공공부문 디자인 효과 실증 보고서: 문헌검토 제2편 – 공공가치

이 보고서는 공공디자인이 창출해야 할 ‘공공가치’가 무엇인지 설명하고, 이를 어떻게 전문적으로 실현할 수 있을지를 다룬다. 공공가치는 단순한 성과가 아니라 시민과 함께 가치를 만들어가는 과정이며, 그 과정을 설계하는 능력이 중요하다고 강조한다. 현대 행정은 복잡한 문제에 대응하기 위해 지혜, 상상력, 협업, 겸손이라는 새로운 공직자 정신(ethos)을 요구하며, 디자인적 사고와 방법이 이에 적합한 도구로 제시된다.
디자인을 조직 안에서 실현하기 위해선 리더십, 역량 체계, 실천 공동체(CoP) 같은 구조적 조건이 필요하다. 이 보고서는 공공디자인이 정부의 일하는 방식을 바꾸는 전략적 도구가 되어야 한다는 점을 강조한다.

 

공공부문 디자인 효과 실증 보고서: 문헌검토 제2편 – 공공가치
원문 출처 : Public Design Evidence Review: Literature Review Paper 2 - Public Value (HTML)
                 https://www.gov.uk/government/publications/the-public-design-evidence-review/public-design-evidence-review-literature-review-paper-2-public-value-html
번역 : 챗GPT (요약, 생략된 부분이 있을 수 있습니다. 원본을 확인해주세요.)

2025년 7월
정책디자인 커뮤니티 의뢰

저자
라이너 카텔, 유니버시티 칼리지 런던 공공목적 혁신연구소 부소장, 혁신 및 거버넌스 교수
이아코포 그론키, 유니버시티 칼리지 런던 공공목적 혁신연구소 박사과정 연구자

라이너 카텔
라이너 카텔은 유니버시티 칼리지 런던(UCL) 공공목적 혁신연구소(IIPP)의 부소장이자 ‘혁신 및 공공 거버넌스’ 교수이다. 이전에는 에스토니아 탈린에 위치한 라그나르 누르크스 혁신·거버넌스 대학원(Ragnar Nurkse School)을 10년간 이끌며 지역 내 선도 연구기관으로 성장시켰다. 그의 연구는 정부의 디지털 전환, 혁신 정책, 기업가정신을 가능케 하는 국가의 역할, 공공가치 창출에 초점을 둔다. 그는 『기업가국가 만들기: 왜 혁신에는 관료제가 필요한가(How to Make an Entrepreneurial State)』의 공저자로, 이 책은 2023년 조지 R. 테리(George R. Terry) 도서상을 수상했다.

이아코포 그론키
이아코포 그론키는 UCL 공공목적 혁신연구소(IIPP) 박사과정 연구자이며, 집단행동과 미션 지향적 전환에 대한 연구를 수행하고 있다. 그는 핀란드의 싱크탱크 데모스 헬싱키(Demos Helsinki)에서 정책 전문가로도 활동하며, 전환적 거버넌스 및 지속가능발전 분야에서 일하고 있다. 박사논문에서는 OECD 국가들의 탄소중립 미션 수행 과정에서 나타나는 전환적 혁신의 경로를 분석한다. 그는 IIPP의 '공공부문 역량지수(PSCI)' 프로젝트에도 참여해, 세계 주요 도시정부의 동적 역량 비교 연구를 수행 중이다.

인용 방식
Cabinet Office (2025). Public Design Evidence Review: Literature Review Paper 2 – Public Value.

배경
이 문서는 범정부 정책디자인 커뮤니티가 의뢰한 세 편의 문헌 검토 중 두 번째 문서로, 학제 간 연구진이 공동 집필하였다. 본 보고서는 공공가치라는 개념, 그 기원, 측정 방식, 그리고 공공행정에서의 적용 사례를 다루며, 공공가치 실현을 위해 전문화가 필요하다는 점을 강조한다.
이번 프로젝트는 공공디자인과 공공가치 간의 관계를 포괄적으로 탐구하기보다는, 제한된 시간 내에 진행된 탐색적 작업이다. 작업은 학제 간 협업을 우선시했으며, 초안은 2023년 9월부터 작성이 시작되어 2024년 3월에 마무리되었고, 최종 문서는 2025년 7월에 발행되었다.
문헌 검토 보고서 1 – 공공디자인과, 문헌 검토 보고서 3 – 공공디자인과 공공가치도 이 문서와 함께 발행되었다.

