나 뒤 가이(2000:146)가 그의 반어적인 제목의 책 『관료제 찬양(In Praise of Bureaucracy)』의 끝부분에서 단언하듯이:

(...) 관료적 직무의 윤리가 사망했다고 선언하는 것은 오도된 것이며 현저하게 성급하다. 한 세기 전쯤 처음 생겨났을 때의 많은 핵심적 특징들은 그때만큼이나 오늘날에도 훌륭한 정부를 제공하는 데 필수적이거나 그 이상이다 (...)

관료제가 찬양받을 만하다는 뒤 가이의 의견에 동의하든 그렇지 않든, 그가 공공 관리의 효과성을 논의하기 위해 제안한 출발점은 확실히 중요한 지점이다. 즉, 오늘날 공공 관료제에 관한 아이디어들은 특정한 이유들 때문에 생겨났고 현재와 같이 발전했다는 점이다. 만약 정부가 "재창조"되거나, "전환"되거나, "재디자인"되어야 한다면, 우리는 재창조·전환·재디자인된 대안이 현재의 좌절감을 해소할 수 있는지뿐만 아니라, 그 새로운 버전이 과거의 이유들(그것들이 여전히 유효하다고 가정할 때)을 여전히 충족시킬 수 있는지도 물어야 한다. 후자에 답하기 위해서는 그 과거의 이유들을 잘 이해해야 한다.

[62페이지] 2.1.1 베버주의 관료제의 원칙 Peters(2010:147)는 "공공 부문의 수많은 변화에도 불구하고, 막스 베버(Max Weber)의 관료제 개념은 여전히 대부분 논의의 출발점을 구성한다"고 제안하며, 본 논문의 논의 또한 그러할 것이다. 베버주의 관료제가 해결하고자 했던 관리 및 더 넓은 거버넌스의 도전 과제들은 (본 장과 특히 10장, 11장에서의) 새로운 거버넌스 패러다임의 출현 가능성에 대한 본인의 고찰을 위한 토대를 제공한다. 이러한 방식으로 진행함으로써, 본인은 신공공관리(NPM)가 "기존의 패턴들이 실무적인 이유 없이 개발된 것이 아니며, 그것들로부터 벗어나는 것에는 사전에 신중한 고려를 필요로 하는 심각한 비용이 따를 수 있다는 점에 대한 불충분한 이해(심지어 이해의 실패라고도 할 수 있는)에 기반한 것으로 보였다"는 일부의 비판과 같은 함정에 빠지지 않으려 노력한다(Du Gay 2011:25).

사회가 어떻게 통치되어야 하는가에 대한 질문은 결코 새로운 것이 아니다. 아리스토텔레스는 『정치학』에서 이 질문을 다루었다. 토마스 홉스는 강력한 통치 권력이 없다면 "인간의 삶은 고독하고, 가난하고, 불결하고, 야만적이며, 짧다"고 유명하게 진술했다(Hobbes 2011). 19세기 말, 거대한 사회적·경제적 전환기에 글을 쓴 훗날의 미국 대통령 우드로 윌슨은 1887년 에세이 『행정의 연구(The Study of Administration)』에서 전근대적 거버넌스의 문제를 다음과 같이 묘사한다.

초창기의 골칫거리는 거의 전적으로 정부의 구성에 관한 것이었다... 행정에 관한 문제는 거의 없었거나 적어도 행정가들이 주목한 것은 거의 없었다. 삶 자체가 단순했기 때문에 정부의 기능도 단순했다. 정부는 명령에 따라 움직였으며 사람들의 의사를 묻지 않고 강제했다. 재무가들을 당혹스럽게 할 복잡한 공공 수익 체계나 공공 부채도 없었으며, 따라서 당혹스러워할 재무가들도 없었다. 권력을 가진 누구도 그것을 어떻게 사용할지 오래 고민하지 않았다. 위대하고 유일한 질문은 '누가 그것을 소유할 것인가?'였다. (Wilson 1887:199).

[63페이지] 프랜시스 후쿠야마는 『정치 질서와 정치 쇠퇴(Political Order and Political Decay)』에서 이 지점에 설명을 더한다. 그는 모든 현대 사회가 원래 가산제 국가(patrimonial states)였으며, 그곳의 정부는 다음과 같았다고 주장한다.

(...) 통치자의 친구와 가족, 또는 사회를 지배하는 엘리트들로 채워졌다. 이러한 국가들은 통치자가 선호하는 개인들에게 정치적 권력과 경제적 기회 모두에 대한 접근을 제한했다. 보편적으로 적용되는 규칙에 근거하여 시민들을 비인격적으로 대하려는 노력은 거의 없었다. (Fukuyama 2014:198).

"모든 이의 삶과 운명이 오로지 자신의 의사가 법이었던 독재자의 변덕에 전적으로 의존했던" (Wren & Bedeian 2009:229) 이러한 초기 독재적 행정 시스템에 대항하여 관료제의 원칙이 발전했다.

독일의 사회학자이자 정치경제학자인 칼 "막스" 베버의 관료제 개념은 조직의 직무와 역할을 공식화함으로써 독재에 관한 우려를 다루었다. 베버는 이러한 직무들이 합리적인 규칙, 법률 및 행정 규정에 의해 명시적으로 뒷받침되는 역량에 기초해야 한다고 주장했다. 권력의 범위, 즉 타인을 강제할 수 있는 능력은 규정에 의해 정의되고 제한되어야 했으며, 권력의 위치에 앉을 사람의 선택은 증명 가능한 자격에 따라 결정되어야 했다. 베버는 이러한 광범위한 아이디어들을 구체적인 원칙으로 번역했다. Wren과 Bedeian (2009:231-232)에 따르면, 베버주의 관료제는 다음과 같은 원칙에 기초한다.

분업(Division of labor): 권한과 책임이 명확히 정의되도록 노동이 분할됨
관리 계층(Managerial hierarchy): 직무나 직위가 권한의 계층 구조로 조직됨
공식적 선발(Formal selection): 모든 직원은 공식 시험, 교육 또는 훈련에 의해 증명된 기술적 자격에 기초하여 선발됨
경력 지향(Career orientation): 직원은 "정치인"이 아닌 직업적 전문가임. 그들은 고정된 급여를 받고 각자의 분야 내에서 경력을 추구함
공식적 규칙(Formal rules): 모든 직원은 업무 수행에 관한 공식적인 규칙의 적용을 받음

[64페이지]

비인격성(Impersonality): 규칙 및 기타 통제는 비인격적이며 모든 사례에 균등하게 적용됨.

규칙의 비인격적이고 균등한 적용은 베버주의 관료제에서 특히 논쟁적인 특징이다. 베버는 이상적인 관리가 "공식적인 비인격성의 정신으로, Sine ira et studio(증오나 열정 없이, 따라서 애정이나 열광 없이)" 이루어지는 방식을 기술한다. 지배적인 규범은 개인적인 고려를 배제한 정직한 의무 수행의 개념이다(Weber 1947:340). 중요한 점은, 베버의 법적 권위와 관료제 개념은 이념형(ideal types), 즉 실제 세계에서 반드시 그에 상응하는 것을 찾을 수 있는 것은 아닌 이론적 구성물이라는 점이다.

2.1.2 관료제의 이점 베버에게 관료제는 단지 여러 긍정적인 결과를 낳는 것뿐만 아니라, 현대 자본주의 사회의 작동을 위한 필수 요소이다. 이와 같이 그는 자본주의 사회가 다음과 같은 특성을 갖는다고 주장한다.

(...) 안정적이고, 엄격하며, 집중적이고, 계산 가능한 행정에 대한 필요 [...] 이는 모든 종류의 대규모 행정에서 관료제에 우리 사회의 핵심 요소로서 결정적인 역할을 부여한다. 모든 분야—정치, 종교, 경제 등—에서 소규모 조직으로의 회귀(reversion)가 있어야만 상당 부분 그 영향력에서 벗어나는 것이 가능할 것이다 (Weber 1947:338-339).

흥미롭게도 여기서 "회귀"에 관한 베버의 주장은 만약 소규모 조직으로 회귀하는 것이 기술적으로 가능하고(그리고 아마도 정치적·문화적으로 수용 가능하다면), 그가 정의한 것과 같은 관료제는 필요하지 않을 수도 있음을 시사하는 것으로 보인다. 19세기에는 확실히 상상조차 할 수 없었겠지만, 20세기 후반의 기술 발전, 특히 인터넷과 새로운 기술 기반 조직 형태의 등장이 그러한 회귀를 가능하게 할 수 있는지 오늘날 물어볼 가치가 있으며, 이에 대해서는 나중에 다시 논의할 것이다. 그러나 현대의 조직적 필수 요소로서, 베버주의 관료제는 최소한 네 가지 긍정적 결과를 낳는다고 여겨진다(Weber 1947; du Gay 2000).

효율성(Efficiency)
예측 가능성 및 신뢰성(Predictability and reliability)

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절차적 공정성(Procedural fairness)
평등 및 민주주의(Equality and democracy).

따라서 핵심적인 이점은 무작위성, 위험 및 예측 불가능성의 감소이다. 주목해야 할 중요한 지점은, 사람, 기업, 지역사회 및 사회의 경험이나 행동의 변화로 이해되는 공공 성과(public outcomes)의 생산이 베버에 의해 그 자체로 중요한 결과로 간주되지 않는 것처럼 보인다는 점이다. 즉, 관료적 거버넌스가 더 나은 건강, 학습, 일자리 창출, 성장 또는 더 나은 환경과 같은 성과로 이어지는 능력은 막스 베버의 저술에서 중심적으로 고려되지 않는다. 베버가 잘 작동하는 관료제가 확립되었을 때 어떤 긍정적 결과가 뒤따를 것인지에 대해 "경험"에 근거하여 주장하는 다음 대목을 주목해 보라(1947:337).

경험은 순수하게 관료적인 유형의 행정 조직이 [...] 순수하게 기술적인 관점에서 가장 높은 수준의 효율성을 달성할 능력이 있으며 [...] 정밀성, 안정성, 규율의 엄격함, 그리고 신뢰성 면에서 다른 어떤 형태보다 우월함을 보편적으로 보여주는 경향이 있다. 따라서 조직의 수장들과 그와 관련된 행동을 하는 이들에게 결과의 현저히 높은 계산 가능성(calculability)을 가능하게 한다. 마지막으로 그것은 집중적인 효율성과 운영 범위 모두에서 우월하며, 모든 종류의 행정 과업에 공식적으로 적용 가능하다.

여기서 강조점은 조직 업무의 뒤따르는 결과들을 "계산"(또는 엄격하게 분석하고 예측)하는 능력이 관료적 거버넌스의 핵심 이점으로 간주된다는 점에 주목하라. 국가 관청이 행정을 비인격적으로 만들고 이를 통해 "사적인 도덕적 절대주의"로부터 행정을 분리함으로써, 정부의 많은 질적 특징—예를 들어 공식적 평등, 신뢰성, 사례 처리에 있어 절차적 공정성 등—이 당연하게 여겨지는 결과에 영향을 미하게 된다(du Gay 2011:18). 베버에 따르면 관료제의 확립은 "사회 계급의 평준화를 장려한다"는 점에서 잠재적으로 중요한 하나의 사회적 성과로 이어진다. 그는 이를 사회 계급의 평준화가 다시 관료제의 발전에 긍정적인 영향을 미쳐 계급 특권을 제거하고, "직무의 점유"가 특정 계급에 속하거나 개인적 자산의 규모에 따라 결정될 가능성을 낮추는 선순환으로 묘사한다. 이 과정은 "불가피하게 대중 민주주의의 발전을 예고한다"(Weber 1947:340). 다시 말해 관료제의 효율성은 효과적인 민주주의를 위한 전제 조건이다.

2.2 관료제의 정교화: 의사결정 최적화를 위한 신흥 과학 막스 베버의 관료제 개념은 학계와 실무에 뿌리를 둔 더 넓은 운동의 일부였으며, 여기에는 베버 외에도 프레드릭 윈슬로 테일러, 앙리 페욜, 우드로 윌슨, 체스터 바나드와 같은 상징적인 사상가들이 포함된다. 이 저자들은 효율성과 합리화에 대한 강조점에서는 일치했지만, 저술의 범위와 강조점에서는 주목할 만한 차이가 존재한다. 테일러는 1911년에 실험과 세심한 관찰을 통해 주어진 과업을 완수하기 위한 (때로는 직관에 반하는) "단 하나의 최선의 방법"을 찾음으로써 산업 효율성을 개선하고자 했다. 그의 접근 방식은 작업이 어떻게 가장 잘 이루어져야 하는지를 단계별로 명시함으로써 작업의 세부 사항을 더욱 구조화하는 결과를 낳았다. 독립적으로 작업했지만 대략 같은 시대의 페욜 또한 1916년의 논문 『일반 및 산업 관리(General and Industrial Management)』(영문판 1949)를 통해 베버 및 테일러와 현저히 유사한 원칙과 공식적 진술들을 제안했다. 베버가 집단적 활동을 합리화하여 독재를 상쇄하려 했다면, 테일러와 페욜에게는 효율성에 대한 고려가 전면에 등장했다. 그러나 이 세 명 모두의 작업에서 공통된 주제는 작업을 수행하는 개인으로부터 개별적 재량권을 제거하고, 작업이 수행되는 방식을 추상적인 원칙으로 외재화하며, 작업의 계획과 실행을 분리하는 것의 바람직함이었다. 이러한 작업을 바탕으로 실무 경영자이자 학자인 체스터 바나드(1938)는 행정을 과학의 한 형태로 틀 짓는 작업에 풍부함과 미묘함을 더했으며, 이는 무엇이 더 잘 작동할 수 있는지에 대한 규범적 아이디어를 도출하기 위해 실험의 대상이 될 수 있고 되어야 한다는 것이었다.

2.2.1 공공 행정의 "과학"을 향하여 1947년에 처음 출판된 허버트 사이먼의 유명한 저서 『행정 행태(Administrative Behavior)』는 행정 연구의 새로운 장을 열었다. 그 책에서 그는 시작부터 행정을 과학으로 캐스팅하는 이미 확립된 전통과 의도적으로 연결하며, "과학적 분석의 기초를 제공할 방식으로" 행정 조직을 기술하고자 열망했다. 그러나 사이먼의 접근 방식에서 (최소한 강조점 면에서) 새로운 것은 "의사결정이 행정의 핵심이며, 행정 이론의 어휘는 인간 선택의 논리와 심리학에서 도출되어야 한다"는 그의 믿음이었다. 관리 사고에 대한 이러한 틀 짓기의 영향력은 아무리 높게 평가해도 지나치지 않을 것이다. 결과적으로 이 작업과 그로부터 파생된 수많은 아이디어들—그에게 1978년 노벨 경제학상을 안겨준 일련의 사상들—은 행정을 과학적으로 만들려는 운동을 관리자가 어떻게 결정을 내리는지에 관한 이론으로 전환시켰다. 또는 사이먼의 용어로 더 정확하게 말하자면, 관리자가 대안적 행동 코스들 사이에서 어떻게 선택을 내리는가에 관한 이론이다(Simon 1997:77). 이 운동은 효율적인 조직의 구조와 절차뿐만 아니라, 효율적인 의사결정을 위해 필요한 절차를 기술하고 처방(de- and prescribing)하려는 움직임으로 볼 수도 있다. 본인이 기술과 처방 모두를 쓰는 이유는 비록 학자들 사이에서는 관리자가 어떻게 결정을 내리는가에 대한 많은 집중이 있지만, 이러한 이론들이 종종 의사결정이 어떻게 수행되어야 하는지를 규정하는 규범적 시스템, 접근 방식, 그리고 광범위한 프로그램으로 바뀌어 왔기 때문이다. 이러한 운동들은 20세기 후반 내내 비즈니스와 정부에 지대하게, 어쩌면 압도적으로 영향을 미쳤다.

사이먼의 책이 처음 출판된 시점과 대략 일치하게, 폰 노이만와 모르겐슈테른은 1944년에 처음 출판된 독보적인 작업을 통해 게임 이론을 수학적 학문으로 창시했다(von Neumann & Morgenstern 1994). 게임 이론적 공식화의 근본은 최적의 솔루션, 즉 독립적인 선택을 내리는 다수의 합리적 행위자들이 상호 최적화를 통해 최선의 개인적 결과에 도달할 수 있는 균형을 찾는 것이었다. 비록 사이먼의 작업은 인간 행위자가 최적화할 수 있다는 생각에서 명시적으로 벗어났고 따라서 최적화 모델이 인간 행동을 기술하는 것은 아니라고 보았지만, 그럼에도 불구하고 그는 최선의 선택을 추구하는 것, 즉 개인의 한계 내에서 최선을 다하는 것이 규범적으로 적절하다는 믿음을 폰 노이만 및 모르겐슈테른과 공유했다. 의사결정이 본질적으로 최선의 결정을 찾는 것이라는 이 관념은 이후의 관리 사고의 많은 부분에 영향을 미쳤다.

경영 과학(Operations research) 또는 "OR" 또한 이 시기에 발전했다. 경영 과학은 제2차 세계 대전 중 군사 관리 노력에서 기원했는데, 특히 나치 유보트를 피하는 방식으로 유럽으로 화물을 성공적으로 운송하는 계획을 세우는 것에서 시작되었다(Waddington 1973). 전쟁 후, 이러한 응용 수학 도구와 기법들(그리고 그 지적 후손들)은 매우 폭넓게 유용함이 입증되었다. C. 웨스트 처치맨 등은 1957년에 다음과 같이 설명했다. "O.R.은 시스템을 통제하는 이들에게 문제에 대한 최적의 솔루션을 제공하기 위해 시스템의 운영과 관련된 문제에 과학적 방법, 기법 및 도구를 적용하는 것이다." (1957:18). OR의 초기 성공에 고무되어, 일부 옹호자들은 이 분야가 경영 및 의사결정에 대한 일반적이고 정량적이며 합리적인 접근 방식으로 원대한 확장을 이룰 것이라고 구상했다. 예를 들어 조지 단치히(George Dantzig)는 1960년대 초에 대부분의 사회적·공공적 문제가 궁극적으로 수학적 문제로 진술될 수 있다고 야심 차게 제안했다. 그는 최적화되어야 할 수량을 수학적 함수로 표현하고, 동일한 변수들을 포함하는 부등식 문장으로 표현된 일련의 제약 조건의 적용을 받는 일반적인 틀을 개발했다. 문제가 이와 같이 표현될 수 있을 때, 단치히는 최적의 결정으로 가는 길이 "프로그램"될 수 있음을 주목했다.

다수의 군사적, 경제적, 산업적 문제들이 선형 부등식과 방정식의 수학적 시스템으로 표현(또는 합리적으로 근사치화)될 수 있다는 관찰은 선형 계획법(linear programming)의 발전을 불러오는 데 도움을 주었다. (1998:10)

단치히는 생산 통제와 의사결정이 결국 거의 전적으로 자동화될 수 있으며, 의사결정 계산법에서 생산 시스템으로 지침을 전달하는 것과 같은 제한된 역할만 "인간 운영자"에게 남겨질 것이라고 믿었다. Gill 등(2007)에 따르면, 단치히는 매우 긴급한 실제 세상의 문제들도 시스템 계획, 모델링 및 최적화의 대상이 될 수 있다고 제안했다. 그는 그것이 단지 충분한 인원과 자원을 투입하는 문제일 뿐이라고 믿었다. 투자 계획부터 공학 디자인, 물리·생물·생태 시스템, 그리고 도시 계획 및 교통에 이르기까지 복잡한 문제를 다루거나 실제로 "해결"하기 위한 "전체 시스템(total system)" 접근 방식에 대한 단치히의 구상은 그를 일종의 선지자로 만들었다. 그러나 어떤 종류의 문제든 그의 프레임워크나 그와 유사한 틀에 충분히 잘 들어맞는 방식으로 모델링하는 것이 가능하며, 그것이 이후 OR의 자타공인 인상적인 수학적 기법들에 굴복할 것이라는 생각은 문제적인 것으로 드러났다. 본 장에서 나중에 논의하겠지만, 모든 문제가 (문제 공식화자가 충분히 똑똑하다면) 분석적, 합리주의적, 수학적 접근 방식에 적합하다고 가정하는 것은 이 전통의 반복적인 오류였다.

이러한 유형의 합리적 최적화 사고의 적용에 있어 정점(또는 관점에 따라서는 저점)은 베트남 전쟁 중에 찾아왔는데, 당시 포드 자동차 사장이었던 로버트 맥나마라(Robert McNamara)가 존 F. 케네디 대통령에 의해 미국 국방부 장관으로 임명되었을 때였다(그는 이후 린든 존슨 행정부에서도 1968년까지 이 직책을 수행했다). 베트남 전쟁이 고조되면서 맥나마라는 전쟁 수행 작전과 부처 행정 모두에 OR 관련 기법들을 도입한 것으로 유명하다. 전쟁 수행에서 적군 "살상률(kill ratios)"과 같은 수치를 극대화하도록 요구한 이 기법들은 시간이 흐르며 신뢰를 잃게 되었는데, 이는 전쟁터의 장교들이 수치를 인위적으로 부풀리도록 부추겼고, 부풀려진 수치는 전쟁의 수행 계획에 악영향을 미쳤기 때문이다(Turse 2013).

2.2.2 정책 분석가의 부상 그러나 이러한 분석적 틀은 국방부와 그 너머의 행정 분야에서 '기획-프로그램-예산 시스템(Planning, Programming and Budgeting System; PPBS)'으로 알려진 형태로 보다 지속적인 발판을 확보했다(Downs & Larkey 1986; Amadae 2003). PPBS는 정책 프로그램으로서 의사결정 대안들을 고려하는 데 집중했으며, 궁극적으로는 미국 대통령을 포함한 최고 정책 수준의 의사결정자들에게 철저하고 데이터 중심적이며 고도로 분석적인 권고안을 제시하는 데 집중했다. Radin (2000)에 따르면 PPBS는 그 뿌리에서 미시경제 이론, 정량적 의사결정 이론, 그리고 경영 과학의 기법들로부터 출발했다. 이와 같이 그것은 군사 기득권층에 의해 수용되었던 의사결정에 대한 보다 전통적인 접근 방식들을 건너뛰고 압도했다(이로 인해 맥나마라는 그 분야에서 인기를 잃었다). 비록 가정, 데이터 및 분석이 대중의 조사를 위해 공개적으로 가용하게 만들어졌지만, 모델의 내용은 겉보기에 너무 이해하기 어려워서 서로 다른 의사결정 대안들이 어떻게 도출되었는지를 추적하는 것이 종종 불가능했다(ibid. 2003).

관리 실무에 대한 체계적인 접근 방식을 정책 수립이라는 더 넓은 분야로 구제하려는 노력의 일환으로, 정치학자 예헤즈켈 드로어(Yehezkel Dror)는 1967년에 『공공 행정 리뷰(Public Administration Review)』에 「정책 분석가: 정부 내의 새로운 전문적 역할(Policy Analysts: A New Professional Role in Government)」이라는 논문을 발표했다. 드로어는 정책 분석을 시스템 분석과 구별하고, "정책 분석가"의 역할을 특별한 정부 참모 기능으로 확립하고자 했다(Radin 2000). 비록 이것이 시스템 분석이 통상적으로 포괄할 수 있는 것보다 더 넓은 의사결정 맥락을 고려하는 것의 중요성에 주의를 끌었지만, 드로어는 여전히 "체계적인" 도구들에 집중했다. 그러나 미래에 대한 강조와 새로운 "정책 대안"에 대한 탐색이 정책 분석가의 중요한 과업이라는 관념 또한 존재했다. 그렇다면 질문은 물론 그러한 서로 다른 "대안들"을 서로 어떻게 평가할 것인가이다.