공공부문 디자인 효과 실증 보고서: 문헌검토 제1편 – 공공디자인
Public Design Evidence Review: Literature Review Paper 1 – Public Design.

공공부문 디자인 효과 실증 보고서: 문헌검토 제3편 – 공공디자인과 공공가치
Public Design Evidence Review: Literature Review Paper 3 – Public Design and Public Value.

요약
공공가치는 본질적으로 성과이자 과정으로 정의할 수 있다. 성과로서의 공공가치는 공공재 및 서비스를 통해서(혹은 그 외의 방식으로) 사회적으로 널리 합의된 목표를 달성하는 것을 의미한다. 과정으로서의 공공가치는 특정 공공기관의 사명(우선순위), 정당성 환경(권한의 근거), 운영 역량(이용 가능한 자원, 기술, 역량) 간의 정렬을 효과적으로 만들어내는 과정을 의미한다.
이러한 맥락에서 공공가치(public value)와 공공적 가치들(public values)을 구분하는 것이 중요하다. 어떤 공공정책은 공공을 위한 가치를 창출할 수 있다(예: 더 나은 인프라나 서비스 제공). 반면, 어떤 정책은 공공이 특정 활동을 어떻게 평가하거나 인식하는지를 바꾸는 데 목적을 둘 수도 있다(예: 실내 흡연 금지). 이 보고서는 전자, 즉 공공을 위한 가치 창출에 초점을 둔다.
공공가치는 결과에 중점을 둔 도구와 과정에 중점을 둔 도구를 함께 활용해 측정할 수 있다. 전자에는 비용편익분석(Cost-Benefit Analysis), 비용효과성분석(Cost-Effectiveness Analysis), 위험-기회 분석(Risk-Opportunity Analysis) 등이 포함되며, 후자에는 공공가치 매핑(Public Value Mapping), 공공가치 회계 및 점수판(Public Value Accounting and Scoreboard), 영국 재무부의 공공가치 프레임워크(HM Treasury’s Public Value Framework) 등이 포함된다.
현재의 연구들은 공공부문 내에서 공공가치 창출을 어떻게 측정할 수 있을지에 대해 명확한 해답을 제공하지 못하고 있다. 비용편익분석은 여전히 현대 정부의 핵심 분석 도구로 사용되고 있지만, 정책 분석 도구로서 그 효과성에 대해서는 점점 더 의문이 제기되고 있다.
이러한 상황에서, 사회 전반의 문제 해결을 위한 요구가 커지면서, 공공가치를 새롭게 개념화하고 실행 가능한 방식으로 재정의하려는 노력이 계속되고 있다. 이는 점점 커지는 사회적 도전과, 시민의 요구를 해결하는 데 있어 정부의 대응 역량 간의 간극이 커지고 있다는 인식에서 비롯된 것이다.
이러한 배경 속에서 공공행정의 기존 패러다임, 즉 신공공관리(New Public Management)에 대한 비판이 확산되고 있으며, 이를 대체하거나 보완하려는 새로운 패러다임들이 제안되고 있다. 대표적으로 신베버주의 국가(Neo-Weberian State), 신공공거버넌스(New Public Governance), 디지털 시대의 거버넌스(Digital Era Governance) 등이 있다.
이러한 변화는 공공가치를 효과적으로 창출하기 위해 공무원의 역량과 실무 방식을 어떻게 변화시켜야 하는지에 대한 논의로 이어지고 있다. 최근의 공공부문 실천에서는 다음과 같은 특징들이 공통적으로 나타난다. 외부 또는 생태계 기반의 가치 창출, 시민 및 이해관계자와의 협력, 빠른 피드백과 학습 주기 등이 그것이다.
이러한 실천은 깊은 기술적 변화에 의해 가능해졌으며, 이에 대응하기 위해 공공조직들은 새로운 조직 단위(예: 정책 실험실)와 새로운 직무 유형(예: 디지털, 데이터, 기술 관련 직무)을 만들어냈다. 이러한 조직과 직무는 디지털 실천과 공공디자인 실천에서 유래한 새로운 역량을 기반으로 한다.
그러나 이러한 실천과 조직이 처음 기대했던 것만큼 효과적인지에 대해서는 여전히 불확실하다. 예를 들어 많은 정책 실험실이 여전히 정책 기획 및 실행의 중심부가 아닌 주변부에 머무르고 있다는 평가도 있다.
공공부문에서 나타나고 있는 이러한 운영 방식의 변화는 새로운 공직 가치관 형성으로 요약할 수 있으며, 다음 네 가지 특성을 중심으로 구성된다.

첫째, 통찰(wisdom)은 정책 환경의 미래 변화를 예측하고, 장기적 현상에 대응할 수 있도록 공공기관을 개혁하는 능력을 의미한다. 이는 단순히 예측에 그치지 않고, 제도적 유연성을 갖춘 개혁 실행 능력을 포함한다.

둘째, 상상력(imagination)은 공공기관의 운영 루틴을 새롭게 설계하고, 변화를 유도하며, 동시에 서비스의 지속성과 일관성을 유지하는 능력이다. 변화가 조직에 미치는 충격을 최소화하면서도 변화를 설계할 수 있어야 한다.

셋째, 협력(collaboration)은 공공부문 내부뿐 아니라 외부 이해관계자들과도 함께 정책을 공동으로 설계하고 실행할 수 있는 능력이다. 공공정책은 더 이상 정부만의 영역이 아니라, 민간, 시민사회, 학계 등 다양한 주체들과의 파트너십 속에서 만들어져야 한다.

넷째, 겸손(humility)은 효과적인 정책 설계와 실행에 대한 기존의 전제를 실험과 학습을 통해 지속적으로 검토하고 수정하는 능력을 의미한다. 특히 정책 실패를 교훈으로 삼아 실천을 개선하려는 태도는 공공가치 실현의 중요한 조건이 된다.

공무원들의 실천 속에서 이러한 특성이 나타나고 있는 징후는 분명 존재하지만, 이러한 요소들이 공공부문 내의 일상적 업무와 직무 실행 속에 어떻게 내재화될 수 있을지는 아직 명확하지 않다. 다시 말해, 공공가치 실현을 ‘전문화(professionalise)’하는 방식에 대한 합의는 아직 이뤄지지 않았다.
보고서는 정책혁신랩(Policy Innovation Labs, PILs)의 가능성과 한계를 검토하면서, 이에 더해 공공가치 실현의 전문화를 위한 세 가지 경로를 함께 분석한다. 그것은 리더십(leadership), 역량 프레임워크(competency frameworks), 실천 공동체(communities of practice)이다.
이러한 검토를 바탕으로, 보고서는 ‘실천 기반 리더십(practice-based leadership)’이라는 새로운 접근법을 제안한다. 이는 공공관리(public management)가 공무원으로 하여금 새로운 업무 방식(예: 공공디자인)을 직접 실천하도록 하고, 이러한 실천이 일상적 루틴으로 정착될 수 있도록 유도하는 방식이다.
그 목적은 단순히 새로운 개념이나 절차를 도입하는 데 그치지 않고, 공공조직 전반에서 공공가치 실현을 가능하게 하는 새로운 정책 전문직을 형성하고 확산시키는 데 있다. 실천 기반 리더십은 공무원이 주도적으로 변화의 실험을 설계하고, 시행착오를 통해 학습하며, 그 결과를 조직 내에서 제도화할 수 있도록 지원하는 리더십 방식이다.
이러한 리더십은 기존의 관리 중심 리더십(management-oriented leadership)과 구별되며, 조직의 모든 수준에서 ‘실천을 통한 학습’과 ‘현장 중심 변화’를 강조한다. 궁극적으로는 정책 설계와 실행에 있어 반복적이고 사용자 중심적인 접근을 제도화하는 것이 목표이다.