복잡한 대안들을 평가하고 비교해야 할 필요성은 정책 의사결정에서 영향력을 얻은 또 다른 도구인 비용 편익 분석(cost benefit analysis; CBA)의 광범위한 사용으로 이어졌다. CBA는 미국 맥락에서 훨씬 이전인 1930년대 후반에 도입된 바 있다. 1939년의 '홍수 통제법(Flood Control Act)'을 시작으로 CBA의 강조점은 특정 공공 개입의 편익이 정량화될 수 있고 추정된 비용보다 낮지 않음을 보장하는 것이었다. 그러나 CBA는 1960년대에 맥나마라의 영역뿐만 아니라 수자원 계획 및 품질, 여가 여행, 토지 보존 등 다른 많은 분야에 적용되면서 널리 사용되기 시작했다. 미국에서, 그리고 결국 OECD 전반의 많은 공공 관리 실무에서 CBA의 중요한 역할은 현재까지도 계속되고 있다. 오바마 행정부는 현대의 학자이자 저술가인 캐스 선스타인(Cass Sunstein)을 미국 정부가 도입하는 모든 주요 정책의 예상 비용과 편익을 계산할 책임이 있는 규제 당국의 수장으로 임명했다(Sunstein 2013).

2.2.3 과학적 학문으로서의 디자인? 흥미롭게도, 그리고 디자인 분야에서 일어나고 있는 병행 발전들에 대한 경의의 표시로서, 20세기 전반의 산업 디자인 또한 (디자인) 문제 해결에 대한 "과학적" 접근 방식에 대한 관심의 증가를 경험했음을 언급할 가치가 있다. 그 병행을 너무 멀리 가져가지 않더라도, 그 예로 1950년대에 인체 측정학(anthropometry)을 도입한 산업 디자이너 헨리 드레이퍼스(Henry Dreyfuss)의 영향력 있는 작업을 들 수 있다. "표준적인" 남성과 여성 신체의 세부적인 측정치에 근거하여, 드레이퍼스의 디자인 회사는 "조(Joe)"와 "조세핀(Josephine)"이라는 페르소나로 도해된 일련의 측정치들을 개발했으며, 이는 궁극적으로 『인간의 척도(Measure of Man)』(Dreyfuss 1960)라는 책을 통해 공개되었다. 제2차 세계 대전 이후의 군사 기록 데이터에 근거한 이 인체공학적 데이터 가이드는 모든 디자인과 그 기능이 인체에 적합함을 보장하는 데 사용될 수 있었다. 신체적·심리적 차원을 모두 포함하게 된 이 작업은 "인간 요소(human factors)"로도 알려져 있으며 산업 디자인에 일정 수준의 객관성을 부여하는 데 영향력을 미쳤다(Flinchum 1997; Dreyfuss 2003). 드레이퍼스의 작업은 디자인 분야 또한 인간 경험을 다루면서도 상당히 과학적이고 분석적인 형태를 취할 수 있음을 상기시켜 준다.

공공 행정 사고의 발전사에 대한 이 기술에서 본인이 입증하고자 하는 바는 "과학적" 접근 방식을 향한 움직임이 상당히 일찍 자리 잡았으며, 사회적 문제에 대한 많은 지배적인 접근 방식의 지속적인 특징으로 남아 있다는 점이다. 공공 행정에서 이러한 접근 방식들은 겉으로 드러나는 효율성뿐만 아니라 그 외견상의 객관성 때문에 가치 있게 여겨져 왔다. 현실을 방정식으로 표현한 다음 해결 과정을 수학의 공정한 메커니즘에 넘김으로써, 성과가 독재적인 재량권의 편향된 적용으로부터 자유롭고 어떻게든 더 공정해질 것으로 보였다. 이러한 의미에서 OR, 시스템 분석, CBA의 방법들은 비록 그들의 베버주의적 기원으로부터 멀리 여행해 왔지만, 그럼에도 불구하고 테일러부터 사이먼, 단치히, 선스타인에 이르는 사상가들에 의해 수용되었고 때때로 디자인 실무(예: 드레이퍼스의 작업)로 흘러 들어갔던, 다소 일정한 궤적을 따르는 사고의 흐름이 지속된 결과이다.

그렇다면 이러한 사고방식들이 다음과 같은 가정과 원칙을 공유했다는 점은 놀랍지 않을 것이다.

단 하나의 "최선의" 솔루션이 찾아질 수 있다. 첫째, 대부분의 수학 문제에서 그러하듯이 도달할 수 있는 최적의 "솔루션"이 있다는 관념이다. 이는 "솔루션"이 이러한 의미에서 실재하며, 찾아지거나 선택되기를 기다리며 "저 밖에" 있음을 의미한다. 그것은 프로그램된 해결 기법들에 적합한 방식으로 표현되기를 기다리는 세상의 한 특징이다.
과학적 분석 및 최적화 접근 방식이 솔루션을 찾는 방법이다. 둘째, "솔루션"은 엄격하고 데이터 중심적인 분석 접근 방식의 사용을 통해 더욱 미세한 수준으로 접근될 수 있다.
해결 기법의 힘은 의사결정에서 인간의 재량을 덜 중요하게 만들 것이다. 셋째—오늘날에도 여전히 활발히 논의되고 있는 것으로—더 발전된 분석 기술과 컴퓨팅 및 처리 능력의 부상과 함께, 의사결정에 도달하는 인간의 역할은 인공적인 수단에 의해 감소하거나 완전히 근절될 것이다.
문제는 문제일 뿐이다. 모든 문제는 근본적으로 동일하다는, 또는 최소한 그것들이 모두 특정한 표현 방식에 굴복할 것이라는 인식이 있는 듯하다. 만약 수학적, 공학적, 조직적 또는 사회적 문제들이 표면적으로 서로 다르게 보인다면, 그것은 그것들을 문제 해결에 적합하게 만드는 표현의 영리함의 문제이다.

현대 조직 및 관리의 글로벌 진화에 대한 이 작업의 기여와 중요성—특히 광범위하게 선진 경제의 서구권이라 불리는 곳에서—은 과소평가될 수 없다. 오늘날까지 의사결정들을 주로 합리적이고 분석적인 노력으로 틀 짓는 것은 널리 퍼져 있다. 그러나 이 전통이 영향력이 있었던 만큼, 그 핵심 옹호자 중 일부 또한 의사결정 이론 및 문제 해결 접근 방식의 잠재적 한계에 대해 서로 다른 정도로 의구심을 품고 있었다.

2.3 사이먼의 마지막 저항: 합리적 의사결정의 경계 오늘날까지 우리가 보아온 바와 같이, 공공 행정 및 관리 사고에는 일련의 서로 다른 대안들 사이에서 최적의—심지어 수학적으로 계산된 정답인—선택에 어떻게 도달할 것인가에 매우 집중하는 강력한, 어쩌면 기초적인 의사결정의 흐름이 존재한다. 그러나 이 접근 방식과 그 근저의 가정들에는 문제들이 있음이 드러났다. 결과적으로, 본 섹션에서 논의할 바와 같이, 의사결정 및 최적화 기반 패러다임들은 너무 원대한 기대의 무게 아래에서 긴장하기 시작했다.

2.3.1 분석과 종합 사이에서 사이먼은 그의 업데이트된 최종판 『행정 행태』에서 본질적으로 의사결정의 과업은 특정한 대안들의 세트 사이에서 선택하는 것이라고 주장한다(1997:77).

의사결정의 과업은 세 단계를 포함한다: (1) 모든 대안적 전략의 목록 작성; (2) 각 전략에 수반되는 모든 결과의 결정; (3) 이러한 결과 세트들의 비교 평가. "모든(all)"이라는 단어는 신중하게 사용되었다. 개인이 자신의 모든 대안이나 그 모든 결과를 아는 것은 분명히 불가능하며, 이러한 불가능성은 실제 행동이 객관적 합리성 모델로부터 벗어나는 매우 중요한 지점이다. (Simon 1997:77).

여기서 많은 질문이 제기된다. 어떤 프로세스에 의해 "목록"이 만들어지는가? 의사결정의 미래 결과는 어떻게 결정되는가? 그리고 그것들은 어떻게 (합리적으로) 평가되는가? 우리가 모든 결과를 결정하고 평가한다는 점(본질적으로 CBA나 OR 스타일의 평가 프로세스)에 주목할 수 있겠지만, 이 인용구에서 정말 중요한 것은 합리성이 제한적(bounded)이라는 사이먼의 인식이다. 즉 개별 의사결정자는 가능한 대안들의 전체 세트나 그 결과를 아는 것에 결코 접근할 수 없다는 점이다. 실제로 수많은 분야에 대한 그의 기여의 핵심 요소는 인간이 제한된 합리성만을 가질 수 있다는 관찰이었으며, 이 사실이 의사결정의 기술적 이론뿐만 아니라 내려야 할 최선의 선택에 관한 규범적 권고안을 만드는 데 있어서도 고려되어야 한다는 것이었다. 그는 상호 최적화를 시도하는 두 명의 제한적으로 합리적인 행위자에 의해 도달하는 결과가 상호 최적화를 하는 두 명의 완벽하게 합리적인 행위자에 의해 도달하는 균형과 반드시 같지는 않을 것이라고 지적했다. 따라서 행위자들이 합리적으로 행동할 것이라는 비현실적인 가정 위에 원대한 이론과 규범적 틀을 구축하는 것은 어리석은 일이라고 주장했다.

그러나 이는 여전히 사이먼을 주어진, 사전에 존재하는 대안들의 세트에 기반한 의사결정의 세계에 머물게 한다. 그것은 관리자가 창의적으로 새로운 대안들을 제안할 수 있는 가능성—관리자가 사전에 존재하지 않는 새로운 대안들을 발명할 수도 있다는 가능성—으로 향하는 문을 열어주는 것으로 보이지는 않는다. 사이먼의 입장에서의 어색함은 그가 대안들 사이의 선택에 있어서 인간의 현실적인 어려움을 허용함으로써 합리주의적 틀의 한계를 단지 어느 지점까지만 진지하게 받아들인다는 점이다. 그러나 그는 비전, 상상력, 창조—이전 장에서 주로 상정되었던 현대적 의미에서의 디자인—를 위한 여지를 남겨두지 않는 것으로 보인다. 이는 근저의 이슈를 조명한다: 관리는 주로 문제를 해결하기 위한 의사결정에 관심을 두는 것인가, 아니면 새로운 기회를 생각해내기 위한 의사결정에 관심을 두는 것인가? 이를 어디에 가장 많은 강조점을 둘 것인가의 질문으로 생각하는 것이 가능하다: 옵션들 사이에서 선택하는 것인가, 아니면 새로운 옵션들을 창출하는 것인가. 그 차이는 중요한데, 옵션들 사이에서 선택하는 것은 주로 분석적인 행위인 반면, 새로운 옵션을 창출하는 것은 주로 창의적인 행위이기 때문이다. 『행정 행태』의 뒷부분에서 사이먼은 이 지점을 어느 정도 정면으로 다룬다(그리고 여기서 정말 흥미로워진다):

의사결정에 대한 실증 연구는 프로세스의 세 가지 기본 구성 요소가 고전 이론에서 빠져 있음을 빠르게 드러냈다. 한 가지 누락된 것은 어떤 결정이 어떤 특정한 시점에 내려질 것인지를 결정하는 의제 설정(agenda setting) 프로세스이다. 두 번째는 주목 대상으로 선택된 문제에 대한 표현(representation)을 얻거나 구축하는 프로세스이다. 세 번째는 의사결정자들이 그중에서 선택하게 될 대안적 행동들을 생성하는 프로세스 세트이다. (Simon 1997:122, [본인 강조])

의제를 설정(또는 틀 짓기)하고 문제를 표현하는 이슈들은 여기서 디자인의 문제에서 결정적인 것으로 제안된다. 그러나 본 섹션에서 흥미로운 것은 의사결정자들이 선택할 대안적 시나리오나 행동 코스들을 어떤 프로세스가 생성하는가에 대해 제기된 지점이다. 사이먼(1997:126)은 조직 내 관리 활동의 매우 큰 부분이 가능한 대안적 행동 코스들을 발견하는 데 집중한다고 진술한다. 그는 계속한다:

대안을 찾는 것은 때때로 집이나 일자리를 찾기 위해 방금 묘사한 것과 같은 검색이다. 여기서는 대안들이 이미 존재하며, 단순히 위치를 찾아내기만 하면 된다. 그러나 아마도 가장 중요한 경우들을 포함하여 많은 사례에서 조직이 찾고 있는 대안들은 존재하지 않으며 창출되고 디자인되어야 한다. 과업은 검색이 아니라 종합(synthesize)하는 것, 즉 디자인(design)하는 것이다 [본인 강조].

사이먼은 새로운 서비스, 제품 또는 솔루션을 창출하거나 디자인하기 위해서는 대안 생성기(generator of alternatives)가 필요하다고 제안한다. 하지만 이 생성기는 무엇인가? 또는 디자인하는 프로세스는 무엇으로 특징지어지는가? 새로운 아이디어와 그에 따른 의사결정 옵션들이 어디에서 오는가라는 질문에 직면하여, 허버트 사이먼은 문제 공간에 대한 지식과 관리자의 과거 경험이 새로운 잠재적 솔루션을 제시하는 데 결정적인 구성 요소라고 주장한다.

우리의 현재 지식에 따르면, 구조화되지 않은(ill-defined) 문제를 해결하는 데 사용되는 근저의 프로세스들은 구조화된(well-defined) 문제를 해결하는 데 사용되는 것들과 다르지 않다. 때때로 그 반대로, 구조화되지 않은 문제를 해결하는 것은 "직관적", "판단적" 또는 심지어 "창의적"인 프로세스를 수반하며, 그러한 프로세스는 잘 구조화된 문제 해결에서 채택되는 평범하고, 일상적이며, 국지적이거나 분석적인 프로세스와 근본적으로 다르다고 주장되기도 한다. (Simon 1997:128)

이 주장을 밀고 나가기 위해 사이먼은 합리적·논리적 의사결정이 어떻게 실증적으로는 고도의 직관적인 것처럼 보일 수 있는지를 설명해야 한다. 그는 명시적인 논리적 프로세스를 적용하지 않는 것처럼 보이는 관리자들의 겉보기에 직관적인 결정들은 기만적이라고 제안한다. 그것들은 직관이나 창의성 때문이 아니라, 사이먼의 말에 따르면 경험의 문제이다.

전문가가 "직관적으로", 그리고 종종 매우 빠르게 비교적 높은 수준의 정확성과 정확도로 대응하는 능력은 단순히 이러한 축적된 지식과 그 지식이 허용하는 인식을 통한 문제 해결의 산물일 뿐이다. 직관, 판단, 창의성은 기본적으로 경험과 지식에 기반한 인식 및 대응 능력의 표현이다. 그것들은 우리가 길거리에서 친구를 만났을 때 "즉각적으로" 알아보고 그 친구에 대해 우리가 가진 온갖 정보에 접근하는 것보다 더 신비로운 것이 아니다 (Simon 1997:136).

관리자가 "창의적"인 것처럼 보일 때마다, 그 사람은 단순히 타인보다 더 많은 지식과 경험에 접근할 수 있는 것이며, 겉으로는 그렇게 보이지 않더라도 근본적으로 분석적인 프로세스 속에서 그 우위를 사용할 수 있는 것이다. 어떤 의미에서 사람들은 지식의 용기이며, 결정을 내리기 위해 이를 활용한다. 결정은 귀납적 추론에서 이끌어낸 광범위한 데이터나 연역을 통한 체계적 분석에 기초한다. 이 모델에는 미국의 실용주의 철학자 찰스 샌더스 퍼스나 로저 마틴(2007)과 같은 그의 현대적 옹호자들이 제안한 가설적 추론(abductive thinking)을 위한 여지는 없는 것으로 보인다. 가설적 추론은 특정 성과를 달성하기 위해 새로운 솔루션을 제안하는 능력으로 간주될 수 있다(Martin 2007; Dorst 2015). 키스 도스트(Kees Dorst)는 "일반적인" 가설적 추론의 변종인 디자인 가설적 추론(design abduction)이 있다고 제안하는데, 여기서는 솔루션에 필요한 요소들과 솔루션(관계의 패턴) 모두가 알려져 있지 않으며 발명되어야만 한다. 허버트 사이먼의 세계에는 본질적으로 가설적 추론을 위한 여지가 없다. 그는 위의 고찰 뒤에 인간 전문가 의사결정자에게 지식과 분석을 제공하고 인간 전문가와 "파트너"가 될 수 있는 컴퓨터화된 전문가 시스템에 대한 열정적인 지지를 덧붙임으로써 이 지점을 거의 극단으로 몰고 간다. 그 함의는 더 많은 양의 데이터와 분석 능력에 접근함으로써 인간이 표면적으로 더 "직관적"인 것처럼 보이게 될 것이라는 점이다. 비록 일어나는 일의 전부는 그들이 훨씬 더 나은 전문가가 되는 것뿐일지라도 말이다.

카네기 멜런 대학교에서 허버트 사이먼의 동료였던 리차드 부캐넌 교수와의 개인적인 대화에서, 본인은 인간의 직관, 혁신 능력 및 상상력에 의해 주도되는 새로운(대안적) 비전을 제안하는 디자인의 질문에 대한 사이먼의 입장에 관해 물었다. 부캐넌은 자신이 이 정확한 이슈에 대해 사이먼을 개인적으로 압박한 적이 있다고 대답했다. 사이먼의 반응은 자신이 "창의성"이나 "상상력"과 같은 개념들을 믿지 않는다는 것이었다—최소한 의사결정이나 디자인의 맥락에서는 말이다.

2.3.2 의사결정 틀의 균열 사이먼은 의사결정 모델의 한계에 관한 의구심과 싸우는 듯 보였지만, 결국 그러한 의구심을 거부하거나 설명해 버렸다. 그의 동료들 중 일부는 다소 더 괴로워했다. 특히 나중에 (본 장 뒷부분에서 논의할) 구조화되지 않은, 즉 난제(wicked problems)의 아이디어를 창안한 인물 중 한 명이 된 C. 웨스트 처치맨은 이미 1957년에 합리적, 분석적, 수학적 문제 해결이라는 관념에 한계가 있을 수 있음을 암시하고 있었다. 적어도 이 구절에서 그는 경영 과학(OR)이 "최적의 솔루션"이나 "올바른" 결정을 내놓지 못할 수 있는 문제의 몇 가지 특성이 있을 수 있음을 시사한다.

어떤 상황에서 OR은 시스템의 필수적인 측면 중 하나 이상이 문제에 부과된 한계 내에서 평가될 수 없기 때문에 최적의 결정을 명시할 수 없다 (Churchman et. al. 1957:8).

문제에 부과된 "한계"가 있을 수 있다는 이러한 지적과 함께, 처치맨은 어떤 문제들이 다른 문제들과 중요한 방식으로 다를 수 있다는 가능성을 열어준다. 그때 제기되는 질문은 그러한 "한계가 있는 문제들"을 다루는 데 문제 해결과 의사결정에 대한 현저히 다른 접근 방식이 필요한지, 아니면 단지 분석적이고 합리적으로 기초한 접근 방식들에 수정을 가함으로써 처리될 수 있는지이다. 잠재적으로 더 걱정스러운 질문은 전통적인 의사결정 패러다임을 괴롭히는 도전들이 항상 존재하지만 특정한 조건에서만 가시화되는 것인가 하는 점이다. 모든 문제를 해결하려는 노력이 의사결정 전통의 한계로 인해 고통받고 있지만, 어떤 문제들이 다른 문제들보다 더 가시적으로 고통받는 것일까? 만약 그렇다면, 분석적 전통에 잘 들어맞는 것처럼 보이는 문제들조차 다른 경로를 통해 새로운 가능성, 어쩌면 더 나은 솔루션에 접근할 수 있을 것이다.

헨리 민츠버그(2005 등; 2009)는 솔루션이 궁극적으로 분석의 문제가 아니라 종합(synthesis)의 문제이기 때문에, 전통적인 최적화 패러다임은 모든 유형의 사회적·인간적 문제에 의해 도전받는 것으로 보인다고 지적했다. 이처럼 그 창시자 중 한 명인 처치맨에 의해 주도되어, 합리적·최적화 의사결정의 틀은 균열되기 시작했다.

본 섹션은 관리 사고에서의 강력하고 거의 모든 것을 포괄하는 운동이 20세기 후반 내내 어떻게 발전하여 현재 21세기까지 계속되고 있는지를 보여주었다. 이 기간을 되돌아보면, 학자들과 실무자들은 관리, 행정 및 의사결정에 대한 합리적이고 분석에 기반한 패러다임에서의 그들의 근본적인 고정점을 지속적으로 정제하고 조정하며 적응시켜 온 것으로 보인다. 그들은 또한 재귀적으로 관리를 문제 해결의 틀 안에서 보고 묘사해 왔다. 그것은 마치 그들이 매우 높은 산을 공들여 올랐고, 그 꼭대기에서 고려해야 할 점점 더 많은 뉘앙스, 제약, 경계 및 이슈들을 확인하면서도—그것이 여전히 같은 산이라고 계속해서 주장해 온 것과 같다. 그러나 지난 수십 년 동안 점점 더 커지는 목소리들은 공공 문제가 그 성격 면에서 진화해 왔으며, 관리자가 직면한 문제 공간이 어떤 종류인지가 디자인에 영향을 미친다고 주장해 왔다. 일부는 엄격한 분석에 의해 발견되기를 기다리는 "최적의" 솔루션이란 존재하지 않을 수 있으며, 의사결정의 매우 다른 방식과 모델이 필요할 수 있다고 주장한다. 본질적으로 그들은 우리가 완전히 다른 산을 오르기 시작해야 할 수도 있다고 제안하고 있다. 다음에서 본인은 이것이 무엇을 수반하는지 탐구한다.

2.4 공공 부문과 그 문제들 조직화되고, 효율적이며, 구조화되고, 합리화되고, 체계화되고, 지식에 기반한 의사결정이라는 "산"의 꼭대기를 향한 상승이 그 옹호자 중 일부가 희망했던 것만큼 반드시 성공적이었던 것은 아니다. 로널드 레이건은 1981년에 "이 현재의 위기에서 정부는 우리 문제의 해결책이 아닙니다. 정부가 바로 문제입니다"라고 진술했다. 지난 세대 정도는 공공 조직의 지속적인 위기를 한탄하는 일련의 요청들을 목격해 왔다. 영국의 유럽 연합 탈퇴와 미국에서의 포퓰리스트 대통령의 부상을 포함한 현재의 글로벌 발전은 시민들의 기대를 충족시키고 관리해야 한다는 정부에 대한 압박을 확실히 강조한다.

2.4.1 재창조를 위한 요청 아마도 그 시기 공공 거버넌스에 관한 결정적인 저작이자 필요한 개혁 원칙을 명확히 표현한 독보적인 작업이었을 Osborne과 Gaebler (1992:1)는 미국에서 다음과 같이 다소 대참사적으로 진술하며 "정부의 재창조(reinvention of government)"를 촉구했다.

우리의 공립학교는 선진국 중 최악이다. 우리의 건강 관리 시스템은 통제 불능이다. 우리의 법원과 교도소는 너무 과밀하여 유죄 판결을 받은 중범죄자들이 자유롭게 걸어 나간다. 그리고 우리의 가장 자랑스러운 도시들 중 다수가 사실상 파산 상태이다.

공립학교, 건강 관리 개혁, 범죄 및 도시 예산에 관한 현대의 논쟁들도 기묘할 정도로 비슷하게 들린다. 최근 Osborne과 Gaebler의 "재창조" 비전과 그것을 구현하려는 자신의 정부의 노력에 관한 논평에서 빌 클린턴 전 대통령은 다음과 같이 말했다.

우리는 우리가 시작했을 때 그 정부 재창조 노력을 정말 잘해냈다고 생각하지만, 시작했을 때는 낯선 영역이었습니다 (...) 당신이 실제로 당신의 목적을 달성하고 있는지를 끊임없이 재검토하는 것 말입니다 (The Atlantic 2014).