목차

배경
요약
목차
공공가치를 어떻게 정의할 것인가?
공공가치 이론의 기원
공공가치 이론의 전개
공공가치 이론에 대한 주요 비판
성과와 과정으로서의 공공가치
공공가치를 어떻게 측정할 것인가?
‘가성비’로서의 공공가치 측정
휴리스틱의 집합으로서의 공공가치 측정
정부 실무에서의 공공가치 측정
전략적 관리 도구로서의 공공가치
21세기 공공가치 실현 방법
신공공관리론의 한계
공공행정의 새로운 흐름
공공서비스의 새로운 윤리로서의 공공가치
공공가치 실현의 전문화를 어떻게 이룰 것인가?
실현을 가로막는 병목 요인
전문화로 가는 경로
실천 기반 리더십을 통한 공공가치
참고문헌

1. 공공가치를 어떻게 정의할 것인가?

1.1 공공가치 이론의 기원

지난 25년 동안 공공가치(Public Value, PV)라는 개념은 연구자들과 실무자들 사이에서 매우 널리 사용되어 왔다. 그럼에도 불구하고 이 개념의 의미는 여전히 논쟁의 대상이다. 가장 단순하게는, 가치(value)란 “어떤 것의 상대적인 가치, 유용성 또는 중요성”을 의미한다(Merriam-Webster Dictionary, 2023). 공공부문 맥락에서 이러한 개념은 일반적으로 ‘좋은’ 공공행정을 구성한다고 여겨지는 일련의 원칙들과 연결된다. 예컨대 효율성, 책임성, 형평성과 같은 요소들이 그것이다(예: Jørgensen and Bozeman, 2007). 그러나 이 개념이 공공관리, 행정, 거버넌스에 있어 본질적이고 유용한지에 대한 학문적 논쟁은 지금도 계속되고 있다. 이 절에서는 이러한 논쟁을 개관하고, 관련 이론의 주요 전개 과정을 종합하고자 한다.
공공가치 이론은 1990년대 중반, 하버드 케네디스쿨(Harvard Kennedy School of Government)에서 시작되었다. 마크 무어(Mark Moore) 교수가 이 이론을 공공관리의 전략적 접근법으로 처음 제안하였다(Moore, 1995). 무어의 목적은 공공관리자가 “공공이 바라는 사회적 성과를 달성”할 수 있도록 지원하는 것이었다. 이를 위해 공공관리자는 “가치를 지닌 결과를 달성하는 데 더 집중하고, 그 결과를 더 잘 측정할 수 있어야 하며, 성과 개선을 위해 보다 실험적이고 혁신적이며, 변화하는 조건에 더 민감하게 반응하고, 정부 외부의 역량을 동원할 수 있어야 한다”고 하였다(Moore, 2019, p. 355).
무어의 이론은 적어도 세 가지 관점에서 해석될 수 있다. 첫째는 공공관리 철학으로서, 둘째는 의사결정 도구로서, 셋째는 일련의 실천으로서이다.
공공관리 철학으로서 공공가치 이론은 공공관리자를 “끊임없이 가치를 추구하는 상상력(restless, value-seeking imagination)”을 지닌 독립적 행위자로 본다(Benington and Moore, 2011, p. 3). 공공관리자의 “임무는 가치를 창출하는 것”이며(Moore, 1994, p. 296), 그의 자율적인 판단이 좋은 거버넌스의 핵심이 된다는 관점을 제시한다.
의사결정 도구로서 공공가치 이론은 전략적 삼각형(strategic triangle)이라는 개념에 구체화되어 있다. 이 프레임워크에 따르면 성공적인 공공관리 전략은 다음 세 가지 조건을 충족해야 한다.
① 실질적으로 가치 있는 것을 창출하는 것을 목표로 하고,
② 정당성과 정치적 지속가능성을 확보하며,
③ 실행 가능하고 행정적으로 실현 가능한 것(Moore, 1995; 아래 그림 1 참조)

일련의 실천으로서 공공가치 이론은 실행 중심, 문제 중심 교육방식을 채택하는 행정 리더십 교육 프로그램에도 반영된다. 이 프로그램들은 공공부문 관리자들이 자신들의 업무 실천을 성찰하고, 조직 리더십에 대한 새로운 접근법을 기를 수 있도록 설계되어 있다(Moore, 2013; de Jong et al., 2017 참조).

그림 1. 전략적 삼각형

이러한 각 관점에서, 공공가치 이론은 기존의 공공행정 학파들과 충돌한다. 기존의 전통적 공공행정(Traditional Public Administration)은 공무원의 자율성을 정치적 결정의 ‘가치 중립적(value-free)’ 보조 수단으로 간주하였고, 신공공관리(New Public Management)는 공무원의 자율성을 ‘가치를 낭비하는(value-wasting)’ 정부 실패의 원천으로 보았다(Stoker, 2006; O’Flynn, 2007).
반면 공공가치 이론은 공공관리자의 핵심 역할을 두 가지로 본다. 첫째는, 전략적 삼각형이라는 틀을 통해 포착되는 조직 내부(내부 환경)와 사회(외부 환경)에서 발생하는 다양한 신호들 간의 균형을 조정하는 것이다. 둘째는, “공공의 열망과 우려”를 담고, “좋은 공공부문 거버넌스에 관련된 절차적 규범과 가치들”을 표현하는 ‘공공가치 제안(public value propositions)’을 개발하는 것이다(Alford et al., 2017, p. 590).


1.2 공공가치 이론의 전개

비교적 명확한 기원에도 불구하고, 공공가치(PV)라는 개념은 이후 매우 다양한 방식으로 해석되었으며, 이로 인해 이론적, 분석적, 실천적 측면에서 새로운 논쟁이 촉발되었다.
이론적 관점에서, 앨퍼드(Alford)와 오플린(O’Flynn, 2009)은 공공가치 개념이 네 가지 방식으로 이해될 수 있음을 정리하였다.
첫째, 공공가치는 ‘신공공관리(New Public Management, NPM) 이후(post-NPM)’ 시대를 위한 공공관리 패러다임으로 이해될 수 있다(Stoker, 2006).
둘째, 공공가치는 행정 재량권의 사용을 정당화하기 위한 수사(rhetoric)로 해석될 수 있다(Roberts, 1995).
셋째, 공공가치는 관리자(공공관리자)의 성과를 설명하기 위한 서사(narrative)로 기능할 수 있다(Smith, 2004).
넷째, 공공가치는 행정조직(특히 영국 내 중앙정부)의 성과를 측정하기 위한 분석 프레임워크로 활용될 수 있다(Kelly, Mulgan and Muers, 2002).

이 네 가지 의미 모두는 마크 무어의 원래 이론 틀에 뿌리를 두고 있으며, 궁극적으로는 공공관리 활동을 이끄는 동기를 조명하거나 방향을 제시하려는 시도라 할 수 있다. 그럼에도 불구하고, 공공가치라는 개념은 이 외의 방식으로도 해석되고 사용되어 왔다.
분석적 관점에서, 브라이슨(Bryson), 크로스비(Crosby), 블룸버그(Bloomberg, 2014)는 공공가치 개념이 적용될 수 있는 네 가지 수준을 제시하였다.
첫째, 심리적 수준(psychological level): 이는 개인이 사회와의 관계에 대해 갖는 주관적 평가와 관련된다(Meynhardt, 2009). 예컨대, 개인이 자신의 삶에서 경험하는 ‘사회적 의미’나 ‘소속감’을 통해 공공가치를 인식하는 것이다.
둘째, 관리적 수준(managerial level): 이는 무어가 처음 제안한 의미와 관련되며, 공공관리자가 조직의 전략적 목적과 시민의 기대를 조정하는 방식에서 공공가치를 다룬다.
셋째, 정책 수준(policy level): 이는 한 사회의 규범적 합의(normative consensus)에 내재된 가치를 정책이 얼마나 잘 실현할 수 있는지를 기준으로 공공가치를 평가하는 관점이다(Bozeman, 2007). 즉, 정책이 단순히 문제를 해결하는 기능을 넘어서 사회가 중요하게 여기는 가치들을 얼마나 구현하는지를 중시한다.
넷째, 사회적 수준(societal level): 이는 ‘공공영역(public sphere)’ 내에서 특정한 ‘공중(public)’이 공공적 가치를 보유하고, 생성하거나 충돌시키는 과정을 중심으로 공공가치를 이해하는 접근이다(Benington, 2009). 즉, 공공가치는 단일한 주체에 의해 정해지는 것이 아니라, 사회 구성원들 간의 상호작용과 담론 속에서 형성되고 재구성된다는 것이다.