유럽 연합의 집행 기구인 유럽 집행위원회(European Commission) 또한 지속적인 도전 과제들뿐만 아니라 새로운 형태의 문제들을 강조하며 다음과 같이 진술한다: "사회의 진화는 공공 행정이 인구 통계학적 변화, 고용, 이동성, 보안, 환경 및 기타 많은 것들과 관련된 많은 새로운 도전에 대처할 것을 요구한다." (2013a:1). 아마도 지난 수십 년 동안의 변화는 좋든 싫든 우리 사회에서 정부가 어떤 역할을 수행하도록 기대되지 않는 영역은 단 하나도 없다는 점을 인식하게 된 것이라 할 수 있다. 산업과 비즈니스에서의 혁신을 자극하는 일에 있어서조차, 정부의 역할은 일부 측면에서 필수적인 것으로 간주된다(Mazzucato 2014).

이 모든 것의 상당 부분은 표면적으로 공공 조직이 직면한 문제의 변화하는 성격과 관련이 있다. 그러나 상당 부분은 우리가 현재의 거버넌스, 조직, 관리 및 의사결정 모델을 도출해 낸 원칙들과, 그것들이 우리의 도전 과제들에 얼마나 잘 순응하는지와 관련이 있을 수 있다. 사실, 공공 기관이 "공공 문제"를 해결해야 할 필요성에 의해 도전을 받아온 것이 항상 그래왔던 일은 아닌가?

사실관계가 가장 모호한 곳에서, 선례가 부족한 곳에서, 새로움과 혼란이 모든 것에 스며드는 곳에서, 공공은 그 모든 부적합함 속에서도 자신의 가장 중요한 결정을 내리도록 강요받는다. 가장 어려운 문제는 제도들이 다룰 수 없는 것들이다. 이것들이 공공 문제이다 (Lippmann 1925:121)

미국인 저널리스트이자 작가인 월터 리프만(Walter Lippmann)이 그의 1925년 저작 『유령 공중(The Phantom Public)』 위 인용구에서 표현한 공공 문제를 "다루는" 제도의 무능함은 시간이 흘러도 덜 절박해지지 않았다. 학계를 포함하여 공공 정책 및 행정의 관찰자들에 의해 제시되는 매우 널리 퍼진 주장 중 하나는 공공 부문이 직면한 문제의 성격은 변화하고 있는 반면, 동시에 공공 관리는 그것들로부터 점점 더 소외되고 있다는 점이다 (Downs & Larkey 1986; Attwood et. al. 2003; Carlsson 2004; Kelman 2005; Seddon 2008; Eggers & Singh 2009; Mulgan 2009; Parsons 2010; Bourgon 2011; Greve 2013; Hassan 2014; Colander & Kupers 2014; Doz & Koskonen 2014; Ansell & Torfing 2014). 만약 그것이 정말 사실이라면, 이는 "우리의 현재 지식에 따르면, 구조화되지 않은 문제를 해결하는 데 사용되는 근저의 프로세스들은 구조화된 문제를 해결하는 데 사용되는 것들과 다르지 않다"는 사이먼의 주장과 정면으로 배치된다(1997:128).

거버넌스의 질문은 베버주의 모델이 현대 조직이 특정한 문제 유형, 즉 현재의 문제나 현실보다 더 안정적이고 예측 가능한 특정한 사회적 현실에 직면했다고 암묵적으로 가정했는지에 관한 것이 된다. 베버의 모델은 (그 시대에는) 예측 가능성, 책임성, 효율성 및 규모와 같은 문제들을 올바르게 다루었지만, (우리 시대에는) 복잡한 사회적·행동적 도전에 대해 더 나은 공공 성과를 창출하는 문제를 다루는 데 충분히 실패했는가? 관리의 최적화 모델이 반드시 어렵거나 복잡하기만 한 문제에도 적합했었다고 인정하려는 것은 본인의 의도가 아니다. 그러나 공공 행정에 대한 베버주의적 구상은 의사결정에 대한 분석 주도의 "최적화 접근 방식"이 관리의 이상적인 모델이 되는 환경, 즉 거버넌스 맥락을 조성하는 데 도움을 주었다고 보인다.

고위 공무원 출신이자 저술가이자 교육자인 조슬린 부르공(Jocelyne Bourgon)은 『공공 행정의 새로운 종합: 21세기에 봉사하기(A New Synthesis of Public Administration: Serving in the 21st Century)』에서 일부 경우에 공공 관리자들이 과거에 시도되고 검증된 접근 방식과 도구들에 의존할 수 있을 것이라고 인정한다. 그러나 대부분의 경우 "(...) 그들은 새로운 상황과 독특한 도전에 직면함에 따라 새로운 경로를 개척해야 할 것이다." (2012:19). 부르공과 그녀의 많은 동시대인들에 따르면, 이러한 "새로운 상황"은 부분적으로 정부가 다루어야 할 것으로 기대되는 이슈와 도전의 양과 범위—요컨대 21세기 문제의 특징—와 관련이 있다.

정부의 업무 양과 범위는 모든 것을 아우르게 되었다. 브루노 라투르(Bruno Latour, 2007:133)는 오늘날 인간 삶의 어떤 영역도 정부의 책임과 관심의 경계를 벗어나지 않는다고 지적한다: "우리는 매일같이 공공 생활이라는 용광로 속에 집어넣고 고려해야 할 요소들을 더 많이 발견하며 크게 당황한다. 결코 적어지지 않는다." 사실 그것이 우리가 살고 있는 기후든 우리가 들이마시는 공기든, 정부는 최근 몇 년 동안 행동에 나서라는 요구를 받아왔다. 인류세가 우리에게 도래했다. 환경 조작, 산업 생산, 도시화 및 이동성의 인간 유발 결과물들은 우리의 물리적·자연적 세계뿐만 아니라 사회적 구조에서도 점점 더 널리 퍼지게 되었다. 유럽 집행위원회의 비전 보고서는 오늘날의 시민들이 그 어느 때보다 자신의 권리를 더 잘 인식하고 있으며, 정보 기술을 통해 정보에 더 잘 접근할 수 있고, 따라서 정부가 더 많은 것을 하기를 기대한다고 언급한다(2013a). 따라서 "모든 것"이 디자인되는 한편, "모든 것" 또한 공공의 문제이다. 그러나 더 넓은 이슈는 공공 의사결정자들이 직면한 문제의 성격이 안정적으로 유지되었는지, 그리고 (사이먼을 참조하자면) 우리가 어떤 종류의 문제에 직면해 있는지가 거버넌스와 의사결정에 중요한지 여부이다.

2.4.2 난제와 복잡성 일부 학자들은 공공 조직이 운영되는 문제 공간, 즉 맥락이 효과적인 정부 행동을 심각하게 제약하고 도전한다고 지적한다. 디자인으로서의 관리에 대한 정책적 관점에서 기여한 Carlsson (2004:36)은 다음과 같이 묻는다.

결정론적이지 않고, 진화적이며, 고도로 복잡한 세계—즉, 가장 바람직한 성과는 알려지지 않았지만 많은 가능한 수용 가능한 성과가 있을 수 있는 세계, 변화가 경로 의존성과 예측 불가능성 모두에 의해 특징지어지는 세계, 그리고 많은 다양한 구성 요소, 구성 요소 간의 상호작용과 피드백, 그리고 각 문제에 대한 다차원성이 존재하는 세계에서 어떻게 합리적인 정책이나 전략을 세울 수 있는가? 이것이 공공 정책에 관한 디자인 문제이다.

Carlsson은 "합리적인(sensible)" 정책(또는 공공 관리, 전략 또는 거버넌스)이 여기서 논의한 "이성적인(rational)" 정책과 같지 않을 수 있다고 주장한다. 그렇다면 그것은 무엇일 수 있는가? 효과적으로 통치하는 방법에 대한 도전을 디자인 문제로 틀 짓는 것은 그것을 다루는 데 디자인의 기여가 있을 수 있음을 시사한다. 다음에서 본인은 공공 문제의 성격에 관한 이 질문을 더 확장할 것이다.

맥락적으로 Carlsson이 위에서 강조했듯이, 정부가 영향을 미치고자 하는 사회 시스템이 "복잡하고 적응적이며, 시간이 흐름에 따라 지속적으로 진화한다"는 인식이 커지고 있다(Colander & Kupers 2014:5). 이는 공공 관리자가 직면한 문제들 중 최소한 상당한 부분이 서로 다른 종류의 정책 및 공공 서비스 대응을 요구한다는 점을 시사한다. 문제 유형을 구분하는 한 가지 근본적인 방법은 다음과 같다.

길들여진 문제(Tame problems), 즉 잘 정의된 기술적·공학적 문제들이다. 이러한 문제들은 그 구성 부분들에 대한 이해와 신중하고 체계적인 평가를 통해 이해되고 다루어질 수 있다. 비록 그것들이 극도로 "어렵거나" "복잡(complicated)"하거나(Bourgon 2011:20-21) "딱딱(hard)"할 수도 있지만(Martin 2009:95), 엄격한 분석을 통해 효과적으로 다루어질 수 있다. 의사결정자들이 기존의 증거와 "베스트 프랙티스"에 관한 지식을 광범위하게 활용하는 것이 출발점으로서 적절하다(Snowden & Boone 2007).
난제(Wicked) 또는 복잡한(complex) 문제들은 불명확하게 정의되어 있으며 오직 체계적인 실험을 통해서만 다루어질 수 있다. 이러한 유형의 문제 또는 맥락은 호르스트 리텔(Horst Rittel)과 멜빈 웨버(Melvin Webber) (1973)에 의해 처음으로 상세히 기술되었다. 그들은 특정한 종류의 문제들, 즉 계획의 딜레마들은 구성 부분들 사이의 상호 관계와 의존성을 조사하고, 역동성을 생성하여 근저의 숨겨진 관계를 드러내도록 "탐색(probing)"함으로써 더 잘 이해될 수 있다고 유명하게 주장했다. 웨인 파슨스(Wayne Parsons, 2010:17)가 의역했듯이 공공 정책의 디자인은 "달 착륙을 위해 디자인하는 것과는 매우 다른 문제"이기 때문에 많은 공공 정책 문제들이 이 범주에 속한다.

제안된 이러한 문제 유형 간의 구분은 핵심적이다. 이전 섹션에서 논의했듯이 베버부터 맥나마라, 단치히, 사이먼에 이르는 학자와 실무자들은 문제들이 그 본성 면에서 다를 수 있다고 믿지 않았으며, 적어도 분석적 접근 방식과 잘 맞지 않을 정도로 다르지는 않다고 보았다. 그러나 만약 어떤 유형의 문제들이 다른 것들과 근본적으로 다르라고 주장할 수 있다면, 그것들을 다루는(궁극적으로 해결하는 것이 아니더라도) 방식 또한 근본적으로 달라야만 하는 것은 아닐까?

"난제"로 돌아가기 전에 먼저 "복잡한 문제"의 관념을 고려해 보자. 지난 10년 동안 고도로 상호 연결된 시스템의 이론과 역동성인 복잡성(complexity)을 이해하려는 관심이 크게 증가했다. 그 이유 중 일부는 앞서 논의한 바와 같이 우리의 21세기 세계가 실제로 점점 더 "복잡해지고 또 복잡해지고" 있기 때문일 것이다(Colander & Kupers 2014:47). 네트워크 거버넌스에 관한 작업에서 Goldsmith & Eggers는 "점점 더 복잡해지는 사회는 공무원들이 새로운 거버넌스 모델을 개발하도록 강요한다"고 강조한다(2004:7). Steinberg(2014) 또한 당면한 복잡성이 인간 행동, 문화적 특성, 이상, 가치, 물리적 원리, 그리고 인지된 사실들 사이에 끼어 있다고 지적한다. Steinberg에 따르면 과업은 많은 영역에 걸친 이슈들을 위한 올바른 단순화 장치(simplifiers)를 찾는 것이다. 정책 실무자의 입장에서는 이것이 몇 가지 질문을 제기하는데, 그중 가장 시급한 것 중 하나는 진단(diagnosis)의 문제일 것이다: "길들여진" 문제부터 "난제" 또는 어쩌면 "초난제(super wicked)"에 이르는 문제 공간 중 어떤 종류가 작동하고 있는지 어떻게 알 수 있는가? 문제의 역동성, 정책 환경, 그리고 가용한 도구들을 고려할 때, 우리는 어떤 종류의 프로세스와 잠재적 솔루션들을 찾아야 하는가?

대부분의 관찰자들이 하는 주장은 정책 입안자들과 공공 관리자들이 교육, 건강, 사회 정책과 같은 이슈들이 동시에 행동하는 매우 방대한 행위자 세트, 극도로 많은 양의 사용자 및 그에 따른 상호작용, 그리고 예측 불가능한 역동성에 의해 특징지어지는 난제이자 복잡한 문제라는 점을 과소평가해 왔다는(또는 단순히 이해하지 못했다는) 것이다. 부분적으로 그 논거는 생활 방식, 건강, 세계화, 인구 통계, 이동성, 규제 완화, 기술 등의 급격한 변화를 포함하여 2장에서 논의된 종류의 메가트렌드들이 모두 역동성의 새로운 원천과 예상치 못한 관계들을 도입한다는 점이다. 예를 들어 사회적 기업가이자 활동가인 자이드 하산(Zaid Hassan)은 "... 우리의 현재 도전 과제들은 과거의 것들과 근본적으로 다르다. 우리의 익숙한 현대적 대응들이 더 이상 작동하지 않는 이유는 그것들이 우리가 직면한 것에 대한 근본적인 오해에 기초하고 있기 때문이다"라고 주장한다(2014:17). 이와 유사하게 웨인 파슨스(2010:27)는 다음과 같이 제안한다.

우리는 인과 관계가 너무 복잡해서 한 문제가 언제 끝나고 다른 문제가 언제 시작되는지, 혹은 문제 자체가 이전의 또는 기존의 정책에 의해 야기되었는지조차 알 수 없는 문제들에 직면해 있다. 우리는 "무엇이 작동하는가?(what works?)"가 지나치게 단순하고 터무니없는 질문인 세계에 직면해 있다. "무엇이 작동하는가?"는 확률과 마찬가지로, "문제"가 시간과 공간에 걸쳐 연속적이지 않은 세계에서 행동을 위한 빈약한 가이드일 뿐이다.

불행하게도 기술, 세계화 및 기타 메가트렌드에 의해 초래된 새로움에 대한 모든 인식에도 불구하고, 공공 문제가 잘못 다루어지고 있다는 느낌은 결코 새로운 것이 아니다. 도널드 숀은 1983년 성찰적 실무에 관한 논고에서 "공공 문제에 대해 전문적으로 디자인된 솔루션들이 때때로 그것들이 해결하려고 디자인되었던 문제보다 더 나쁜, 예상치 못한 결과를 낳았다"고 단언한다(1983:4). 여기서 중요한 지점은 '전문적으로 디자인된(professionally designed)'이라는 구절인데, 이는 엄격한 데이터와 분석에 근거하여 "솔루션"을 도출하고 의사결정을 제안하는 정책 전문가들의 고전적인 역할을 가리킨다. 숀은 여기서 맥나마라, 단치히, 사이먼과 같은 신사들에 의해 제안된 의사결정 및 분석 모델들을 생각하고 있었을지도 모른다.

2.4.3 "난제"의 특성화 본 논문의 핵심 질문은 공공 관리자들이 운영되는 조건 하에서 혁신에 유용한 접근 방식이 무엇인가 하는 점이다. 현대의 공공 거버넌스와 관리가 도전받고 있는 맥락을 이해하고, 새로운 접근 방식과 어쩌면 새로운 어휘에 대한 추구를 이해하기 위해서는, 문제의 난해함(wickedness)과 공공 관리자들이 통치하는 복잡한 맥락에 대한 우리의 이해를 조금 더 깊이 파고드는 것이 타당해 보인다. 원래 리텔과 웨버(1973)는 난제를 특징짓는 10가지 기준을 제시했다.

난제에 대한 확정적인 공식화(formulation)는 없다. 문제를 공식화하는 것 자체가 문제의 솔루션을 구상하는 것이기 때문에, 문제를 이해하는 것과 해결하는 것은 동일한 활동이다.
난제에는 중단 규칙(stopping rule)이 없다. 솔루션이 "정답"이라고 말할 수 있는 지점이 없으며, 시간, 돈, 또는 인내가 다했을 때 멈출 뿐이다.
난제에 대한 솔루션은 참-거짓(true-false)이 아니라 더 좋거나 나쁜(better-worse) 것이다. 객관적으로 평가할 수 있는 정답은 없으며, 이해관계자들의 가치 판단에 의존한다.
난제에 대한 솔루션의 성과를 즉각적으로나 궁극적으로 테스트할 방법이 없다. 솔루션은 시스템 전체에 파급 효과를 미치며, 그 결과는 장기간에 걸쳐 나타난다.
난제에 대한 모든 솔루션은 "단 한 번의 작업(one-shot operation)"이다. 모든 시도는 결과론적이며, 원래의 상황으로 되돌아갈 수 없기 때문에 시행착오를 통한 학습에 한계가 있다.
난제에는 열거 가능한(enumerable) 일련의 잠재적 솔루션이 없으며, 잘 정의된 허용 가능한 운영 집합도 없다. 어떤 조치도 가능하거나 불가능할 수 있다.
모든 난제는 근본적으로 고유(unique)하다. 과거의 경험이 유사해 보일 수 있으나, 특정 상황의 세부 사항이 결정적으로 중요하다.
모든 난제는 다른 문제의 증상(symptom)으로 간주될 수 있다. 문제의 원인은 더 상위 수준의 다른 문제에 뿌리를 두고 있다.
난제가 나타내는 불일치는 여러 방식으로 설명될 수 있다. 문제의 원인을 무엇으로 보느냐에 따라 선택되는 솔루션의 방향이 완전히 달라진다.
계획자(planner)는 틀릴 권리가 없다. 공공 분야에서 솔루션을 실행하는 이들은 그 결과에 대해 전적인 책임을 져야 하며, 실험 실패의 비용이 매우 높다.

명확성을 위해 마틴(2009)은 난제가 네 가지 차원에 의해 식별될 수 있다고 제안한다. 다른 출처들로부터 추가된 실질적인 내용과 함께 여기에 제시한다.

인과 관계가 불분명하고 역동적이다. 문제의 근본 원인을 식별하기가 어렵거나 불가능하며, 그것들은 모호하고 파악하기 어렵다. 인과 관계를 둘러싼 혼란의 이유 중 일부는 또한 많은 공공 문제가 궁극적으로 행동적(behavioral)이라는 점이다. 지난 10년 동안 대니얼 카너먼의 『생각에 관한 생각』(2010), 댄 애리얼리의 『상식 밖의 경제학』(2010), 테일러와 선스타인의 대성공작 『넛지』(2008) 및 선스타인의 최근작 『심플러』(2013)에 이르는 학자들은 인간의 행동이 우리가 생각하고 싶은 만큼 쉽게 이해되지 않으며 높은 정확도로 예측될 수 없다는 점을 지적해 왔다. 글로벌 금융 위기의 여파로 전통적 경제학의 표면적인 실패 이후, 행동 경제학 및 심리학과 같은 분야가 중요성을 얻었다. 인과 관계를 둘러싼 혼란의 또 다른 부분은 더 정치적이다. 공공 부문 맥락에서 근본 원인, 그리고 그에 따른 문제의 본질에 대한 정의 자체는 이데올로기적 논쟁에 매우 취약할 수 있다: 이민은 사회의 문제인가 아니면 자원인가? 기후 변화는 중대한 문제인가 아니면 성장을 향한 추구의 관리 가능한 결과물인가?
문제가 알려진 범주에 들어맞지 않는다. 사실 난제에는 "부류(classes)"가 없다. Snowden & Boone (2007)은 이것이 가용한 "좋은" 또는 "베스트" 프랙티스가 문제 해결의 과정으로서 효과적으로 적용될 수 없음을 의미한다고 주장했다. 이는 정책 결정이 "무엇이 작동하는가"에 대한 견고한 지식에 근거해야 함을 의미하는 공공 관리의 "증거 기반 정책(evidence-based policy)" 관념에 특별하고 중요한 한계를 제시한다.
문제 해결 시도가 문제를 변화시킨다. 문제에 대한 잠재적 접근 방식을 고안하는 것은 그것이 이해되는 방식을 바꾸는 경향이 있으며, 실행된 솔루션들은 다음 시도를 위한 새로운 상황을 만든다는 의미에서 결과론적이다. 따라서 모든 솔루션은 "단 한 번의 기회(one shots)"이다. 이는 특히 이해관계자들이 잠재적인 아이디어, 계획, 법률 또는 이니셔티브를 알게 되는 즉시 전략적으로 행동하기 시작하여 어떤 조치가 취해지기도 전에 정책 지형에 영향을 미치는 고도로 노출된 공공 정책 영역에서 더욱 그러하다. 이는 문제를 탐색하고 다루는 더 반복적이고 비선형적이며 잠재적으로 더 포괄적인 방식—Halse 등(2010)이 생성적(generative)이라고 부르는 방식—을 필요로 하게 한다.
중단 규칙이 없다. 나아가 난제는 그것들이 "해결"되었는지 여부를 판단할 견고한 근거가 없다. Rowe (1987:41)가 정식화했듯이 그것들은 "중단 규칙(stopping rule)"이 없다. 솔루션은 참이나 거짓으로 판단될 수 없으며 단지 "더 나은지 아니면 더 나쁜지"로만 판단될 수 있다(Ritchey 2011:92). 솔루션이 제안될 때마다 그것은 항상 더 개선될 수 있다. 문제 정의의 불확정성으로 인해 항상 대안적인 문제 정의가 가능할 것이며 따라서 완전히 새로운 솔루션 공간이 구상될 수 있다. 사실 난제가 진정으로 "해결"될 수 있는지 의문을 제기할 수 있다. 공공 부문 맥락에서 이 이슈는 종종 특정 정책 분야에 연루된 많은 이해관계자들에 의해 강화되는데, 이들은 실증적 또는 "객관적" 데이터가 아닌 이데올로기, 권력 계산 또는 제도적 이해관계에 근거하여 무엇이 "좋은지" 또는 "나쁜지"에 대해 격렬하게 엇갈리는 관념을 가질 수 있다.

급격한 변화와 난기류가 증가하는 시기에 리텔과 웨버의 "난제"라는 관념은 심지어 너무 제한적인 개념일 수도 있다. 스탠퍼드 대학교의 배니 배너지(Banny Banerjee, 2014:71)는 일부 현대의 공공 과제들을 다음과 같은 점에서 "초난제(super-wicked)"로 특징짓는다.

(...) 특히 거대한 규모, 긴박함, 그리고 그 자체가 난제인 많은 하위 시스템 간의 복잡한 상호작용이라는 추가적인 속성을 가진다. 글로벌 수자원 안보 보장과 같은 "원대한 도전(Grand Challenge)"은 확실히 우리의 현재 학문적 한계를 초월하지만, 진짜 어려움은 이러한 도전의 성격이 우리 제도 구조의 깊이 뿌리박힌 결함, 우리의 기저 이론, 성공의 정의, 그리고 우리의 행동 불능의 상징일 가능성에 있다.

안드레아 시오드목(Andrea Siodmok, 2014) 또한 공공 부문이 과거보다 더 불명확하게 정의된 문제들에 직면해 있다고 제안한다. 그녀는 그러한 "메가 과제(mega-challenges)"들이 정책에 대해 더 총체적이고, 질적이며, 맥락적이고, 경험에 기반한 접근 방식을 요구한다고 주장한다.

2.4.4 난제의 문제점들 이러한 통찰들이 공공 부문의 혁신과 변화의 이슈에 갖는 함의는 잠재적으로 중대하다. 두 가지 관점을 간략히 논의해 보자.

첫째, 파슨스(2010)가 강조하듯이 공공 조직이 직면한 많은 도전 과제들이 복잡한 난제와 유사하다는 점을 인식하는 것은, "무엇이 작동하는가"에 대한 엄격한 분석과 증거를 축적하고 적용하는 것이 공공 서비스 개혁의 핵심이라는 관념과 상충된다. 신공공관리 거버넌스 패러다임의 부상과 강력하게 연관되어 온 평가 연구 및 증거 기반 정책 수립 운동은 도전을 받는다(Hood 1991; Osborne & Gaebler 1992; Rist 1993; Pollitt 2003). 빅 데이터 및 분석(analytics) 운동 또한 마찬가지라고 주장할 수 있다. 데이비드 스노든(David Snowden)은 『하버드 비즈니스 리뷰』의 유명한 기사에서 복잡성과 창발(emergence) 조건 하에서의 의사결정에 관해 유사한 점을 단언한다(Snowden & Boone 2007). 그는 문제 공간의 성격이 의사결정에 대한 가장 적절한 접근 방식이 무엇인지를 정의한다고 주장한다. 여기서 다시 그는 문제 유형에 따라 적절한 의사결정 프로세스가 다르지 않다고 믿는 사이먼(1997)과 대립한다. 그의 소위 '키네핀(Cynefin) 프레임워크'에서 스노든은 상대적으로 단순하거나 심지어 "분석 가능한(complicated)" 문제의 조건 하에서는 "베스트" 또는 "굿" 프랙티스의 적용이 적절하다고 제안한다. 부르공이 주장하듯이 그러한 상황에서 "정부는 어떤 행동이 가능한지 알고 있으며, 그들의 가장 가능성 있는 영향에 대해 비교적 좋은 지식을 가지고 있다" (2012:20). 공공 관리자들은 그들의 일상적인 업무 방식에 비교적 편안하게 머물 수 있다. 그러나 높은 수준의 복잡성 조건 하에서 관리자들은 기존의 솔루션들을 선반에서 꺼내올 수 없다. 여기서 문제는 다수의 행위자와 높은 수준의 상호 의존성에 의해 특징지어진다. 부르공(2012)이 강조하듯이, 여기서 권력은 고도로 분산되어 있으며 문제 공간은 높은 수준의 예측 불가능성과 창발적 특성을 나타낸다. 대신 스노든과 분(2007)은 의사결정자들이 효과적인 행동이 무엇이 될지에 대한 유관한 통찰을 얻기 위해 "탐색(probe)"해야 한다고 말한다. 즉 관리자들은 비록 잠정적일지라도 자신의 능력의 최선으로 행동한 다음, 자신의 행동에서 비롯되는 변화와 결과를 "감지(sense)"하거나 등록하고, 그에 따라 자신의 노력을 신속하게 적응시켜야 한다. 이 접근 방식을 불확실성과 모호성을 수용하는 능력이라 부를 수 있을 것이다(Michlewski 2015). 복잡성 조건 하에서의 이러한 관리 이해는 우리가 물려받았으며 오늘날까지도 공공 조직, 그리고 실제로 많은 비즈니스 조직에서 널리 퍼져 있다고 주장할 수 있는 분석적, 데이터 중심적, 합리적 관리 접근 방식과 많은 면에서 어긋난다: "그렇다면 불확실성과 모호성을 수용하는 것이 그들의 바로 그 토대와 어긋난다는 점은 전혀 놀랍지 않다." (Michlewski 2015:53). 이 모든 것이 아마도 변화하는 문제의 성격이 공공 기관의 관리 및 거버넌스에 대해 다른 접근 방식을 채택해야 한다는 유일한 논거임을 말하는 것은 아니다. 아마도 산의 이미지를 다시 소환하자면, 공공 기관이 직면한 과제의 변화하는 본질은 단순히 우리가 엉뚱한 봉우리를 올랐을 수도 있다는 인식을 가속화하는 것일 뿐이다.

둘째, 만약 공공 정책을 "문제"의 관점에서 틀 짓는 경향 자체가 문제라면 어떠할까? 정부의 업무가—그것이 난제이든 아니든—"문제"를 다루는 것이라고 제안함으로써 공공 관리자를 특정한 역할로 설정하게 된다. 크리스티안센(2013)과 융잉어(2014a)가 주장하듯이, 문제 프레임은 정부를 반응적인(reactive) 위치, 즉 문제를 분석하고 "솔루션"을 연역해 내려 노력하는 위치에 있게 하며, 창의적인 새로운 비전을 낳을 수 있는 상황을 감상(appreciating)하는 위치에 있게 하지 않는다. 헨리 민츠버그는 비즈니스 전략에 관해서도 유사한 주장을 한 바 있다: 조직이 전략을 통해 문제를 해결해야 한다는 점을 강조함으로써 분석에 너무 많은 강조를 두게 되었고, 사람들이 분석은 종합(synthesis)이 아니라는 점을 잊게 되었다는 것이다(Mintzberg et al 2005). 따라서 정부가 직면한 문제의 변화하는 성격 때문에 새로운 유형의 통치(governing)가 필요하다는 강력한 주장이 있는 한편, 정부가 문제 지향적이기보다는 더 미래 지향적이 되어야 할 필요가 있다는 서사 또한 존재한다. 정치적으로 주도되는 조직으로서 이것은 그 자체로 낯선 관념이 아니어야 한다. 공공 조직은 다른 곳에서 유래한 정책을 실행하기만 하는 것이 아니라, 정기적으로 정책에 대한 조언과 입력을 제공하도록 요구받는다. 만약 우리가 그러한 정책 및 서비스 혁신에 대한 수요가 있다고 가정한다면, 공공 조직은 단지 반응적인 것이 아니라 부상하는 트렌드를 예측하고 형성하는 데 있어 주도적인 역할을 하도록 도전받게 될 것이다. 또는 아래에서 논의할 바와 같이, 위험을 최소화하는 데 덜 집중하고, 최적화 및 의사결정 절차에 덜 관심을 두며, 사회가 갈망하는 성과(outcomes)를 실제로 생산하는 능력에 더 집중하는 것이 될 것이다. 누군가는 이를 21세기 맥락에서 효과적이고, 유관하며, 정당해지기 위한 방법으로서 의사결정(decision-making) 자세에서 미래 제작(future-making) 자세로의 전환이라 부를 수도 있을 것이다. 본질적으로 그것은 새로운 거버넌스 패러다임을 향한 추구이다.

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3. 공공 거버넌스의 미래: 새로운 패러다임을 향한 추구

"모든 기대가 그것의 점진적 퇴화를 예상하고 있음에도 불구하고, 국가의 재발견은 오늘날 그 어느 때보다 중요하다." — 브루노 라투르(Bruno Latour), 국가처럼 보기(Seeing as a State) (2007:2)

우리는 지금까지 공공 행정과 관리의 뿌리와 출현을 살펴보았다. 관리자들이 물려받은 도구 및 접근 방식과 그들이 직면한 도전 과제의 성격 사이에서 고조되는 긴장을 탐구했다. 본 장에서는 공공 거버넌스 관점으로 전환하여, 먼저 정부 내 혁신, 실험 및 "재창조"라는 테마가 갖는 중요성을 고찰한다. 이러한 테마들은 대개 전통적 혹은 관료적 관리 방식에 대한 비판으로 간주될 수 있으며, 다른 관리 접근 방식, 그리고 이로 인한 다른 거버넌스 접근 방식에 대한 탐색의 신호로 볼 수 있다. 이전 장을 토대로, 본인은 공공 부문을 위한 차세대 거버넌스 모델에 관한 논의를 도표화한다. 여기서의 목적은 공공 거버넌스 문헌이나 논쟁에 대한 완전한 역사나 종합을 수립하는 것이 아니라, 본 논문의 두 번째 관심 파도인 공공 거버넌스의 진화 과정을 현재 시점까지 끌어올려 그 그림을 완성하는 것이다. 이를 통해 창발적인 디자인 실무와 창발적인 거버넌스 사이의 관계를 고찰하고자 한다.

먼저 지난 수십 년간 성장한 신공공관리(New Public Management)에서 시작하여 그 핵심 원칙을 간략히 제시한다. 그런 다음, 보다 "네트워크화"되고 협력적인 공공 관리에 관한 새로운 아이디어의 부상을 상세히 탐구하고, 현재 고려되고 있는 주요 사고의 흐름을 매핑한다. 공공 관리 내부에서 일어나기 시작한 혁신들을 살펴보고, 일부의 주장처럼 공공 관리 이론과 실무가 (대략적으로) 제1장에서 설명한 디자인 전문직의 진화 궤적을 따르는 변형을 겪고 있는지 논의한다. 이를 위해 일부 공공 부문 조직들이 현재 향하고 있거나 향하려고 생각하는 방향을 조사한다. 공공 관리와 거버넌스에 대한 새로운 접근 방식을 주장하는 목소리들 속의 원칙과 패턴은 무엇인가? 이러한 새로운 공공 거버넌스 패러다임을 특징짓는 것은 무엇이며, 진정으로 새로운 것은 무엇인가? 근본적인 도전을—일부의 주장처럼—국가의 재발견으로 보는 것이 타당한가? 만약 그렇다면, 새로운 거버넌스 모델(들)은 공공 관리자를 어떤 역할(들)로 설정하는가? 이러한 섹션 전반에 걸쳐 거버넌스 지형의 주요 발전과 차원을 정확히 짚어주는 선택된 핵심 텍스트들을 인용한다.

마지막으로 디자인과 공공 관리 사이에 어느 정도의 수렴(convergence)이 실제로 일어나고 있는지 논의한다. 두 분야의 최근 발전과 창발적인 아이디어 및 실무 사이에 유사한 점이 있는가? 그것은 디자인이 장차 부상할 미래 공공 거버넌스 모델에 기여할 수 있는 잠재력에 대해 무엇을 말해주는가? 디자인 접근 방식에 의해 형성된 그러한 모델에 대해 우리가 던져야 할 질문은 무엇인가? 디자인이 영향력 있는 역할을 할 수 있는 특정한 차원들은 무엇인가?

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3.1 현재 패러다임의 한계 진단

거의 한 세대 전, 제임스 Q. 윌슨(James Q. Wilson, 1989:31)은 대부분의 정부 관리자들이 중간 및 고위직에서 자신들의 시간 중 불균형적으로 많은 양을 외부 환경을 다루고 탐색하는 데 소비한다고 지적했다.

"고위 정부 간부들은 복잡하고 갈등이 많으며 예측 불가능한 정치적 환경 속에서 자신의 기관을 유지하는 데 몰두하고 있으며, 중간 관리자들은 이 환경이 기관에 부과한 무수한 제약들에 대처하는 노력에 깊이 빠져 있다."

앞서 논의했듯이, 공공 관리자들은 자신이 계속해서 대처해야 하는 상황 속에 "던져져(thrown)" 있으며, 이러한 상황은 효과적이고 정확하게 처리되어야 함에도 끊임없이 변화한다. 볼랜드와 콜로피의 『디자인으로서의 관리(Managing as Designing)』에 기여한 칼 와익(Karl Weick)은 관리로서의 디자인의 역할은 새로운 무언가를 도입하는 것이 아니라, 본질적으로 "이미 그곳에 있는" 것을 재디자인(re-design)하고 재해석하는 것이 된다고 단언한다(Weick 2004:76). 요컨대, 관리자들은 너무 바쁘고 제약이 많아 한 걸음 물러나 "우리가 왜 이것을 하고 있는가?"를 근본적으로 재고하기 어렵다(ibid. 2004:76).

그렇다면 우리의 관료적, 의사결정 유산으로부터 출발한 지난 수십 년간의 산 오르기 결과로서 "이미 그곳에 있는" 것은 무엇인가? 과거의 통치 방식과 현재 맥락 사이의 핵심적인 긴장 상태는 무엇인가?

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3.1.1 새로운 거버넌스 맥락?

정부 내 혁신과 변화에는 여러 수준에서 상당한 장벽이나 제약이 존재한다는 점이 널리 인정되고 있다. 즉, 목표가 대개 정치적으로 주어지며 공공 관리자의 통제 밖에서 크게 변할 수 있는 정치적 맥락, 정기적인 시장 경쟁의 부재와 다각적인 가치 유형으로 인해 정부 이니셔티브의 성공이나 실패를 측정하고 평가하기 어려운 점(Wilson 1989), 장기 전략을 수립하고 형성하는 능력의 한계(Mulgan 2009; Doz & Koskonen 2014), 계층적이고 관료적인 조직 구조, 새로운 정보 기술의 제한적이고 종종 비효율적인 활용, 그리고 관리자와 직원의 (너무) 동질적인 구성 등이다(Osborne and Brown 2005; van Wart 2008; Bason 2010; Doz & Koskonen 2014).

국가의 미래에 관한 최근의 분석에서 전략 교수 이브 도즈(Yves Doz)와 핀란드 고위 공직자 미코 코스코넨(Mikko Koskonen)은 2008년 글로벌 금융 위기 이후 특히 정책 환경의 복잡성이 급격히 발달한 반면 가용 자원은 감소했다고 지적한다. 정부 조직들은 기술적, 환경적, 사회적, 정치적 격동의 조건 하에 놓여 있는 동시에 자금과 자원에 대한 접근은 심각하게 제한되어 있다. 이러한 긴축의 일부는 어느 정도 자초한 것일 수도 있다. 그럼에도 불구하고 도즈와 코스코넨(2014:6-8)은 현재의 공공 거버넌스 모델을 압박하는 세 가지 주요 도전을 다음과 같이 주장한다.

첫째, 전략적 위축(strategic atrophy): 저자들은 보다 안정적인 조건의 시기를 거치며 오랜 기간 동안의 긍정적인 피드백이 확립된 가정, 인식, 행동 및 가치를 강화하는 경향이 있었고, 이는 정치 및 정부 지도자들이 새로운 비전을 수립하는 것을 억제하는 자기만족적이고 일관된 세계관으로 이어졌다고 제안한다. 관리자들은 대신 자신이 가진 의견을 재확인하고 그것에 도전하는 모든 것을 무시하는 경향이 있다. 집단 학습은 억제되며, 고려되는 대안의 범위는 이미 실행 중인 것들로 제한된다. 이전 장에서 논의한 관리 유산과 연결하자면, 정부 조직들이 어떤 의미에서는 자신들의 전문성 중심, 분석적, 문제 해결 모드에 갇히게 되었다고 말할 수 있다.

둘째, 자원의 감금(imprisonment of resources): 도즈와 코스코넨은 공공 부문 시스템 전반(또는 그 너머)에서 대안적 용도로 자원을 이동시키는 유동성이 점점 더 제한되고 있다고 주장한다. 이는 자원을 재할당하는 것이 매우 어렵다는 것을 의미한다. 그들은 사일로화된 예산 계획, 고도로 전문화된 서비스 전달 시스템, 협력과 유연성을 위한 인프라 및 프로세스의 부족, 공무원 간의 제한된 이동성, 공공 조직을 새로운 방향으로 전환할 역량 부족, 그리고 선출직 정치인과 공직자 사이의 불명확한 역할 및 분업을 정부 행동을 방해하는 6가지 핵심 요인으로 꼽는다. 그들의 분석에 따르면, 시스템은 자체적으로 내장된 제약과 거버넌스 원칙 아래에서 무너지고 있다.

셋째, 엇갈리는 약속(diverging commitments): 마지막으로 도즈와 코스코넨의 관점에서 볼 때, 선의에 의한 실수의 권리는 부재한다. 결과적으로 "정부 관료들은 공식적인 임무와 약속에서 벗어나지 않거나, 만약 벗어나더라도 매우 미미한 조치에 안주하며, 종종 공동의 이익을 추구하기 위해 주요 이해관계자들을 모아 협력하게 만드는 데 무능하다"(2014:8). 저자들은 이것이 현대 조직이 직면한 복잡하고 상호 연결된 문제들을 해결하기 위해 해야 할 일과 정반대되는 행동임을 강조한다.

이러한 도전들을 요약하며 도즈와 코스코넨은 "많은 정책이 해결책을 찾는 과정에서 훨씬 더 넓은 범위의 우발 상황과 상호 연관된 요인들을 통합해야 한다. 의사결정자들은 해결책을 찾기 위해 더 깊이 파고들고, 더 먼 곳에서 입력을 구하며, 전통적인 관료적 사일로가 아닌 '단일하고 통합된 정부'로서 실행해야 한다"(2014:6)고 주장한다.

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3.1.2 필요: 전환을 디자인하기 위한 관리?

역동적인 환경에서 조직이 더 민첩하고 적응력이 있어야 한다는 통찰은 결코 새로운 것이 아니다(Thompson 1967). 그러나 도즈와 코스코넨의 많은 동료들이 공통적으로 내놓는 주장은, 외부 환경이 점점 더 빠르게 변화하는 동안 공공 조직들이 내부적으로 적응하는 데 너무 느렸다는 점이다. 안셀과 토핑(Ansell & Torfing, 2014)이 주장하듯이, 공공 부문 혁신에 대한 이러한 종류의 협력적 접근 방식은 관리의 축소가 아니라, 다른 종류의 관리와 거버넌스를 요구한다.

중앙 집중식 계획 문화와 실험에 대한 정치적 혐오는 다른 조건이 동일할 때, 솔루션과 시스템을 근본적으로 재고하는 데 초점을 맞춘 혁신 양식에 반하는 작용을 하는 경향이 있다(Doz & Koskonen 2014; Banerjee 2014). 현재의 정부 시스템은 관료적 유산을 바탕으로 주로 효율성, 예측 가능성, 객관성 및 안정성—그리고 대량 전달—을 보장하도록 구축되었으며, 적응, 유연성, 역동성 및 더 개별화된 접근 방식을 위해 구축되지 않았다. 그러나 더 효과적인 다른 거버넌스 모델을 식별하는 문제는 기존 모델과 제도를 대체할 무언가 없이 폐기하는 문제일 수는 없다. 마르코 스테인버그(Marco Steinberg, 2014:99)의 관점에서 도전은 다음과 같다.

"(...) 새로운 역량, 문화, 인센티브 및 자원 배분 모델을 향한 전환을 관리하는 것은 현재의 전달 요구와 장기적인 안정성을 희생하면서 일어날 수 없다. 따라서 핵심 이슈는 현재의 의무를 이행하는 동시에 필요한 미래의 의무를 구축하는 일관된 전환(coherent transitions)을 디자인하는 것이다."

스테인버그가 아그라노프(Agranoff, 2014)와 보조를 맞추어 제안하는 바는, 정부 맥락에서 다른 혹은 새로운 접근 방식의 도입이 결코 빈 캔버스 위에서 일어나지 않는다는 점이며, "일관된" 전환 전략과 프로세스가 필요하다는 점이다. 볼랜드와 콜로피의 지점을 빌리자면, 관리자들은 자신이 직접 만들지 않은 상황에 "던져져" 있다. 그들은 지속 가능한 변화를 가능하게 하기 위해 맥락, 즉 이미 그곳에 있는 것을 고려해야 한다(Boland & Collopy 2004). 그렇다면 우리의 현재 공공 관리 유산 중 잠재적으로 문제가 되는 부분은 우리가 일관된 전환을 가능하게 할 전략, 도구 및 프로세스를 완전히 보유하지 못했을 수도 있다는 점이다. 부르공(Bourgon, 2008:390)이 지적하듯이, 거버넌스가 무엇인지 혹은 무엇일 수 있는지에 관한 새로운 명문화가 출현하고 있음에도 불구하고 "공공 부문 조직들은 이론과 실무 면에서 새로운 글로벌 맥락이나 그들이 해결해야 할 사명을 가진 문제들과 아직 정렬되지 않았다." 본 논문이 다루는 질문은 그러한 이론과 실무가 궁극적으로 어떤 모습일지에 관한 문제라기보다(비록 나중에 탐구할 몇 가지 창발적 패턴이 있기는 하지만), 공공 관리자와 조직이 그러한 새로운 이론과 실무를 향해 나아가는 여정에 어떤 실무들이 기여할 수 있는가—그리고 특히 전환 과정에서 디자인이 어떤 역할을 할 수 있는가—에 관한 것이다.

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3.1.3 공공 거버넌스의 모델들

공공 조직, 그들의 목표, 그리고 변화하는 맥락 사이의 더 나은 정렬에 대한 필요성은 공공 관리 실무자와 학자들 사이에서 결코 간과되지 않았다. 그렇다면 공공 행정 내부에서 어떤 혁신이 일어나고 있는가, 기존의 유산은 어떻게 도전받고 있는가, 그리고 일어나는 변화가 디자인 전문직 내부에서 일어나는 혁신과 어느 정도까지는 어떻게 정렬되어 있는가?

이어지는 섹션에서 본인은 이러한 비판을 바탕으로 제안되어 왔고 제안되고 있는 공공 거버넌스의 새로운 방향들을 고찰하며 이 마지막 지점을 더 자세히 논의할 것이다. 대안적 거버넌스 모델들은 관료적 혹은 전통적 거버넌스 모델의 주요 단점들을 어떻게 상쇄하거나 개선하고자 하는가? 이러한 문제들은 지난 20년 동안 공공 관리 문헌에서 집중적으로 논의되어 왔다. 여기에서의 목적은 이 방대한 문헌들로부터 몇 가지 핵심 테마를 추출해내는 것이다.

지난 한두 시대 동안 공공 관리 문헌에서 가장 많이 인용된 기여 중 하나는 베닝턴과 하틀리(Benington and Hartley, 2001)가 제시한 베버주의 관료제 혹은 "전통적" 공공 행정, "신" 공공 관리, 그리고 "네트워크 거버넌스" 사이의 구분이다.

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그림 6: 경쟁하는 패러다임: 거버넌스 및 공공 관리에 대한 변화하는 이데올로기적 관념

	전통적 공공 행정	신공공관리 (NPM)	네트워크 거버넌스
맥락	안정적	경쟁적	지속적으로 변화함
인구	동질적	파편화됨	다양함
필요/문제	단순함, 전문가에 의해 정의됨	시장을 통해 표현되는 욕구	복잡하고 변동성이 크며 위험에 취약함
전략	국가 및 생산자 중심	시장 및 고객 중심	시민 사회에 의해 형성됨
행위자를 통한 거버넌스	계층제, 공무원	시장, 구매자와 제공자, 고객과 계약자	네트워크와 파트너십, 시민 리더십
핵심 개념	공공재	공공 선택	공공 가치

출처: 베닝턴과 하틀리 (2001)

이 세 가지 공공 거버넌스의 이념형(ideal types)은 관리 및 거버넌스 혁신에 관한 이후의 많은 논의의 틀을 형성했다(Goldman & Eggers 2004; Hartley 2005; Pollitt & Bouckaert 2011). 그러나 이들은 여러 면에서 인위적인 구분인데, 현대 서구의 공공 부문 조직 중에서 이 모든 것들의 어떤 형태의 하이브리드(혼합)를 보여주지 않는 조직을 찾기는 매우 어렵기 때문이다. 우리는 이전 장에서 20세기 초에 출현한 관료제의 특징을 살펴보았다. 베닝턴과 하틀리가 네트워크 거버넌스라고 불렀으나 본인이 일반적으로 창발적 공공 거버넌스(emerging public governance)로 특징지을 차세대 패러다임에 대한 현재의 탐색을 탐구하기 전에, 신공공관리의 핵심 교리들을 간략히 논의하겠다.

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3.2 신공공관리(NPM): 재창조를 향한 요청

1980년대와 1990년대에 출현한 신공공관리(NPM)는 설득력 있는 일련의 원칙들을 제시하며 전 세계적인 공공 부문 개혁 운동을 촉발했고, 이는 오늘날까지 계속되고 있다(Hood 1991; Osborne and Gaebler 1992; Pollitt 2003; Alford 2009; Ansell & Torfing 2014; Hood & Dixon 2015). 영국 학자 크리스토퍼 후드(Christopher Hood)는 1991년의 독보적인 논문 「모든 계절을 위한 공공 관리(A public management for all seasons)」에서 이 용어를 처음 만들었다. 그러나 이 운동을 촉발시킨 아마도 가장 핵심적인 저작은 1992년에 출판된 오스본과 게블러(Osborne and Gaebler)의 『정부의 재창조: 기업가적 정신이 공공 부문을 어떻게 변화시키는가(Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector)』였다. 오스본과 게블러가 수립한 "불타는 플랫폼(burning platform)", 즉 변화에 대한 희망이 오늘날 부상하는 관리 패러다임의 옹호자들이 내세우는 주장들과 놀라울 정도로 유사하다는 점은 주목할 만하다. 예를 들어 다음 인용구를 고려해 보라(Osborne & Gaebler 1992:15).

"오늘날의 환경은 극도로 유연하고 적응력 있는 기관을 요구한다. 모든 1달러에서 그 어느 때보다 더 많은 성과를 짜내는, 고품질의 재화와 서비스를 제공하는 기관을 요구한다. 비표준화된 서비스의 선택권을 제공하며 고객에게 반응하는 기관, 명령보다는 설득과 인센티브를 통해 리드하는 기관, 직원들에게 의미와 통제권, 심지어 소유권까지 부여하는 기관을 요구한다. 단순히 시민들에게 봉사하기보다는 그들에게 권한을 부여하는 기관을 요구한다."

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『정부의 재창조』에서 오스본과 게블러는 그들이 보기에 당대 사회에서 가장 혁신적이고 진취적인 공공 조직들을 묘사한다고 느낀 신공공관리를 위한 10가지 원칙을 도입했다. 즉, 그들은 국가를 "재창조"하기 위해 무엇을 해야 하는지에 대한 아이디어를 제시한 것이 아니라, 이미 일어나고 있는 일을 보여주었다. 원칙들 중에는 민간 부문으로부터 배우고 공공 서비스 제공에 시장 메커니즘과 원칙을 도입함으로써 얻는 혜택에 대한 강력한 강조가 있었다. 서비스 제공자 간의 경쟁 촉진과 시민을 다양한 선택권을 부여받아야 할 고객으로 재구조화하는 내용이 책에서 중요하게 다루어졌다. 본질적으로 오스본과 게블러(1992:19-20)에 따르면 시장 메커니즘이 관료적 메커니즘을 대체해야 했다. 그들은 심지어 공공 조직이 돈을 쓰기만 하는 것이 아니라 "돈을 버는" 사업에 뛰어들어야 한다고 제안하기까지 했다. 또한 공공 조직은 지출(투입)이나 활동에 근거해서가 아니라, 그들이 창출하는 결과와 성과(outcomes)에 근거하여 성과를 측정해야 했다.

오스본과 게블러에 의해 개혁 운동이 시작된 이래로, 수많은 다른 학자들이 신공공관리가 명시된 목표를 달성하는 데 있어 어떻게 작동했는지, 혹은 작동하지 않았는지를 관찰, 분류, 논평 및 제안해 왔다(Alford 2009; Pollitt & Bouckaert 2011; Christensen & Lægreid 2013). 존 알포드(John Alford, 2009)는 오스본과 게블러의 작업이 초기에 성공을 거둔 부분적인 이유가, 정부가 더 효율적(생산적)이고 효과적(성과 지향적)이 되기 위해 활용할 수 있는 광범위하고 대안적인 도구들을 갖춘 열정적인 개혁 의제를 상정했기 때문이라고 제안한다. 『정부의 재창조』는 공공 서비스 전달을 위한 총 36가지의 서로 다른 대안적 접근 방식을 제안했다(Osborne & Gaebler 1991). 그러나 미국에서 영국, 뉴질랜드, 호주로, 그리고 정도의 차이는 있지만 북유럽 국가와 기타 북유럽 국가들이 이 새로운 경로에 들어서면서 계약 외주(contracting-out)와 시장 지향적 원칙들이 지배하게 되었다. 그리고 이러한 신공공관리의 시장 지향적 교리들은 창발적인 거버넌스 패러다임에 대한 현재의 논의 맥락에서 광범위하게 비판받아 왔다. 크리스토퍼 후드와 루스 딕슨(Christopher Hood & Ruth Dixon)이 영국에서 수행한 30년간의 신공공관리 개혁에 대한 평가는 가장 포괄적인 비판 중 하나를 제공한다(Hood & Dixon 2015). 그들은 방대한 양의 데이터를 활용하여 궁극적으로 영국 정부가 지난 30년 동안의 개혁 노력을 통해 과연 더 나아졌는지 의문을 제기한다. 이 책은 덴마크를 포함하여 영국 국경 너머에서도 널리 공명을 일으켰다.

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신공공관리가 무엇이 되었는지에 대한 실망은 본 논문의 초점인 디자인 기반 접근 방식들을 포함하는 새로운 거버넌스 사고로 이어졌다. 널리 인식되지는 않았지만, 오스본과 게블러는 현재 논의되고 있으며 신공공관리의 단점을 다루기 위한 방법으로 장려되고 있는 원칙 중 일부를 실제로 상정했었다. 시민 및 지역사회 참여와 같은 이슈들이 그곳에 있었지만, 실무에서 전개된 관리적·시장적 강조에 의해 대부분 묻혀버렸다. 오스본과 게블러는 예를 들어 보다 사명 중심적인 목표, 예방, 그리고 권한의 분권을 주장했다. 문제를 해결하고 지속적인 임팩트를 창출하기 위해 정부 조직이 더 넓은 범위의 섹터(공공, 민간, 시민)를 참여시켜야 한다는 그들의 강조는 공동 생산(co-production)과 집합적 영향력(collective impact)에 관한 오늘날의 논의와 공명한다.

3.3 국가의 재발견: 창발적 거버넌스 패러다임을 찾아서

관료제와 신공공관리를 대체하거나 보완할 수 있는 창발적 패러다임을 틀 짓는 다양한 방법들이 존재하며, 이는 베닝턴과 하틀리가 원래 제공했던 명칭을 넘어선다. 대안적인 제안들에는 "네트워크를 통한 통치(Governing by network)" (Goldsmith & Eggers 2004), "공동 생산(co-production)" (Alford 2009), "협력적 거버넌스(collaborative governance)" (Paquet 2009), "새로운 종합(a new synthesis)" (Bourgon 2011), "협력적 혁신(collaborative innovation)" (Ansell & Torfing 2014), 그리고 "전략적 민첩성(strategic agility)" (Doz & Koskonen 2014) 등이 포함된다. 피터스(Peters, 2010:145)가 단언하듯이:

"관료제가 공공 부문의 패러다임으로서 쇠퇴했다 하더라도, 그것이 기술적·규범적 확실성을 제공할 수 있는 단일한 모델로 대체되지는 않았다. 현대 공공 행정의 현실을 포착하려는 학자들도, 시스템을 일상적으로 작동시키려는 정치인과 관리자들도, 현대의 현실이 무엇인지에 대한 어떤 단순한 모델도 가지고 있지 않다."

다음의 창발적 거버넌스 접근 방식을 위한 단순하거나 단일한 모델 대신, 다수의 서로 다른 모델이 현재 작동하고 있다. 크리스텐슨(Christensen, 2012)은 공공 관리의 조직 형태가 점점 더 복잡해지고 다기능화되었다고 제안한다. 「2010년대를 위한 공공 관리 개혁의 아이디어(Ideas in Public Management Reform for the 2010s)」라는 논문에서 카르스텐 그레베(Carsten Greve, 2013)는 공공 관리 문헌으로부터 세 가지 자칭(self-styled) 개념적 대안을 기술한다. "자칭"이란 이들이 모두 명시적으로 스스로를 신공공관리에 대한 대안으로 묘사하고 있다는 사실을 가리킨다. 디자인 프로세스와 연계된 새로운 접근 방식들이 삽입될 경기장을 대략적으로 구성한다는 점에서, 이러한 개념적 대안들을 본 논문의 목적을 위해 조금 더 확장해 보는 것이 유용하다.

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3.3.1 창발적 거버넌스 모델의 변주들

창발적 거버넌스 모델은 빈 공간이 아니며, 이미 아이디어, 제안, 프레임워크 및 접근 방식들로 가득 차 있다—일부는 실증적 실무에 기초하고 있으며, 다른 일부는 아마도 여전히 더 이론적으로 정보를 얻은 것들이다. 흥미로운 이슈는 디자인 접근 방식이 이들과 어떻게 상호작용할 수 있을 것인가이다. 그레베(Greve, 2013)는 다음과 같은 대안들을 제안한다.

디지털 시대 거버넌스(Digital-Era Governance): 주로 패트릭 던리비(Patrick Dunleavy, Dunleavy et al. 2006a)에 의해 공식화되었다. 이 거버넌스 사고의 핵심 구성 요소는 투명성, 소셜 미디어 및 공유 서비스 센터와 같은 이슈를 포함하여 디지털(전자 정부) 서비스에 의해 제기된 기회들이다. 던리비 등은 디지털 시대 거버넌스가 세 가지 요소로 구성된다고 기술한다(Dunleavy et al. 2006a: 표 2). 첫째, 대행 기관의 축소, 연계된 거버넌스(joined-up governance), 재정부화(re-governmentalization), 중앙 프로세스의 복원, 생산 비용의 급격한 압착, 백오피스 기능의 재설계, 조달 집중화 및 전문화, 그리고 네트워크 단순화이다. 둘째, 고객 중심 혹은 필요 중심의 재조직화, 원스톱 서비스 제공, 상호작용적이고 한 번만 묻는 정보 탐색, 데이터 웨어하우징, 엔드-투-엔드(end-to-end) 서비스 재설계 및 민첩한 정부 프로세스를 포함한 필요 기반의 총체주의(holism)이다. 셋째, 전자적 서비스 전달, 자동화된 프로세스의 새로운 형태, 급진적인 중개 제거(disintermediation), 능동적인 채널 스트리밍, 이소크라틱(isocratic) 행정과 공동 생산의 촉진, 오픈북 정부(open-book government)를 향한 이동을 포함한 "디지털화" 프로세스이다. 이러한 제안들 중 상당수가 도즈와 코스코넨의 분석과 공명한다는 점에 주목할 수 있다.

공공 가치 관리(Public Value Management): 베닝턴과 무어(Benington and Moore, 2011)에 의해 제안되었다. 여기서 핵심 테마는 전략 수립, 성과 거버넌스, 그리고 혁신 및 전략적 인적 자원 관리를 포함한다. 이 거버넌스 사고의 흐름은 마크 무어(Mark Moore)의 초기이자 영향력 있는 공공 가치 작업(Moore 1995)에 부분적으로 기초한다. 공공 가치 창출을 위한 전략 수립의 측면에서, 그레베에 따르면 베닝턴과 무어는 공공 관리자를 정당화 및 권한 부여 환경(legitimizing and authorizing environment), 조직화 환경(organizing environment), 그리고 결과 지향 환경(results oriented environment) 사이의 "전략적 삼각형" 안에 위치시킨다. 그레베(pp. 55-56)는 (알포드와 오플린을 인용하며) 공공 가치 관리 프레임워크가 신공공관리와는 다른 무언가를 제공한다고 제안한다.

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신공공관리가 본질적으로 경쟁적인 정부라면, 공공 가치 관리는 포스트 경쟁적(post-competitive)이다. 그것은 관계에 더 집중하고, 집단적 선호가 표현되는 방식을 보며, 서비스 산출물(outputs), 만족도, 성과(outcomes), 신뢰 및 정당성을 포함한 다각적인 목표들이 어떻게 추구되는지 보며, 다중 책임 시스템을 인정한다. 신공공관리 패러다임 하에서 선호되는 서비스 전달 시스템이 (혹은 그렇게 의미하게 된 것이) 민간 섹터나 엄격하게 정의된 독립적인 공공 기관들이라면, 공공 가치 관리의 전달 시스템은 "실용적으로 선택된 대안들의 메뉴"이다. 새로운 공공 가치 관리는 또한 성과 관리뿐만 아니라 투명성 관리를 위한 데이터 활용을 포함하는 통합된 제도적 프레임워크로서 "성과 거버넌스"의 개념으로 확장된다. 마지막으로 그레베(2013)에 따르면, 공공 부문 혁신 의제는 공공 가치 관리에서 상당히 명시적으로 수용된다.

협력적 거버넌스(Collaborative Governance), 또는 신공공거버넌스(New Public Governance): 올리리와 빙엄(O'Leary and Bingham, 2009), 오스본(Osborne, 2010a, 2010b), 도나휴와 제크하우저(Donahue and Zeckhauser, 2011), 그리고 안셀과 토핑(Ansell & Torfing, 2014)과 같은 학자들이 이 패러다임을 공식화한다. 핵심 개념 중 일부는 네트워크와 협력, 공공-민간 파트너십, 그리고 능동적인 시민을 참여시키는 새로운 방법들이다. 그레베(2013:58)는 신공공거버넌스가 공공 조직과 영리 및 비영리 섹터 사이의 관계를 포함하여 사회 내부의 제도화된 관계에 관한 포괄적인 이론으로 간주될 수 있다고 지적한다. 신공공거버넌스는 이로써 파트너십, 네트워크, 연계된 서비스, 그리고 함께 일하는 새로운 방법들에 주의를 집중시킨다. 시민들이 능동적으로 변하여 공동 생산 관계에 진입할 수 있는 수많은 방법이 핵심이다(Alford 2009; Newman and Clarke 2009). 이 패러다임에서 위험을 공유하거나 자원을 활용할 수 있게 하는 공공-민간 파트너십의 전략적 오케스트레이션(orchestration) 또한 핵심 테마이다. 마지막으로 시민 참여에 관해 신공공거버넌스는 노력이 강화되고 더 체계화될 수 있다고 제안한다. 본 논문의 뒷부분에서 간략히 논의할 공공 부문 혁신 및 디자인 랩의 부상은 부분적으로 이것의 한 사례로 볼 수 있다(Bason 2014). 그러나 협력적 거버넌스 패러다임은 자세히 살펴보면 창발적 거버넌스 모델에 대한 급진적으로 다른 접근 방식의 표현이라기보다, 베닝턴과 하틀리(2001) 및 이후 골드먼과 에거스(2004) 등의 작업에서 이미 보았던 네트워크화된 공공 거버넌스 및 관리 전통을 상당히 광범위하게 끌어다 쓰고 있다. 본 논문의 10장과 11장에서 탐구할 바와 같이, 디자인 접근 방식들이 이러한 창발적 거버넌스의 "협력적 전환"에 추가적인 역동성과 심지어 방향성을 제공할 수 있을 가능성이 있다.

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3.3.2 창발적 공공 거버넌스: 대체인가 덧씌우기인가?

최소한 신공공관리에서 시작하여 아마도 "전통적" 관료제 공공 행정을 포함하는 이러한 서로 다른 패러다임들에 관한 보다 일반적인 지점은, 이들이 실무에서 실현되는 것보다 더 넓은 범위의 아이디어들을 포함하고 있는 것으로 보인다는 점이다. 쟁점이 되는 것은 거버넌스 패러다임이 무엇을 포함하느냐가 아니라(혹은 최소한 그것만이 아니라), 공공 관리자와 그 조직들이 패러다임으로부터 "아 라 카르트(a la carte, 일품요리처럼 선택)"로 선택하여 실무에 적용하는 것이 무엇인가 하는 점이다. 달리 말하자면, 주어진 맥락 내에서 거버넌스 접근 방식의 해석과 구체적인 구현이 아마도 그 성공의 강력한 결정 요인일 것이다. 프레임워크에서 의도된 것이 항상 실현되는 것은 아니다. 프레임워크는 그 자체의 장점보다 그것이 실무에서 무엇이 되었느냐에 따라 신뢰를 얻거나 잃는다. 따라서 창발적 패러다임의 효능은 그것이 구현에 얼마나 잘 들어맞는가에 따라서도 판단될 수 있을 것이다.

최신 기술 현황에 대한 카르스텐 그레베의 설명은 장차 부상할 차세대 거버넌스 패러다임에 대한 탐색이 확실히 여전히 진행 중임을 나타낸다. 초점은 다르지만, 위에서 기술한 세 가지 서로 다른 대안 전반에서 몇 가지 패턴이 눈에 띈다. 이러한 "포스트-신공공관리(post-new public management)" 개혁 흐름의 요약에서 톰 크리스텐슨(Tom Christensen, 2012)은 거버넌스 요소들과 네트워크들이 조정 기제로서 계층제와 시장을 보충하고 있다고 주장한다. 파트너십이나 조직 경계를 가로지르는 합의체와 같은 조직 형태들이 더 집중적으로 사용되고 있다. 네트워크는 대부분의 서구 민주주의 국가에서 공공 부문의 서비스 전달 능력을 증대시키기 위한 방법으로 도입되어 왔다(Klijn & Skelcher 2007). 크리스텐슨은 나아가 공공-공공 네트워크(public-public networks)가 주요 구성 요소인 국가 중심적 거버넌스 접근 방식이 존재한다고 제안한다(Peters and Pierre 2003). 여기서 공무원들은 수직적으로나 수평적으로나 조직 경계를 넘나드는 중개자 및 브로커 역할을 수행할 수 있는 네트워크 및 경계 탐색(boundary-spanning) 역량을 갖는다. 추가적으로 공공-공공 네트워크는 서로 다른 정책 영역의 공무원들을 한데 모아 계층제를 능가하게 한다(Hood and Lodge 2006). 즉, 그들은 단지 계층적 권한을 행사하는 것이 아니라 촉진자, 협상가 및 외교관이 되는데, 이는 전통적인 섹터와 정책 영역을 초월하는 "난제(wicked issues)"를 다루는 데 특히 중요할 수 있다.

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그렇다면 우리가 "전통적" 공공 관료제와 부분적으로는 신공공관리로부터 물려받은 모델들은 어떻게 되는가? 아그라노프(Agranoff, 2014)는 관료제가 협력적 구조와 네트워크의 압력에 반드시 굴복하지는 않을 것이라고 제안한다. 오히려 계층적 구조 위에 복잡한 "덧씌우기(overlays)"가 나타날 가능성이 크다(2014: 41). 발도르프 등(Waldorff et. al., 2014:72) 또한 역사적 제도주의를 인용하며 공공 부문의 변화는 본질적으로 서로 다른 제도들의 "층 쌓기(layering)"를 생산하는 점진적인 프로세스라고 제안한다. 주어진 현대 공공 조직에서 베닝턴과 하틀리의 세 가지 이념형 거버넌스 모델은 대개 어떤 역동적인 믹스 속에서 공존할 것이다. 뒤 가이(2000)처럼 발도르프와 동료들은 관료제가 현재의 공공 관리에서 여러 면에서 여전히 "설득력 있는" 접근 방식임을 발견하며, 그 "그림자"는 많은 공공 혁신 프로세스 내부에서도 여전히 발견될 수 있다(Waldorff et. al. 2014:85). 따라서 "전통적"(관료적) 혹은 "신" 공공 관리의 유산은 본 논문에서 연구된 공공 관리자들이 처한 배경과 맥락을 계속해서 형성하며, 그들은 이러한 유산을 바탕으로 새로운 "덧씌우기"를 찾거나 혹은 현재의 시스템을 "해체(dismantle)"하기 위해 노력한다. 예를 들어 그들은 고용 및 보건 서비스에서 만연해진 시장 기반의 "경쟁 모델"(민간 제공자에 대한 외주를 포함하는)의 부적절함과 씨름하거나, 조직이 충족하고 다루려고 노력하는 "사용자 니즈"에 대한 훨씬 더 복잡하고 미묘한 이해를 수용하기 위해 고군분투한다. 지속적인 전략적 이슈는 변화하는 환경에 직면한 적응과 민첩성의 문제이다. 그렇다면 핵심 질문은 디자인 접근 방식의 기여와 카르스텐 그레베가 제안한 다양한 새로운 형태의 거버넌스의 출현 가능성이 단지 기존의 것들을 "덧씌우는" 것인가 하는 점이다. 이것들은 단지 점진적인 변화 프로세스일 뿐인가? 이것이 발도르프 등(2014:72)이 제안한 바인데, 이러한 새로운 수단의 도입은 "궁극적으로 공공 부문 거버넌스의 복잡성, 즉 난해함(complicatedness)을 가중시킨다"는 것이다. 혹은 대안적으로, 여기서 디자인이 더 급진적인 "단절(breaks)"을 가능하게 하거나 심지어 우리를 부적절하게 제약하는 거버넌스 모델들을 "해체"하도록 허용할 잠재력이 있는가?

3.3.3 발견으로서의 디자인?

창발적인 공공 거버넌스의 미래에 대한 함의에 관하여 디자인 접근 방식이 무엇을 성취할 수 있는지 탐구할 수 있는 길이 열려 있는 것으로 보인다. 지금 본인이 밝힐 수 있는 비판적인 함의는, 공공 관리자들이 자신이 관계 맺고 통치해야 할 현대의 현실이 무엇인지 스스로 발견(discover)해야 하며, 그런 다음 최선의 접근 방식에 대해 스스로 판단을 내려야 할 필요가 있을 수 있다는 점이다.

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그렇긴 하지만, 서로 다른 거버넌스 패러다임 간의 구분은 우리가 공공 기관에서 발견할 수 있는 서로 다른 구조, 프로세스 및 조직 원칙들을 특징짓게 해준다. 또한 보다 "현대적인", 혹은 어쩌면 "포스트모던"하거나 "재매혹된", 창발적 거버넌스 모델이 실제로 어떤 모습일지 묻게 해준다. 지난 10여 년간 공공 관리 논쟁은 학계뿐만 아니라 실무자 서클에서도 확실히 창발적 패러다임을 향해 이동하기 시작했다. 골드먼과 에거스의 『네트워크를 통한 통치』(2004)부터 신공공관리의 국가에 대한 암묵적인 공격을 뒤로할 때가 되었다는 브루노 라투르의 건조한 관찰에 이르기까지 그러하다.

"그러한 분쟁이 그토록 오랫동안 진지한 지적 노력으로 여겨질 수 있었다는 것은 놀라운 일이다. 국가에 대한 대안이 없다는 점은 이제 우리에게 너무나 분명하기 때문이다—그 국가의 현실적인 인지 장비(cognitive equipment)를 재발견한다는 조건 하에 말이다." (2007:3, 원문 강조).

본 논문이 탐구하는 것은 "정부를 재창조하는 것"보다 어쩌면 더 나아가 바로 이 "국가를 재발견하는 것(rediscovering the state)"에 관한 질문이다. 질문은 더 넓고 어쩌면 다른 어휘의 필요성, 그리고 감히 말하건대, 전환을 위한 그리고 다른 어떤 거버넌스 모델을 향한 프로세스를 탐색하기 위한 구체적인 실무의 필요성을 어떻게 수용할 것인가가 된다.

사실, 공공 관리가 맥락과 내용 면에서 변화하고 있다는 모든 관찰에도 불구하고, 새로운 상황을 향한 프로세스를 어떻게 관리할 것인가에 대해 문헌상에 제시된 제안이 놀라울 정도로 적다는 점이 눈에 띈다. 많은 이가 새로운 모델의 일반적인 특징들을 제시하지만, 로드맵이나 탐색적 원칙 같은 것을 제시하는 이는 거의 없는 것 같다. 파케(Paquet, 2009:1)가 요약하듯이, "거버넌스에 대한 완전히 적합한 이론과 전략 국가에 대한 적합한 이론의 부재가 우리가 가진 것으로 작업할 수 없음을 의미하지는 않는다." 일부 거버넌스 학자들이 변화를 촉진하기 위해 관리자들이 시도해 보라고 제안하는 프로세스 솔루션들의 종류는 거의 웃기기까지 하다(하지만 완전히 그런 것은 아니다). 웨인 파슨스(Wayne Parsons, 2010)는 공공 서비스에 어떤 창의성과 "재매혹"을 주입하기 위해 "궁중 광대(court jester)" (2010:104)로서의 "포스트모던 바보(postmodern fool)"라는 아이디어를 즐겁게 제시한다. 파슨스가 주장하듯이, 광대는 내부의 외부인이며, 그러한 존재로서 그는 교활한 위트를 통해 의미에 의문을 제기하고 "말들 사이의 공간을 열 수" 있다. "광대로서의 디자이너"라는 관념은 미흘레프스키(Michlewski, 2015:104)에 의해서도 논의되는데, "기업 세계의 아키타입 광대(archetype jesters)로서의 역할은 디자이너들에게 더 놀이(playful)를 즐길 수 있는 허가를 준다"고 제안한다. 미흘레프스키는 이 관념을 더 진지하게 예기치 못한 실험과 탐색을 장려하는 데 필수적인 놀이성의 역할과 연결한다. 달리 말하면, 디자인 전문직은 단순히 우스갯소리를 넘어서는 무언가, 즉 체계적인 놀이(systematic play) 혹은 체계적인 창의성(systematic creativity)이라 부를 수 있는 것으로 기여할 수 있을 것이다. 이러한 고찰들은 "기교 있는 제작(artful making)", 창의성 및 기업가적 활동에 관한 일부 문헌들(Austin & Devin 2003)과 공명하는데, 이 문헌들은 예술적 방법들이 관리의 방법들과는 다르지만 여전히 방법이며 신뢰할 수 있다는 점을 지적하는 경향이 있다(연극이나 콘서트의 개막일은 좀처럼 미뤄질 수 없다... 티켓은 이미 팔렸기 때문이다).

어쩌면 공공 관리자들이 관심을 가져야 할 것은 결국 국가의 재발견, 혹은 더 정확하게는 바람직한 성과를 더 잘 생성하기 위해 전환하는 국가의 능력일 것이다. 본 논문이 관심을 두는 것은 바로 디자인을 통한 그들의 재발견 프로세스이다.

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3.4 디자인과 공공 관리의 수렴?

본인은 본 논문의 서두에서 공공 관리와 디자인의 세계, 특히 문화가 마치 서로 부딪히는 두 개의 파도와 같다고 제안하며 시작했다—마치 이 두 가지 서로 다른 지식 영역과 전문적 실무가 유익하게 공존할 수 없을 것처럼 말이다. 지난 두 장에서 본인은 현대 사회가 직면한 문제들의 유형이라는 맥락에서 공공 행정, 관리 및 거버넌스의 맥락, 기초 및 부상하는 성격을 탐구했다. 본인은 선택된 문헌을 사용하여 창발적 공공 거버넌스에 관한 현재 논쟁의 지형을 매핑했다. 본인은 이 기술이 아마도 가장 강력한 충돌은 반드시 공공 거버넌스와 디자인 그 자체 사이에서 일어나는 것이 아니라, 한편으로는 공공 관리의 "과학적", 관료적 및 의사결정적 기초와 다른 한편으로는 우리가 현재 살고 있는 사회적 맥락 사이에서 일어난다는 점을 입증한다고 믿는다. 오히려 그것은 20세기 초에 디자인된 제도들에 의해 통치되는 기술이 주입된 글로벌화되고 빠른 속도의 21세기 세계 사이의 충돌인가? 우리의 급격히 변화하는 세계의 성격과 정부의 기초적인 "청사진(blueprint)" 사이의 벌어지는 간극이 진정한 도전인가? 문제는—Colander & Kupers(2014)를 빌리자면—우리가 점점 더 정제된 도구들을 사용하여 관료적 관리라는 산의 꼭대기에 올랐으나, 그 정점으로부터 저 멀리 떨어진 곳에 있는 매우 다른 산을 발견하게 된 것인가? 우리가 다른 종류의 창발적 거버넌스 패러다임을 탐구하기 시작함에 따라, 올라야 할 산은 완전히 다른 산인가? 그리고 이 특정한 산은 오늘날 추가(pendulum)가 기울고 있는 협력적 디자인 접근 방식과 더 많은 공통점을 가지고 있는가? 본인이 말하고자 하는 바는, 창발적 형태의 거버넌스와 디자인에 관하여 수렴(convergence)의 징후가 있을 수 있는가 하는 점이다.

이 장과 이전 장을 토대로 하여, 디자인과 공공 관리의 교차점에서는 어떤 종류의 의제들이 나타나는가? 디자인 실무는 공공 조직으로 더 가까이 이동하고 있는 것으로 보이며, 공공 조직은 아마도 디자인에 마음을 열고 있다. 공공 관리가 관료적 거버넌스와 합리적 의사결정과는 다른 무언가에 기반한 완전히 새로운 산을 향한 여정을 시작해야 할 수도 있는 반면, 디자인 또한 가디언(stewards), 공동 창출자(co-creators) 및 사회 혁신가로서의 디자이너의 새로운 역할들로 특징지어지는 유사하게 다른 산을 올라야 할 수도 있다.

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그림 7: 공공 관리와 디자인의 수렴

	창발적 공공 관리	창발적 디자인
개방(Opening up)	창발성, 난기류, 복잡성, 긴축에 더 선제적으로 대처할 필요성 인식; 현재 거버넌스 모델의 한계에 대한 성찰 증가	새로운 사회적 및 정책적 맥락 수용; 인류학과 같은 타 학문을 디자인 실무에 채택; 공공 서비스 디자인에서의 경험 기반 구축
초점 이동(Focus shift)	정치적 및 시스템 수준에 집중하던 것에서 사용자 수준의 경험, 더 넓은 이해관계자를 참여시키고 차별화하며 성과(outcomes)와 공공 가치에 집중하는 것으로 이동	산업적 대량 생산 지원에서 개인화 증가, (가치를 공동 창출하기 위해) 디자인된 서비스와 제품을 맞춤화하는 것으로 이동
학문의 변형(Transforming discipline)	변화와 혁신을 달성하기 위한 새로운 도구 탐색; 새로운 구조, 프로세스 및 기술이 필요할 수 있음을 발견	이해관계자 참여와 협력을 위한 새로운 도구 제공; 조직 및 사용자와의 관계에서 디자이너의 역할 변화
함의(Implications)	거버넌스에서의 더 체계적인 혁신과 네트워크 및 시민과의 상호작용/관계에 집중	공공 조직의 혁신 프로세스를 지원하기 위해 디자인을 전략적으로 배치하도록 이동

위의 그림은 여기서 그리고 이전 장에서 논의된 바와 같이 공공 관리와 디자인 내부에서 일어나고 있는 몇 가지 핵심적인 변화들을 요약하고, 그것들이 어떻게 관련되는지를 제안한다.

첫째, 우리는 공공 관리가 개방되고 있음을 보았다. 관리 실무와 이론은 정책 환경의 무질서함(messiness), 복잡성 및 예측 불가능성에 점점 더 수용적이 되고 있다. Peters(2010)가 주장하듯이, 모호함(ambiguity)은 나쁜 것이 아닐 수 있다. 사실 모호함이 존재할 때 "개인에 의한 행동의 위도(latitude)가 향상" (2010:156)되기 때문에 이점이 있을 수 있다. 현재 관리자들이 가용한 정책 수단 및 도구와, 특히 난기류와 긴축의 시대에 "혁신"에 관한 한 벌어지는 간극을 인식하면서, 공공 조직과 그 관리자들은 비록 자신들이 정확히 무엇을 찾고 있는지 모르더라도 새로운 작업 방식에 수용적이 되고 있다 (Goldsmith & Eggers 2004; Bourgon 2011; Ansell & Torfing 2014). Peters(2010)가 시사하듯이, 그들은 또한 그 탐색에 참여하는 데 필요한 주체성(agency)을 부여받거나 점점 더 움켜쥘 수 있게 될 수도 있다. 위에서 논의했듯이, 현재의 거버넌스 패러다임과 창발적인 패러다임 사이의 잃어버린 고리(missing link)는 다른 미래 상태를 향한 프로세스와 전환을 주도할 수 있는 접근 방식, 방법론 및 사고방식인 것으로 보인다. 이러한 개방은 디자인 학문이 또한 정책 및 사회 섹터에 기여하는 방향으로 개방되는 것—맥락과 관심이라는 측면에서 "사회적 전환"을 취하는 것—과 동시에 일어난다. 우리가 이전 장에서 Dreyfuss의 "과학적" 인간 요소(human factors)에 관한 작업을 통해 보았듯이, 디자인 분야 또한 한때는 문제 해결의 더 분석적이고 객관적인 방법들을 찾는 데 몰두한 적이 있었다.

둘째, 공공 관리는 더 복잡하고 개별화된 사용자(시민, 기업) 니즈를 수용하고 이러한 이동을 지원하기 위한 구조, 프로세스 및 기술을 채택하는 "새로운 종합"을 찾으며 이미 더 균형 잡힌 상태가 되어가고 있을 수 있다 (Goldsmith & Eggers 2004; Bourgon 2011). 시민을 위한 성과, 즉 공공 가치에 집중하는 것은 (Moore 1995; Cole & Parston 2006; Benington & Moore 2011) 많은 공공 조직에서 점점 더 "대세(the new black)"가 되었다. 이와 유사하게, 우리는 산업 사회에서의 디자인의 역할이—부분적으로 디지털화에 힘입어—훨씬 더 맞춤화되고 개인 지향적인... (원문 중단 지점)

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...제공을 촉진하는 방향으로 이동하는 것을 보았다. 디자인은 이제 대량 생산을 위한 표준화된 솔루션을 구상하는 것이 아니라, 개별 사용자의 맥락에서 의미와 가치를 생성하기 위해 고도로 구체적이고 종종 공동으로 생산되는(co-produced) 상호작용을 형성하는 것이다 (Prahalad & Krishnan 2008; Pine & Gilmore 2011; Ramaswamy & Ozcan 2014).

셋째, 공공 관리는 스스로를 변형시키며 도구, 기술 및 프로세스의 새로운 포트폴리오를 찾고 있다. "증거 기반 정책"과 같은 유산으로부터 물려받은 접근 방식들이 복잡성이나 변화를 다루는 데 충분하지 않다는 것이 점점 더 분명해짐에 따라 (Parsons 2010), 공공 관리자들은 비록 그것들이 무엇이어야 하는지 항상 알지는 못하더라도 새로운 도구들에 목말라 있다. 디자인 학문은 이에 대응하여 복잡한 도전에 대한 "탐색(probing)"과 "감지(sensing)"의 프로세스 (Snowden & Boone 2007)를 가동할 수 있는 일련의 구체적인 협력적·시각적 도구들을 제공할 수 있는 위치에 있다. 디자인은 단순히 "솔루션"을 제공하는 것이 아니라, 이해관계자들이 함께 새로운 현실을 발견하고 형성할 수 있는 프로세스와 장(arenas)을 제공한다.

이러한 수렴의 함의는 중대하다. 공공 관리에 있어 이는 거버넌스에서의 더 체계적인 혁신과 시민들과의 네트워크 및 상호작용/관계에 대한 집중을 의미한다. 디자인에 있어 이는 공공 조직의 혁신 프로세스를 지원하기 위해 디자인을 전략적으로 배치하는 방향으로의 이동을 의미한다.

3.5 결론: 공공 부문에서의 디자인 해방

본 장과 지난 장들을 통해 우리는 공공 관리와 디자인 사이의 역동적인 관계를 살펴보았다. 우리는 관료적 유산과 의사결정 과학이 지배하던 시대를 지나, 디자인이 어떻게 새로운 거버넌스 모델의 가능성을 열어주는 "탐색의 수단"으로 부상하고 있는지 탐구했다.

이제 우리는 이론적 논의를 넘어, 공공 관리자들이 실제로 디자인과 어떻게 관계를 맺고 있는지를 그들의 생생한 목소리를 통해 들여다볼 준비가 되었다. 디자인 접근 방식이 공공 조직의 복잡한 현실 속으로 "해방(unleashed)"될 때, 관리자들은 어떤 경험을 하며 그 결과로 어떤 변화가 일어나는가?

다음 장부터는 본 논문의 핵심인 사례 분석과 실증적 발견들을 전개할 것이다.

[107-108페이지] (공백 및 4장 표지)

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4. 연구 설계 및 방법론적 접근

"방법은 고정된 규칙의 집합이 아니라, 지적 정직함과 호기심을 유지하기 위한 일련의 장치들이다."

4.1 출발점: 연구 질문

본 연구의 핵심 목적은 공공 관리자들이 혁신을 달성하고 조직적 변화를 주도하기 위해 디자인 접근 방식을 사용할 때 그들의 경험을 탐구하고 이론화하는 것이다. 서론에서 제기했듯이, 본 논문의 기본 연구 질문은 다음과 같다.

관리자들이 공공 부문 조직에서 변화를 달성하기 위해 디자인과 관계를 맺을 때 어떤 일이 일어나는가?

이 질문은 디자인 실무와 관리 주체성(agency), 그리고 거버넌스 맥락 사이의 복잡한 상호작용을 포착하고자 한다. 이를 보다 구체화하기 위해 다음과 같은 세 가지 하위 연구 질문을 설정했다.

디자인 실무의 특성화 (Characterizing design practice): 공공 부문 조직 내에서 디자인 접근 방식의 적용은 무엇을 수반하는가? 왜 공공 관리자들은 디자인을 찾고 의뢰하며, 어떤 도구, 기술, 프로세스 및 방법이 동원되는가?
변화 촉매제로서의 디자인 (Design as change catalyst): 디자인 접근 방식이 공공 관리자들이 자신의 문제 및 혁신 기회와 관계를 맺는 방식에 어떻게 영향을 미치는가(영향을 미친다면)? 디자인 접근 방식은 공공 관리자가 갈망하는 변화를 달성하는 데 어느 정도 도움이 되며, 그 이유는 무엇인가?
공공 거버넌스의 신흥 형태 (Emerging forms of public governance): 디자인 접근 방식으로 인한 결과물(outputs)은 어떤 형태와 모양을 갖는가? 디자인 접근 방식과 새로운 유형의 공공 솔루션 및 거버넌스 모델의 출현 사이에는 어떤 연결 고리가 있는가?

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이 질문들에 답하기 위해 본인은 정성적(qualitative)이고 귀납적(inductive)인 다중 사례 연구(multiple-case study) 설계를 채택했다. 본 장에서는 연구의 철학적 토대, 사례 선정 전략, 데이터 수집 및 분석 방법, 그리고 연구자로서의 본인의 역할에 수반되는 기회와 위험에 대해 상세히 기술한다.

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실증적으로 본인은 변화가 일어날 수 있는 다수의 실체(entities)를 탐구한다. 여기서 변화의 양상은 주로 건설적(constructive)이며, "실체 내의 개인들 사이에서 구상된 종료 상태의 의도적인 실행 또는 사회적 구성"을 통해 나타나는 일련의 사건들이다 (van de Ven 2007:203). 이는 응용 디자인 접근 방식을 탐구하는 데 특히 적합한데, Rowe (1987:34)가 지적하듯이 "디자인 프로세스의 전개는 뚜렷하게 에피소드적인 구조를 띠며, 이는 당면한 문제의 다양한 측면들과의 일련의 연관된 교전(skirmishes)으로 특징지어질 수 있기 때문"이다. 본인이 탐구하고자 하는 것은 바로 공공 문제들과의 이러한—크고 작은—"교전들"이다.

근거 이론(grounded theory)에서 영감을 얻은 본인의 방법론적 접근 방식은 연구 대상 조직 내의 관리자들이 "조직적 현실을 주관적으로 어떻게 경험하는지" (Suddaby & Greenwood 2009:15)를 탐구할 수 있게 하며, 따라서 조직적 변화 프로세스의 해석을 위한 분석의 개인적 수준을 (또한) 포괄한다. Hernes (2008:51)가 강조하듯이, "프로세스 관점은 사건들뿐만 아니라 사건을 경험하는 주체에게도 적용된다." 중요하게도 이는 주체(관리자)가 변하지 않는다는 관념이 폐기됨을 의미한다. 관리자들은 일어나는 디자인 업무를 해석하고 의미를 부여하기 때문에, 그들 자신도 경험에 의해 형성된다. 변화하는 것은 조직의 요소들뿐만 아니라 관리자 자신들이기도 하다. 따라서 본 연구에서 본인은 "...중심 주체들이 프로세스에 개입하고 그 개입에 의해 변화하기 때문에, 중심 주체들을 포함하여 무엇이든 변할 수 있다는 점이 전적으로 가능하다" (Hernes 2008:51)고 기대한다.

4.2 연구 설계: 다중 사례 연구

본 연구의 성격은 귀납적(inductive)이며 이론 구축(theory-building)을 지향한다. 따라서 본인은 "현상과 그 맥락 사이의 경계가 명확하지 않은 실제 삶의 맥락 내에서 현대적 현상을 조사하는 실증적 탐구"인 사례 연구 방법론을 선택했다(Yin 2009:18). 특히, 본인은 서로 다른 맥락에서 나타나는 패턴과 변주를 식별하기 위해 다중 사례 연구(multiple-case study) 설계를 채택했다. 에드먼드슨과 맥매너스(Edmondson & McManus, 2007)에 따르면, 공공 부문의 디자인과 같이 연구가 초기 단계(nascent)에 있는 분야에서는 질적인 사례 연구가 새로운 개념적 틀을 제안하는 데 가장 적절하다.

4.3 사례 선정 및 데이터 수집

본 연구를 위한 사례는 유의표집(purposive sampling) 전략을 통해 선정되었다. 선정 기준은 다음과 같다. 1) 공공 부문 조직이 주도하거나 의뢰한 프로젝트일 것, 2) 명시적으로 디자인 방법론이나 디자이너가 참여했을 것, 3) 프로젝트에 깊이 관여한 공공 관리자와의 인터뷰 접근이 가능할 것.

본인은 5개국(덴마크, 영국, 핀란드, 호주, 미국)에서 총 15개의 사례를 최종 분석 대상으로 확정했다. 데이터 수집은 주로 반구조화된 심층 인터뷰(semi-structured in-depth interviews)를 통해 이루어졌으며, 각 인터뷰는 60분에서 90분가량 진행되었다. 모든 인터뷰는 녹음 및 전사(transcription)되었으며, 보충 자료로 프로젝트 보고서, 내부 문서, 미디어 기사 등 2차 자료를 수집했다.

4.4 디자인 프로세스 및 응답자 식별 전략 아이젠하트(Eisenhardt, 1989: 537)는 사례 연구에서 "모집단의 개념이 매우 중요한데, 모집단이 연구 샘플을 추출할 실체(entities)의 집합을 정의하기 때문"이라고 강조했다. 공공 관리자와 공공 거버넌스에 대한 디자인 접근 방식의 중요성을 탐구하는 데 있어 무엇을 어디서 찾아야 할지는 본 논문의 핵심적인 고려 사항이었다. 한편으로는 기준과 차원에 대한 즉각적인 선택이 자연스러워 보였으나, 다른 한편으로는 본인이 취하고 있는 탐색적이고 기회주의적인 접근 방식을 고려할 때 다른 차원들이 필연적으로 나타나야 했다. 다음에서는 선험적(a priori) 고려 사항과 새로운 흥미로운 샘플링 차원에 대한 개방성 사이의 상호작용을 명확히 하고자 한다.

4.4.1 모집단 및 샘플링 본인의 실증 연구는 공공 정책이나 서비스 내에서 새로운 해결책을 만들기 위해 협력적 디자인 접근 방식을 주도했거나 그에 참여한 개별 공공 관리자들에게 집중한다. 특히 흥미로운 점은 이러한 행위자들이 자신이 운영되는 맥락의 측면들을 조작할 수 있는 잠재력, 그리고 디자인 작업의 사건과 프로세스가 전개됨에 따라 그들이 수행하는 역할이다. 더 넓은 목적은 지속적인 비교 방법(constant comparative method)을 사용하여 나타나는 이론적 구조를 범주화하고 테스트함으로써, 보다 전반적인 거버넌스 원칙의 출현에 대한 통찰을 얻는 것이다(Suddaby 2006).

실증적으로 본인은 변화가 일어날 수 있는 다수의 실체를 탐구한다. 여기서 변화의 양상은 주로 건설적(constructive)이며, "실체 내의 개인들 사이에서 구상된 종료 상태의 의도적인 실행 또는 사회적 구성"을 통해 나타나는 일련의 사건들이다(van de Ven 2007: 203). 이는 응용 디자인 접근 방식을 탐구하는 데 특히 적합한데, 로우(Rowe, 1987: 34)가 지적하듯이 "디자인 프로세스의 전개는 뚜렷하게 에피소드적인 구조를 띠며, 이는 당면한 문제의 다양한 측면들과의 일련의 연관된 교전(skirmishes)으로 특징지어질 수 있기 때문"이다. 본인이 탐구하고자 하는 것은 바로 공공 문제들과의 이러한—크고 작은—"교전들"이다.

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표 1: 15개 사례 연구 개요 (Full Table Data)

사례 번호	사례 명칭	국가	정책/서비스 영역	주요 디자인 활동 및 특징
Case 1	BII (산재보험국)	덴마크	산업 재해 보상	사례 관리 프로세스 디지털화 및 재디자인, 사용자 여정 맵핑
Case 2	Family by Family	호주	취약 계층 가족 복지	인류학적 현장 조사, 코디자인(Co-design), 모델 피칭
Case 3	Lewisham	영국	노숙인 서비스	서비스 이용 프로세스 시각화, 비디오 다이어리, 공간 개선
Case 4	Suffolk	영국	청소년 정신 건강	디자인 게임, 창의적 워크숍, 서비스 컨셉 개발
Case 5	Camillagaarden	덴마크	지적 장애인 거주 시설	사용자 주도 혁신, 현장 관찰, 프로토타이핑 워크숍
Case 6	Branchekode	덴마크	기업 등록 시스템	복잡한 규정 시각화, 웹 인터페이스 테스트, 비즈니스 케이스
Case 7	Helsinki	핀란드	도시 건설 허가	디지털 서비스 프로세스 디자인, 이해관계자 참여 워크숍
Case 8	Tax (국세청)	덴마크	세무 신고	신고 절차 간소화, 행동 디자인(Nudge), 사용자 테스트
Case 9	Rigshospitalet	덴마크	병원 환자 경험	환자 인터뷰, 오디오 기록 활용, 환자 중심 공간 설계
Case 10	Stenhus	덴마크	고등학교 교육	교육 과정 설계 참여 디자인, 아이디어 매핑, 컨셉 구체화
Case 11	iZone	미국	디지털 교육 혁신	학생 중심 학습 모델 시각화, 미래 시나리오 기반 디자인
Case 12	Holstebro	덴마크	노인 식사 서비스	식사 경험 재디자인, 브랜딩, 직원 참여 프로토타이핑
Case 13	Housing	미국	공공 주택 신청	신청 서식 및 안내 시스템 재디자인, 현장 실험(Pilot)
Case 14	Skansebakken	덴마크	중증 장애인 시설	관계 중심 디자인, 시각적 커뮤니케이션 도구 "Georg" 개발
Case 15	Competition	덴마크	경쟁 및 소비자 보호	어린이 디지털 사용 경험 관찰, 행동 기반 정책 디자인

[123페이지] (데이터 수집 및 분석 절차 상세 기술 부분) 본인은 연구 질문 1에 답하기 위해 각 사례에서 사용된 디자인 도구와 기술을 매핑하였다. 사례별로 디자인 팀의 구성, 프로젝트 기간, 투입된 예산의 규모는 상이했으나, 공통적으로 "사용자 경험에 대한 깊은 이해"를 추구한다는 점이 발견되었다. 데이터 분석 과정에서 본인은 각 관리자의 인터뷰 전사본을 바탕으로 1차 코딩을 진행했으며, 이를 통해 '디자인 실무'를 정의하는 반복적인 패턴들을 도출했다.

[124페이지]

제5장: 사례 분석: 공공 디자인 실무의 특성

본 장에서는 첫 번째 하위 연구 질문인 '공공 부문 조직 내에서 디자인 접근 방식의 적용은 무엇을 수반하는가?'를 다룬다. 본인은 15개 사례 연구에서 나타난 디자인 실무를 구조화하기 위해 다음과 같은 세 가지 활동 차원을 제안한다.

5.3 세 가지 디자인 차원 디자인 방법론의 역할을 일종의 순차적 관점에서 볼 수 있다: 문제의 본질을 이해하려는 노력에서부터, 가능한 대응의 세계를 "만지작거리며(tinkering)" 탐색하는 과정, 그리고 조직이 하나 이상의 새로운 해결책을 채택하도록 이끄는 의사결정과 명료화 과정까지이다(Boyer et. al. 2011; Bason 2014). 본인은 실증적으로 발견된 실무들을 캡슐화하기 위해 다음의 세 가지 차원을 사용한다.

5.3.1 공공 문제 탐색 (Exploring public problems) 첫째, 사례들은 공공 문제를 탐색하는 차원과 관련된 뚜렷한 접근 방식 세트를 보여준다. 여기서 디자인은 인류학적, 질적, 사용자 중심 연구에서부터 사용자 경험과 사용자 여정을 시각화하는 것에 이르기까지 일련의 구체적인 연구 도구를 제공한다.

5.3.2 대안적 시나리오 생성 (Generating alternative scenarios) 둘째, 디자인의 창발적이고 협력적인 측면은 의사결정을 위한 옵션들이 거버넌스 시스템의 다양한 수준에 있는 공공 관리자, 이해관계자, 전문가 및 시민들 사이의 상호작용을 통해 코디자인(co-designed)됨을 시사한다.

5.3.3 새로운 실무의 실행 (Enacting new practices) 셋째, 사례들은 컨셉, 정체성, 시각물, 제품, 서비스 템플릿, 시스템 맵 등을 포함하여 실무에서 정책과 서비스에 방향, 형태 및 모양을 부여하는 데 도움이 되는 방법과 접근 방식을 포함한다.

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6. 문제 공간 탐색 (Exploring the problem space)

"모든 문제 해결의 첫 번째 단계는 문제를 표현하는 것이며, 상당 부분 그 표현 안에 해결책이 숨겨져 있다." — 리처드 볼랜드 & 프레드 콜로피, 디자인으로서의 관리(2004:9)

6.1 참여 #1: 가정에 의문 제기 (Questioning assumptions) 인터뷰한 공공 관리자들 사이에서는 자신의 결정이 기반하고 있는 가정들에 다양한 방식으로 의문을 제기하는 패턴이 나타난다. 이는 관리자가 문제 공간의 성격, 역동성 및 경계에 대한 이해에 직면할 수 있는 능력과 관련이 있다.

6.1.1 선험적 질문: 관리자의 자기 가정 도전 성향 디자인 접근 방식을 활용하기 전에도 일부 관리자들은 자신이 이미 알고 있다고 생각하는 것에 대해 성찰적이고 비판적인 성향을 보였다. 덴마크 Stenhus 지역 대학의 부총장 메테 퀴네문트(Mette Kynemund)는 다음과 같이 언급했다: "[몇 년 전] 시간표 기획자와 저는 학생들이 일반 학습 준비 과정에서 과목을 선택하는 방식이 목표와 일치하지 않는다는 것을 알 수 있었습니다. 우리가 상황을 완전히 오해했거나, 아니면 목표 설정에 문제가 있는 것이었습니다." 퀴네문트는 여기서 학생들의 구체적인 행동과 정부의 정책 목표라는 두 가지 매우 다른 관점을 고려하며 문제 공간을 확장했다.

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(실행 차원의 요약 및 결론 부분)

8.2.3 프로토타입 대 파일럿 (Prototypes versus pilots) 시민 및 직원과의 긴밀한 협력을 통해 프로토타입을 개발하는 방식은 최종 사용자에 대한 공감이 새로운 해결책의 일부로 유지됨을 의미한다. 디자인 프로토타입에 관해 모그리지(Moggridge, 2007)는 노자의 말을 인용한다: "들은 것은 잊어버리고, 본 것은 기억하며, 직접 해본 것은 이해한다." 구체적인 시각적 장치나 연출, 이야기를 통해 프로토타입은 관리자와 직원이 특정 디자인 솔루션이 실제로 실현될 수 있다는 확신을 갖도록 돕는다.

본 연구는 프로토타이핑이 관리자들에게 상대적으로 새로운 접근 방식으로 경험된다는 점을 보여주었다. 프로토타입은 성공뿐만 아니라 실패를 통해서도 배운다는 점에 중점을 두는 반면, 기존의 '파일럿 프로그램'은 대개 정답을 찾았음을 증명하고 대규모 집행을 정당화하는 데 목적이 있다. 프로토타입은 혁신 프로세스의 초기 단계, 즉 무엇이 올바른 해결책인지에 대한 불확실성이 큰 시점에 정당성을 갖는다.

[145페이지] 만약 나의 추측대로 연구 지향적인 디자인 차원이 공공 관리자들이 디자인에 입문하는 자연스러운 방식이라면, 이것이 디자인 실무자들에게는 진입점이 될 수 있을 것이다. 즉, 디자이너들이 공공 부문 고객을 위해 새로운 비즈니스 기회를 창출하거나 공공 조직 내에서 일자리를 찾고자 할 때, 그들은 자신의 전문직을 조직이 직면한 도전에 대해 독특한 데이터와 통찰을 제공할 수 있는 시민 중심 연구의 특별한 분야로 "판매"할 수 있다.

그렇긴 하지만, 본 논문은 또한 개방적이고 상호작용적이며 가시적인 워크숍 형식, 시각화 및 신속한 프로토타이핑, 그리고 재디자인된 서비스의 사용자 테스트를 통해 대안적 시나리오를 생성하는 것이 관리자들이 혁신을 추구하는 과정에서 강력하다고 느끼는 무언가를 제공한다는 점을 보여주었다. 디자인 실무자의 관점에서 볼 때, 도전 과제는 디자인이 어떻게 그러한 "미래 제작(future-making)"에 기여할 수 있는지를 관리자들에게 보여주는 것이다. 이는 사전에 설명하기 어려운 부분이다. 아마도 사례 연구와 이야기를 활용하는 것이 디자이너들이 그러한 접근 방식이 무엇을 수반하는지, 그리고 관리자들이 그들과 어떻게 관계를 맺을 수 있는지를 더 잘 명료화하게 해줄 것이다.

디자인 교육에 있어서는, 학생들이 공공 부문 환경 내에서 협력적 디자인의 이론과 실무를 학습하도록 지원할 필요가 있음이 명확해 보인다. 디자인 교육은 그들이 비즈니스의 요구를 이해해야 하는 것과 마찬가지로, 정부의 내부 메커니즘을 탐색할 수 있는 능력을 갖추게 해야 한다. 디자이너들이 공공 관리자로 하여금 자신의 노력의 결과에 대해 "외부에서 내부를 바라보는(outside-in)" 관점을 갖도록 돕는 것과 동시에, 디자이너 또한 정치적, 계층적, 관료적 환경 내에서 일하는 것이 어떤 것인지 "내부에서 외부를 바라보는(inside-out)" 경험을 이해해야 한다. 공공 서비스 조직으로의 장기 파견이나 인턴십은 디자인 학생들이 공무원의 일상이 실제로 어떠한지 진정으로 이해하도록 돕는 방법이 될 수 있다. 추가적으로, 디자인 학생들에게 선택 과목 등을 통해 최소한의 공공 관리 이론을 제공하는 것도 의미가 있을 것이다. 수렴의 추세에도 불구하고, 디자이너들이 정부의 신뢰받는 조언자가 되는 데 있어 가장 큰 장벽 중 하나는 여전히 그들의 세계나 세계관이 정책 입안자들의 그것과 너무 멀리 떨어져 있다는 점일 수 있다. 미래 세대의 디자이너들이 효과적이 되기 위해서는 그것이 변해야 할 것이다.

[146페이지] 디자인 분야의 학술 연구에 미치는 함의는 무엇인가? 여기서 정부 환경에서 디자인 접근 방식이 어떻게 전개되고 어떤 결과가 나타나는지에 대한 더 많은 실증 연구가 필요하다고 말하는 것은 타당해 보인다. 몇 가지 예는 다음과 같을 수 있다:

장기간에 걸쳐 사용된 디자인 접근 방식이 특정 공공 조직에 어떻게 영향을 미치는지에 대한 더 깊은 연구. 관리 역량과 실무가 (영향을 받는다면) 어떻게 영향을 받는지, 그리고 정치적 및 사회적 맥락, 정책 영역, 거버넌스 배열과 같은 어떤 조건들이 디자인 접근 방식이 수행할 수 있는 역할을 형성하는 데 결정적인가? 디자인 접근 방식이 조직 내에서 자연스러운 작업 방식으로 어느 정도까지 수용되는가?
특정 정책이나 문제 분야가 직면한 도전과 기회를 조사하는 섹터 기반 연구. 이러한 연구는 예를 들어 교육, 사회 복지 또는 기업가 정신 등에 초점을 맞추어 디자인 접근 방식이 어떻게 전개되고 아마도 정책 변화에 기여하는지를 조사할 수 있다. 특정 정책 영역에서 디자인 접근 방식의 특별한 역동성은 무엇인가? 어디에서 가장 큰 공명과 잠재적 영향력이 있는가?
추가적으로, 정책 영역을 가로질러 문제의 성격(예: 복잡성의 정도)과 디자인 접근 방식의 효능 사이의 잠재적 관계에 대해 더 많이 배우는 것이 흥미로울 것이다. 본 논문에서 논의했듯이, 공공 부문의 혁신과 거버넌스에 대한 새로운 접근 방식을 옹호하는 많은 목소리의 주요 논거 중 하나는 맥락이 더 복잡해졌다는 점이다. 또한 디자인 접근 방식이 개방적이고 실험적이며 협력적인 혁신 접근 방식을 요구하기 때문에 복잡하고 창발적인 환경과 더 잘 정렬될 수 있다는 일부 주장도 있는 것으로 보인다. 그러나 우리는 디자인 접근 방식이 "단지" 난해한(complicated) 문제보다 복잡한(complex) 도전에 더 적합한지에 대해 실제로 알지 못한다. 사례 기반으로 그러한 엄밀한 평가를 내리는 것은 본 논문의 범위를 벗어나는 일이었지만, 확실히 흥미로운 주제가 될 수 있을 것이다.

[147페이지]

공공 부문에서 디자인 접근 방식의 출현을 매핑하기 위한, 국가적 또는 국제적 수준의 보다 정량적인 광범위한 연구. 최근 몇몇 실증적 작업이 혁신 실무를 매핑하기 위해 수행되었다. 국가적으로는 덴마크 공공혁신센터(COI)와 같은 기구(국가 공공 부문 혁신 통계를 수립함)에 의해, 국제적으로는 유럽 연합의 이노바로미터(Innobarometer) 조사(회원국 공공 부문의 혁신 실무를 매핑함)와 OECD의 공공 부문 혁신 관측소(방대한 사례 예시를 수집함)에 의해 이루어졌다. 그러나 이러한 매핑들은 디자인 접근 방식이나 역량을 명시적으로 고려하지 않는다. 만약 그들이 그렇게 할 수 있다면, 정부 내 디자인에 관한 연구 의제를 더 발전시키기 위한 상당한 실증 자료를 제공할 것이며, 다음과 같은 질문들에 대한 성찰을 가능하게 할 것이다: 디자인 접근 방식의 출현에 있어 국가적 차이는 무엇인가? 국가를 가로질러 지역, 광역, 국가 차원의 디자인 활용 패턴은 어떠한가? 통계적으로 일반화 가능한 관점에서 혁신 활동(그리고 아마도 영향력)과 디자인 접근 방식의 활용 사이에 연결 고리가 있는가?
정부 내 디자인 작업의 잠재적인 국가적 및 문화적 측면에 초점을 맞춘 비교 연구를 포함한 지리적 연구. 국가적 또는 지역적 디자인 전통과 역사가 어떤 역할을 하는가? 서로 다른 국가적 맥락에서 실천되는 디자인 접근 방식은 어떤 문화적 또는 정치적 "가방(baggage)"을 지니고 있으며, 이것이 다시 혁신과 거버넌스의 변화에 기여하는 방식에 어떻게 영향을 미치는가? 예를 들어, 가구 디자인에서의 20세기 중반 덴마크, 스칸디나비아 및 북유럽의 "모던" 전통과, 1970년대 컴퓨터 소프트웨어 분야의 민주적이고 참여적인 디자인 유산이 오늘날 공공 부문에서 협력적 디자인 접근 방식이 관리되고 수용되는 방식에 어떤 의미를 갖는가? 이탈리아의 디자인 역사나 중국의 예술 및 디자인 문화는 디자인 접근 방식이 공공 부문에서 어떻게 사용되는지(또는 사용되지 않는지)에 대해 무엇을 시사하는가?
정책 및 서비스 혁신에 대한 협력적 디자인 접근 방식과 공공 인프라, 계획, 건축 등을 위한 디자인 간의 교차점. 서론에서 밝힌 바와 같이, 본 논문에서는 공공 서비스와 정책을 창출하기 위한 협력적 디자인 접근 방식의 부상과, 이것이 공공 거버넌스에 영향을 미치는 역할에 집중하기로 명시적으로 선택했다. 그러나 이러한 새로운 디자인 활용과, 정부, 지역 및 도시가 대규모 계획, 인프라 및 도시 개발 프로젝트를 위해 사용하는 보다 전통적인 디자인 활용 사이에 잠재적인 연결 고리는 무엇인가? 이러한 분야들은 어떻게 공동으로 발전하고 상호작용하는가(상호작용한다면)?

[148페이지] 이것들은 본 논문에서 생성된 통찰로부터 도출되는 보다 명백한 테마들 중 일부에 불과하다. 학술 디자인 커뮤니티가 향후 몇 년 동안 깊이 파고들 수 있는 상당히 성숙한 연구 의제가 있어야 할 것이다.

12.3 경영을 위한 함의: 디자인에 의한 변화의 행위자들

본 논문에서 탐구된 두 번째 요소는 관리, 즉 자신의 목표를 발견하고 달성하기 위해 디자인 접근 방식을 의뢰하고, 관계 맺고, 사용하는 공공 관리자의 역할이다. 여기서 강조점은 관리자가 자신의 태도, 행동 및 행위를 통해 디자인 팀과 디자인 프로세스에 권한을 부여할 수 있고 역으로 그들 자신 또한 디자인 접근 방식에 대한 접근을 통해 어느 정도 권한을 부여받는 잠재적 변화 행위자라는 점이다. 이러한 복잡한 상호작용은 여러 가지 흥미로운 함의를 제기한다.

12.3.1 발견의 요약

본인은 공공 관리자들 사이에서 관찰된 디자인과의 여섯 가지 관계 맺기(engagements) 유형을 발견했으며, 이는 태도와 행동의 패턴으로 이해될 수 있다. 이러한 관계 맺기는 관리자와 디자인 프로세스가 전개됨에 따라 그들 사이에서 일어나는 일들의 표현이다. 본인이 발견한 여섯 가지 관계 맺기는 다음과 같다:

가정에 의문 제기(Questioning assumptions): 관리자로서 자신의 가정을 탐색할 방법을 찾는 선험적 경향뿐만 아니라, 조직이 사용자와 상호작용할 때 "무슨 일이 일어나고 있는지"에 대해 새로운 질문을 던지도록 장려하고 가능하게 하는 디자인 중심적 경향을 포함한다.
공감 활용(Leveraging empathy): 조직의 변화 프로세스를 시작하기 위해 인류학적 영감을 받은 디자인 기술을 통해 생성된 "공감적 데이터"를 찾고 사용하려는 관리자의 성향과 관련된다.
이견 관리(Stewarding divergence): 조직과 루틴 속에서 다양한 아이디어가 나타나고 머물며 번창할 수 있도록 공간과 시간을 열어두고 유지하는 능력이며, 동시에 직원들에게 전반적인 방향성과 목적 의식을 유지하는 능력이다.

[149페이지] 4. 미지의 영역 탐색(Navigating the unknown): 디자인 프로세스가 본질적인 모호함과 함께 관리자 자신과 직원의 마음속에 유발하는 불안과 걱정을 건설적으로 처리하는 능력과 관련된다. 5. 미래를 구체화하기(Making the future concrete): 최종 사용자, 직원 및 기타 이해관계자와 함께 가능한 해결책을 프로토타이핑하고 테스트하는 디자인 실무와 밀접하게 연결된다. 6. 공공 가치에 대한 고집(Insisting on public value): 조직 활동의 결과물(outcomes)에 대한 지향성과 생산성 향상뿐만 아니라, 시민이나 다른 유권자들을 위한 가치와 같은 다각적인 가치를 생산하려는 헌신을 반영한다.

본인은 이 여섯 가지 관계 맺기가 앞서 식별된 세 가지 디자인 차원과 어떻게 두 개씩 짝을 지어 대략적으로 일치하는지 보여준다. 특정 디자인 접근 방식이 관리자의 관계 맺기에 영향을 미치며, 특정 관리 태도와 행동이 디자인 접근 방식의 사용이 얼마나 중요하게 작용할지를 최소한 부분적으로 결정하는 것으로 나타난다.

12.3.2 실무와 연구를 위한 함의

본인의 발견이 미래의 공공 관리 실무와 연구에 무엇을 의미할 수 있는가? 흥미롭고 포괄적인 질문은 "디자이너"가 정부, 공공 서비스 또는 공공 정책에서 정당한 관리 역할로 구상될 수 있는지 여부이다. 허버트 사이먼과 함께, 본인이 연구한 관리자들이 현재 상황을 선호하는 상황으로 바꾸려 노력하기 때문에 디자인에 참여한다고 말하는 것이 확실히 옳아 보인다. 그러나 이것이 그들을 반드시 '디자이너'로 만드는가? 또는 더 정확하게 말하자면:

어떻게 더 많은 관리자가 디자인 접근 방식의 잠재적 기여를 인식하게 될 수 있는가?
더 많은 공공 관리자가 디자인 관계 맺기를 활용하게 됨에 따라, 디자인이 일종의 관리 역량(competency)이 될 수 있는가?
혹은 더 나아가, 공공 관리자가 디자인 태도를 포용할 수 있는가?

[150페이지] 실무와 공공 관리 연구 모두에 잠재적으로 유관한 이 세 가지 질문을 고려해 보자.

첫째, 교육과 훈련을 통한 디자인 접근 방식에 대한 인식. 미래 및 현재의 공공 관리자들에게 디자인 접근 방식이 정부에 무엇을 의미할 수 있는지 노출시키는 것이 유익할 것이라고 제안하는 것은 합리적이다. 정책 분석, 벤치마킹 또는 비용 편익 분석과 같은 어휘와 개념들이 정치학 및 공공 행정 교육에서 공식적으로 고려되는 것과 마찬가지로, 디자인 또한 정책 및 서비스 혁신과 조직 개발의 문제를 다루는 방법에 대한 하나의 관점으로 제시될 수 있다. 디자인 접근 방식은 좁은 의미에서 공공 관리자(또는 공공 개발 컨설턴트나 정책 자문가)의 관리 도구 상자의 일부로 간주될 수 있다. 더 넓은 의미에서 디자인은 본인이 미래 제작과 의사결정 사이에서 도출한 비교를 바탕으로, 그리고 부상하는 인간 중심 거버넌스 모델을 예시하며, 정책 수립 행위와 정책 입안자의 역할에 대한 다른 관점으로 보여질 수 있다. 이에 대한 인식은 공식 교육(정치학 및 공공 행정, 또는 법학 및 경제학 학위 등)이나 공공 관리 및 행정 실행 석사(Executive MPA)와 같은 계속 교육 프로그램을 통해 강화될 수 있다. 이미 오늘날 많은 경영학 석사(MBA) 과정은 디자인(또는 "디자인 씽킹") 모듈을 제공하고 있다. 본 논문의 발견과 이 분야의 부상하는 연구 및 문헌을 고려할 때, 공공 관리자들 또한 최소한 디자인의 기초 이론과 접근 방식에 접근하지 못할 이유가 없어 보인다. 이는 디자인 에이전시와의 협업이나 인하우스 디자이너의 채용(이들 중 일부는 본 장의 뒷부분에서 논의할 내부 혁신 랩의 일부를 구성할 수도 있다)을 통해 공공 조직에서 디자인 접근 방식이 더 빠르고 유관하게 채택되도록 이끌 수 있다. 여기서 명백한 연구 의제는 공공 관리자들에게 그러한 교육과 훈련을 전달하는 가장 좋거나 가장 강력한 방법이 무엇인지 묻는 것이다. 디자인 과정이나 모듈이 현재의 공공 관리 교육 프로그램에 어떻게 통합될 수 있는가? 또는 반대로, 디자인 학교들이 교육 과정에 정책 및 관리 관점을 포함해야 하는가? 그리고 무엇보다 중요하게는, 그러한 교육을 구축할 수 있는 충분히 강력한 연구 기반이 있음을 어떻게 보장할 수 있는가?

[151페이지] 둘째, "디자인 역량(design competency)" 구축. 더 넓은 질문은 공공 관리자가 자신의 관리 "도구 상자"의 구성 요소로서 디자인 접근 방식에 피상적으로 소개되는 것을 넘어, 디자인 프로세스를 전략적으로 리드하는 실질적인 기술과 역량을 구축하는 데 무엇이 필요할 것인가 하는 점이다. 즉, 본 논문에서 디자인 관계 맺기를 중심으로 생성된 통찰을 활용하도록 공공 관리자를 어떻게 훈련할 수 있는가? 여기서 우리는 디자인 접근 방식의 의뢰자로서만이 아니라, 분석적이고 과도하게 합리적이며 최적화 중심적인 관리 패러다임으로부터 더 근본적으로 벗어나 미래 제작에 능동적으로 참여하는 사람으로서의 공공 관리자의 역할을 고려해야 한다. 아마도 디자인 관계 맺기에 있어 일종의 "마스터 실무자 훈련(master practitioner training)"이나 행동 기반 훈련으로 간주될 수 있는 이러한 관점은 실무자들에게 명백한 길이 될 수 있다. 또한 이는 연구를 위한 몇 가지 흥미로운 경로를 제시한다. 본 논문의 발견을 고려할 때, 관리자가 디자인 역량을 구축하는 가장 좋은 방법은 아마도 실무를 통해서일 것으로 보인다. 따라서 디자인과 관계 맺은 경험이 이러한 관리자들이 다음에 조직 변화 작업을 수행할 기회가 있을 때 그 방식에도 영향을 미치는지 조사하는 것이 유관할 것이다. 혹은 다른 방식으로 표현하자면: 일단 디자이너들과 협업해 본 경험이 관리자의 관점과 조직의 변화를 리드하는 방식에 대한 자신감을 변화시켰는가? 관리자가 디자인 경험을 통해 자신의 조직 내에서 영구적으로 다른 입장을 취하게 될 수 있는가? 그들의 더 넓은 조직 또한 디자인에 대한 경험과 자신감을 얻었는지 여부가 어느 정도나 중요한가? 조직 학자 토르 헤르네스(Tor Hernes, 2008:145)가 말했듯이, 조직 내에서 행위자들은 프로세스 중에 변화한다. "그들은 유동적인 세상에서 행동하며, 그 세상은 결국 그들을 변화시킨다". 디자인에 대한 사전 경험이 관리자로 하여금 특정한 형태의 행동을 취하는 데 더 큰 자신감을 갖게 할 수 있을까? 헤르네스(2008:145)는 "무의식적으로 의사결정자들은 세상이 훨씬 더 복잡하고 유동적이라는 것을 안다. 왜냐하면 그들은 매일 그 세상 속에서 살고 있기 때문이다"라고 언급한다. 또는 "던져짐(thrownness)"을 건설적으로 다룬 경험으로부터 자신감이 생긴다고 말할 수 있을 것이다. 그렇다면 디자인 작업의 집단적 경험을 통해, 그러한 복잡성을 다루는 것이 관리자와 참여한 직원 모두에게 더 자연스러워지게 될 수 있을까? 이것들은 단일 조직 내에서의 장기(종단) 연구를 통해, 아마도 여러 관리자를 포함하여 다루어질 수 있는 잠재적으로 흥미로운 연구 문제들이다.

[152페이지] 셋째, 공공 관리에서의 "디자인 씽킹" 또는 "디자인 태도". 논의했듯이, 본인이 논문에서 디자인과의 여섯 가지 관리적 관계 맺기를 밝혀냈지만, 관리자가 선험적으로 또는 내재적으로 특정 태도나 행동을 보여주는 정도에는 차이가 있다. 수반되는 질문은 관리 행동이 디자인 접근 방식의 영향에 의해 어느 정도 촉발되거나 유발되는가 하는 점이다. 여기서의 상호작용은 결코 단순해 보이지 않으므로, 흥미로운 연구 질문을 제기한다. 예를 들어, 본인은 관리적 관계 맺기인 '가정에 의문 제기'가 최소한 일부 공공 관리자들에게는 내재적으로 주도되는 성향인 동시에, 디자인 연구에 의해 생성된 '공감적 데이터'에 의해 외재적으로 영향을 받는다는 점을 발견했다. 마찬가지로, 디자인 방법이 관리자로 하여금 가능한 해결책의 더 넓고 풍부한 이견(divergence)을 허용하도록 도전할 때, 왜 이런 일이 일어나는지가 질문이 된다: 그것은 관리자가 (내재적으로) 연장된 불확실성의 기간을 허용하려 하고 이러한 이견을 관리할 준비가 되어 있기 때문인가, 아니면 디자인 주도의 아이디어 구상 및 개념 개발 프로세스가 관리자로 하여금 특정한 입장을 취하도록 어느 정도 강제하기 때문인가? 관리자가 디자이너들과 작업하는 데 자신의 개인적 명성을 걸었기 때문에, 프로세스가 진행됨에 따라 그리고 예측 불가능해짐에 따라 디자이너들에게 어느 정도 여유를 줄 가능성이 더 높아지는 것일까? 본인이 본 논문 전반에서 여러 번 암시했듯이, 답변의 일부는 이 관리자들의 사고방식에 연구 대상 조직에서 변화를 시작하거나 주도하기 위해 디자인 작업을 상당히 강력하게 활용할 수 있게 하는 무언가가 있다는 점으로 보인다. 그들이 단지 다르게 생각하고 있는 것인가? 만약 혁신에 대한 접근 방식으로서 디자인 씽킹의 오랜 옹호자인 로저 마틴(Roger Martin, 2007; 2009)에게 묻는다면, 그는 이 관리자들이 다양한 방식으로 디자인 씽킹을 보여준다고 대답할 것이다. 혹은 볼랜드와 콜로피(2004) 및 미흘레프스키(2008, 2015)가 제안했듯이, 그들은 전문 디자이너와 동일한 특성 중 일부를 보여주는가? 그들은 "디자인으로서 관리"하고 있는가? 혹은 더 정확하게는, 그들은 디자인 태도를 보여주는가? 만약 그렇다면, 혁신을 요구하는 역할로 관리자를 채용하는 데 시사점이 있을 수 있다: 그러한 채용과 승진에서 "혁신적인 공공 관리자"의 자질 중 일부로 디자인 태도를 찾아보고 고려해야 하는가?

[153페이지]

12.4 맥락: 창발적 거버넌스 모델을 향하여

마지막으로, 본 논문은 디자인 접근 방식과의 관계 맺기, 그 산출물 및 결과, 그리고 공공 거버넌스 사이의 관계를 고려했다. 디자인 접근 방식이 가치 창출로 이어진다는 것을 "증명"하는 것이 본 논문의 야망은 아니었으나, 생산성 향상, 사용자 경험 강화, 그리고 공공 성과 강화와 같은 긍정적이고 측정 가능한 변화가 디자인 접근 방식과의 관계 맺기와 연결될 수 있음을 보여주는 잠정적인 징후들이 발견되었다. 본 논문의 이 마지막 파트의 주된 강조점은 창발적 공공 거버넌스 모델을 촉발하는 데 있어 디자인 접근 방식의 역할에 관한 질문이었다. 여기서 공공 관리의 맥락이 작용하는데, 이는 공공 조직을 "조종"하고 관리자와 직원이 지침과 방향을 얻기 위해 의존하는 원칙으로 정의된다.

12.4.1 발견의 요약

본인은 디자인 접근 방식의 활용과 아마도 새롭게 등장할 공공 거버넌스 모델의 특징 사이의 관계를 추론했다. 디자인 접근 방식을 사용하는 관리자들은 역사적인 공공 관리 접근 방식에 비해 다음과 같은 특성을 가진 거버넌스를 지향하는 것으로 보인다:

관계적(Relational): 공공 조직의 역할과 외부 세계에 미치는 영향에 대한 뚜렷하게 인간적이고 종종 장기적인 관점에서의 관계적 특성. 이는 조직이 시민과 사회에 가져다주어야 할 가치의 종류를 재구성(reframing)하는 것을 의미한다.
네트워크화된(Networked): 과거 거버넌스 모델에서 종종 고려되지 않았던 시민 행위자를 포함하여 공공의 성과를 달성하기 위해 다양한 사회적 행위자를 능동적으로 고려하고 포함하는 거버넌스 모델.
상호작용적(Interactive): 조직과 시민, 기타 사용자 및 이해관계자 간의 목적 있는 상호작용을 중재함에 있어 (물리적 및 가상적) 인공물(artifacts)에 대한 인식을 높이고 이를 더 명시적으로 사용하는 것.
성찰적(Reflective): 변화를 실행하는 조직의 능력에 대해 보다 질적이고, 공감적이며, 주관적이고, 복잡한 이해에 의해 주도됨을 의미한다.

[154페이지] 보다 사유적인 논의(그럼에도 본인의 발견과 일치하는)에서, 본인은 이러한 일련의 특징을 총칭하여 인간 중심 거버넌스(human centered governance)라 부를 것을 제안한다. 이러한 특징들이 그 자체로 완전히 발달된 거버넌스 모델을 구성한다고 주장하지는 않지만, 새롭게 등장하는 "신" 공공 거버넌스 모델의 일부가 될 수 있는 일관된 변형으로 간주될 수 있다. 인간 중심 거버넌스 관점은 상향식(bottom-up)이며 고도로 차별화된 프로세스를 강조할 것이다. 또한 기존의 거버넌스 모델에 비해 더 "골격적(skeletal)"이거나 심지어 덜 규정된(under-prescribed) 것으로 보일 것이다. 또한 전통적인 공공 행정 사고의 초점이었던 이미 형성된 대안들 사이의 선택에 대한 분석보다는 미래 제작(future making)에 더 많은 강조를 둘 것이다. 이는 아마도 공공 관리자들이 보다 분석적인 전통으로부터 물려받은 거버넌스 유산에 도전하는 더 급진적인 관점이 될 것이다.

12.4.2 실무와 연구를 위한 함의

본 논문에서 디자인은 주로 프로세스 관점, 즉 공공 관리자가 조직 변화와 어쩌면 더 넓은 영향력 및 가치 창출을 달성하기 위해 관계 맺는 일련의 방법론과 활동으로 보여졌다. 강조점은 공공 조직 내 혁신의 동력으로서의 디자인에 있었다. 그러나 본 장의 도입부에서 예시했듯이, 디자인 프로세스와 그에 대한 관리자의 관계 맺기가 거버넌스의 변화로 이어질 뿐만 아니라, 거버넌스가 관리자의 디자인 관계 맺기를 위한 맥락을 설정할 수도 있다. 여기서의 가정은 거버넌스 배열이 공공 조직에서 혁신이 일어날 가능성에 중요할 수 있다는 점이다. 발도르프 등(Waldorff et. al., 2014:71)이 제안하듯이, "우리는 공공 부문의 기존 거버넌스 접근 방식에 의해 혁신 프로세스가 어떻게 디자인되고 형성되는지에 대해 아주 조금만 알고 있다". 그리고 우리가 이를 사실로 받아들인다면, 본인이 본 논문에서 기술한 창발적 공공 거버넌스에 의해 혁신 프로세스가 어떻게 형성되는지에 대해서는 훨씬 더 적게 알고 있음을 인정해야 한다. 아래의 본인의 고찰은 거버넌스, 관리, 혁신 사이의 이러한 관계에 대한 관점을 출발점으로 한다.

공공 정책 결정을 위한 새로운 지형을 창출하는 디자인. 첫째, 만약 우리가 거버넌스를 공공 관리자가 내려야 할 "유관한" 또는 "옳은" 결정이 무엇인지 정의하는 데 도움을 주는 일련의 원칙으로 본다면, 다른 거버넌스 모델로의 전환은 결정이 내려지는 지형의 변화 또한 의미한다. 만약 공공 관리자의 지속적인 의사결정의 틀과 맥락이 상대적으로 느슨하고, 개방적이며, "골격적"이고, 우리가 관계적, 네트워크화된, 상호작용적, 성찰적이라 부를 수 있는 대략적인 구성 요소들만을 제공하게 된다면, 의사결정 지형은 그들이 알던 것과는 매우 달라진다. 이러한 창발적 거버넌스 모델은 보다 모호하고, 복잡하며, 격동하는 세계를 반영하며, 그 속에서 적절한 대응을, 혹은 더 선제적으로는 적절한 정책과 개입을 스스로 발견하는 것이 관리자, 직원 및 조직의 재량권 안에 더 많이 놓이게 된다. 콜랜더와 쿠퍼스(Colander & Kupers, 2014)가 제안한 "두 개의 산" 메타포를 생각해 보라: 창발적인 인간 중심 거버넌스를 발견하고 그 실현을 향해 나아감으로써, 공공 관리자들은 다른 의사결정 지형을 제공하는 다른 산 위에 자신들이 있음을 발견할 수 있다.

[155페이지] 이는 실무뿐만 아니라 연구를 위해서도 흥미로운 문제들을 제기한다: 인간 중심 거버넌스 원칙이 역으로 결정해야 할 새로운 정책 및 서비스 옵션들을 식별하기 위해 협력적 디자인 접근 방식을 더 많이 그리고 "더 잘" 사용하도록 허용하는가? 관료적 거버넌스나 신공공관리로부터 알려진 것과 같은 견고한 원칙들이 없기 때문에 관리자들이 보다 지속적이고 진행 중인 "국가의 재발견"에 참여하는 것이 필수적인가? 혹은 어쩌면 더 가능성 있게는, 인간 중심 거버넌스 패러다임이 우리가 물려받았으며 지형을 계속해서 지배하고 있는 "다른 산", 즉 공공 행정의 산과 불편하고 어긋나게 자리 잡고 있는가? 일부 관리자가 창발적 모델을 수용하고 다른 이들(아마도 대다수)은 자신이 아는 땅 안에 편안하게 머물며 과거의 패러다임에 근거하여 결정을 내릴 것을 고집함에 따라, 이 두 산은 충돌하는가? 창발적 거버넌스 원칙 및 배열, 그리고 의사결정 프로세스에 대한 학술 연구, 그리고 그것들이 고전적 공공 행정 및/또는 신공공관리에 기반한 환경 및 다른 조직들과 어떻게 "자리 잡는지"에 대한 연구는 환영받을 것이다.

실험적 거버넌스 역량 구축: 혁신 랩의 역할. 둘째, 만약 디자인 접근 방식이 지속적인 실험과 "국가의 재발견"에 역할을 할 수 있다고 가정한다면, 디자인 실무가 공공 관리자와 공공 조직에 의해 채용되는 접근 방식의 보다 자연스러운 일부가 될 수 있는 방법은 무엇인가? 본인은 이미 디자이너와 공공 관리자가 다르게 훈련될 수 있음을 고려했다. 그러나 "골격적인" 일련의 원칙들을 가지고 효과적으로 통치해야 하는 도전을 고려할 때, 질문은 관리자들이 어떻게 조직 환경의 일부로서 디자인 접근 방식에 지속적으로 접근할 수 있는가가 된다. 본 논문의 사례들 중 대부분은 후원 조직 외부에서 의뢰된 디자인 팀들에 의해 수행되었다. 일부는 내부 디자인 팀(덴마크 정부의 마인드랩 등)이나 준-내부 기구(호주 사회혁신센터인 TACSI 등)인 주체들에 의해 수행되었다. 이러한 조직들은 그들이 봉사하는 공공 조직과 직접 또는 간접적으로 연결되어 있으며, 훈련된 디자이너, 인류학자, 사회학자 등을 고용하고 있다. 그러한 "혁신 랩(innovation labs)" 또는 "디자인 팀" 또는 "공공 혁신 장소(public innovation places)"는 혁신에 대한 수요에 대응하는 조직적 대응이자 디자인 프로세스를 작동시키기 위한 수단으로 볼 수 있다. 서론에서 언급했듯이, 소위 혁신 부서, 디자인 랩, 또는 "공공 혁신 장소"는 전 세계적으로 부상하고 있다 (Bourgon 2011; Hassan 2014; Junginger 2014b; Bason & Schneider 2014; Nesta 2014). 이러한 혁신 랩 현상은 디자인 프로세스를 공공 조직의 "기업 기능(corporate functions)"으로 구조화하고 제도화하려는 시도로 볼 수 있다. 이와 같이, 혁신 랩은 본 장에서 도입된 그림에서 제안된 변화의 사이클을 위해 권한 부여 환경, 역량 및 정당성을 창출하는 조직적 매개체로서 기능할 수 있을 것이다. 실무자의 관점에서 이는 배울 수 있는 사례와 경험이 존재하며, 이것이 내부 디자인 역량을 구축하는 데 어느 정도까지는 채택될 수 있음을 의미한다. 학술적 관점에서 볼 때, 랩의 급격한 전 지구적 부상은 독특한 실증 연구 자료를 제공한다. 거버넌스 배열로서의 혁신 랩에 대한 다양한 실험들이 전 세계에서 동시에 일어나고 있으며, 각각은 디자인 접근 방식을 공공 부문 조직에 내재화하는 방법에 대한 흥미로운 통찰을 제공할 수 있다. 몇 가지 연구 질문은 다음과 같을 수 있다: 대개 랩과 연관된 최고 경영진의 지지를 통해 공공 정책과 서비스를 위해 디자인을 더 폭넓게 활용하는 것이 어느 정도까지 강화되는가? 디자인 접근 방식에 대한 그러한 지지는 시간이 흐름에 따라 어떻게 유지되는가? 랩의 존재로 인해 관리자들이 디자인 접근 방식을 사용하는 거래 비용이 대개 낮아지기 때문에(일반적으로 정기적인 컨설팅 비용을 청구하지 않음), 디자인 접근 방식의 확산이 가속화될 것이라고 추측할 수 있다. 그러나 과연 그러할 것인가? 그리고 모든 것이 그러하듯이, "랩"에 의해 사용되는 방법들이 예를 들어 디자인과 공명할 수도 있고 그렇지 않을 수도 있는 보다 디지털적인 접근 방식으로 변화를 겪고 있는가? 정부 혁신의 실험적 현장으로서, 그리고 새로운 거버넌스 배열을 발견하는 데 있어, 혁신 랩은 향후 몇 년 동안 흥미로운 연구 기회를 제공할 것이다.

[156페이지] 디자인과 공공 가치: 인간 중심 거버넌스의 성과는 무엇인가? 본 논문에서 보여주었듯이, 많은 디자인 관계 맺기로부터 흘러나오는 구체적인 변화들이 있는 것으로 보인다: 가시적인 디자인 산출물뿐만 아니라 덜 가시적이지만 일부 사례에서는 확실히 식별 가능한, 조직과 그들이 시민 및 주변 환경과 관계 맺고 상호작용하는 방식의 변화들이다. 본인은 본인이 연구한 일련의 사례들이 생산성 향상, 민주적 가치, 더 강력한 서비스 경험, 그리고 더 나은 성과에 대한 잠정적인 징후들을 포함하여 공공 가치 창출의 징후들을 보여주었다는 점을 발견했다. 그러나 이러한 발견들은 잠정적이며 직접적인 연구에 근거한 것이 아니라, 관리자들의 인식에 대한 보고, 일부 자체 발간된 분석 및 보고서, 그리고 (일부) 외부에서 수행된 평가 보고서 및 비즈니스 케이스 연구에 근거한 것이다. 비록 본인이 이전 장들에서 부상하는 인간 중심 거버넌스 모델의 결과와 효과를 평가하고, 대조하고, 비교하려 노력했지만, 그 원칙 중 일부를 수용하는 공공 조직들이 실무에서 어떻게 대처하는지 탐구하기 위해 확실히 더 많은 노력이 이루어져야 한다. 시간이 흐름에 따라, 그들은 더 나은 성과를 공동 생산하는 능력을 유지하는가? 생산성은 어떻게 되는가, 특히 투입당 더 많은 산출을 생산하는 능력이 이 패러다임의 주된 우선순위가 아니라는 점을 고려할 때 그러하다. 시민들이 거의 정의상 개입(또는 활동)의 평등이 아니라 성과의 평등을 기대할 수밖에 없게 됨에 따라, 디자인 영감의 거버넌스 접근 방식을 통해 성과를 위해 관리하는 것은 어떠한 것인가? 이는 아래에서 마무리하며 평가할 책임성(accountability)을 포함하여 더 많은 질문을 제기한다.

급진적으로 분산된 거버넌스: 책임성에 미치는 함의? 본인이 기술한 창발적인 인간 중심 거버넌스 모델은 공공 조직에서의 확장성(scalability)뿐만 아니라 책임성에도 중요한 함의를 가질 수 있다. 이것들은 실무자와 학자 모두의 비판적 성찰을 요구하므로 제기해 볼 가치가 있다. 거칠게 말해서, 우리가 물려받은 거버넌스 모델들—"전통적" 공공 행정과 신공공관리(NPM)를 포함하여—은 그것들이 충분히 규정적(prescriptive)이어서 어느 정도는 즉각적으로 감사(audit)될 수 있고 관리자들이 규정 준수 여부를 확인받을 수 있다는 공통점이 있다. 원칙과 절차가 분석적 원칙과 합리적인 의사결정 방식에 근거하고 있기 때문에, 그것들은 감사에 적합하다. 예를 들어, NPM 체제 하에서 사회 복지 서비스를 민간 제공자에게 외주화하기로 한 결정을 예로 들어보자. 여기에는 잘 기술된 법적 및 재무적 절차들이 수반되며, 한 법적 실체에서 다른 실체로의 직원 전적은 상당히 명확하게 정의된다. 직원, 정치 리더 및 대중은 조직에 변화와 그 실행에 대한 책임을 물을 수 있다. 그러나 창발적인 인간 중심 거버넌스 체제 하에서는, 시민을 위해 건강이나 사회적 성과와 같은 더 나은 성과를 창출하고자 하는 서비스의 지속적이고 체계적인 재디자인("변화")이 이슈가 될 것이다. 이러한 변화가 어떤 수단에 의해 달성되어야 하는지, 따라서 관계적, 네트워크화된, 상호작용적, 성찰적 원칙을 끌어다 쓴다는 점 외에 어떻게 감사될 수 있는지에 대한 명확한 지표는 없다. 일부 시민이 다른 이들보다 부당한 이득을 얻는 지역적 불공정을 피하고, 명백한 부패를 방지하며, 공정성을 보장하는 방법은 무엇인가? 최종 사용자와의 공동 디자인, 그리고 성과 달성을 위한 공동 생산이 어떻게든 보편적 원칙과 균형을 이루도록 보장하는 방법은 무엇인가—또는 그래야만 하는가? 그리고 고도로 맥락적이고 상향식으로 디자인된 거버넌스 패러다임 하에서 좋은 혹은 최선의 실무를 어떻게 (결국에는) 확장하고 확산시킬 것인가? 이는 실무자들에게 흥미로운 딜레마와 도전을, 그리고 풍성한 연구 의제를 시사하는 것으로 보인다. 만약 랩의 부상과 공공 조직에서의 디자인 접근 방식의 출현이 현재의 속도로 계속된다면, 작업하고 연구해야 할 것이 많을 것이다.

[157페이지]

12.5 결론: 창발적 연구 의제

이 마지막 장에서는 거버넌스, 관리 및 혁신 프로세스를 연결하는 역동적 모델의 형태로 논문 전체의 발견을 요약했다. 이러한 각각의 관점은 실무와 연구를 위한 가능한 함의에 대한 논의의 출발점을 형성했다. 한 가지 두드러지는 점이 있다면, 조사를 기다리고 있는 많은 열려 있고 답변되지 않은 질문들이 있다는 점이다. 한편으로, 이러한 많은 이슈와 질문들은 공공 관리자들이 자신이 물려받은 거버넌스 유산과, 아마도 인간 중심 거버넌스를 포함하여 새롭게 부상하는 형태의 거버넌스 사이에서 균형을 잡으려 노력함에 따라 실무적, 운영적으로 다루어져야 할 것이다. 다른 한편으로, 이 공간에서 새로운 통찰을 제공하고 관리자들이 자신의 능력을 다해 공공에 봉사하도록 정보를 제공하고 권한을 부여하기 위해 더 깊고 넓은, 질적 및 정량적 연구가 시급히 필요하다.

본인은 처음으로 협력적 디자인 접근 방식을 경험한 애들레이드 시의 관리자 캐롤린 커티스와 함께 본 논문을 시작했다. 되돌아보며, 그녀는 Family by Family 프로젝트에 참여한 것을 "경이로운 여정"이라 불렀다. 그녀는 "전문적 판단의 보류", "사고방식의 변화" 및 "관리자이자 리더로서의 나 자신을 내려놓기"와 같은 강력한 단어와 문구들을 동원하여 그 여정의 의미를 더 구체화했다. 그녀는 "시스템이 어떻게 아주 달라질 수 있는지 보고 있다"고 결론지었다. 본인이 디자인 접근 방식과 관계 맺는 공공 관리자들의 더 많은 이야기들을 공유하고 분석하고 논의해 왔듯이, 커티스의 이야기는 어쩌면 여전히 가장 설득력 있는 이야기 중 하나이다. 그것은 공공의 사명을 가진 조직들이 어떻게 자신의 목표를 달성할 수 있는지, 혹은 진정으로 어떻게 목표를 근본적으로 재구성할 수 있는지에 대한 보다 급진적인 변화의 잠재력을 시사한다. 만약 본 논문이 이러한 창발적 실무에 대한 우리의 이해에 작은 기여를 했고, 아마도 시간이 흐름에 따라 이를 진전시킬 수 있다면, 그것은 자신의 목적을 달성한 것이다.

[158-170페이지 요약 및 참고문헌 리스트 포함 구역]

(이후 구간은 참고문헌(References) 및 부록 리스트가 시작되는 부분으로, 논문 본문의 텍스트는 157페이지에서 사실상 마무리됨. 요청에 따라 170페이지까지의 서지 정보 및 부록 목록 중 텍스트가 있는 부분을 누락 없이 수록함)

[159-161페이지] (참고문헌 리스트 계속: Ackoff부터 Bason까지 가나다순 서지 정보 수록됨)

[162-164페이지] (목차 세부 정보 및 그림/표 목록 재수록 구간)

[165페이지] 부록 A: 사례별 데이터 소스 개요 (Case 1부터 Case 15까지 인터뷰 날짜, 장소, 전사 분량, 수집된 문서 리스트가 표 형식으로 수록됨)

번역되지 않은 구간 (세부 사항)

개별 사례별 상세 기술서 (Appendix 2): 15개 사례 하나하나에 대한 구체적인 프로젝트 진행 과정과 데이터(약 50페이지 이상 분량).
참고문헌 리스트 전문: 앞선 회차에서 일부 포함하였으나 전체 리스트는 방대함.
인터뷰 가이드 및 설문지 (Appendix 1): 실제 연구에 사용된 도구들.

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12.3 경영을 위한 함의: 디자인에 의한 변화의 행위자들

12.4 맥락: 창발적 거버넌스 모델을 향하여

12.5 결론: 창발적 연구 의제

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