실천적 관점에서 볼 때, 위에서 설명한 네 가지 정의에 내재된 공공가치의 불확정성(indeterminacy)은 공공관리자들이 공공가치 이론의 핵심 요소인 ‘공공가치 제안(public value propositions)’을 어떻게 수립할 것인가에 대한 추가적인 딜레마를 야기하였다. 특히 주요 쟁점 중 하나는, 공공가치를 전략적 공공관리의 틀로 보는 관점(Moore)과, 공공적 가치를 민주적 거버넌스의 틀로 보는 관점(Bozeman) 사이의 긴장이다.

이러한 문제를 해결하고 공공가치 개념의 실천적 유용성을 유지·확장하기 위해, 최근의 문헌에서는 공공가치 이론의 핵심 전제를 통합하거나 재해석하거나 때로는 도전하는 방식으로 이론을 발전시켜 왔다.
브라이슨, 크로스비, 블룸버그(Bryson, Crosby and Bloomberg, 2015)는 무어의 전략적 삼각형(strategic triangle)을 새롭게 발전시켜 ‘공공가치 거버넌스 삼각형(public value governance triangle)’이라는 새로운 틀을 제시하였다(그림 2 참조).

그림 2. 공공가치 거버넌스 삼각형

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(그림 설명) 공공가치 도식 (Public Value Framework)

1. (오른쪽) 공공가치(Public value); 정의는 다음을 포함한다:

• 공공 관리자가 시민과 함께, 특히 집단적 선택 메커니즘을 통해 결정하는 것 (Moore)
• 규범적 합의:
  • 시민이 (받아야 하며 받아서는 안 되는) 권리, 혜택, 특권
  • 시민이 사회, 국가, 서로에게 지는 의무
  • 정부와 정책이 기반해야 할 원칙들 (Bozeman)
• 공공가치의 성공과 실패는 공공가치 기준 세트를 바탕으로 평가됨 (Bozeman and Johnson)
• 공공가치는 대중과의 관계에 있어서는 대중을 위한 것이며, 대중의 경험으로부터 도출될 경우 대중으로부터 나온 것임 (Meynhardt)
• 대중이 가치 있게 여기며 공공영역을 향상시키는 것 (Benington)

2. (가운데) 공공가치의 창출에서의 공공가치들 (Public values), 다음을 통해 표현, 드러남, 또는 실현됨:

• 정책 분석, 디자인, 평가
• 리더십
• 대화 및 심의
• 제도 및 조직 디자인, 특히 부문 간 협력 설계와 실행 포함
• 형식적/비형식적 민주주의 절차
• 성과관리 체계를 포함한 전략적 관리

3. 정당성과 권위(Legitimacy and authority) 확보 방식:

• 정당한 의사결정기구를 통한 권위
  • 정부
  • 기업
  • 비영리
  • 교차 부문
• 폭넓은 이해관계자의 지지
• 시민 및 개인들의 지지

4. (아래쪽) 공공가치 창출을 위한 역량(Capabilities):

• 다양한 공동체(정부, 기업, 비영리, 교차부문 협력, 시민 등)에 내재된 역량, 역량요소, 협업 관계
• 개인적 역량
• 절차적 정당성과 절차적 정의
• 절차적 및 실체적 합리성

하단 방향 화살표(->):

• 정책 개발, 실행, 영향의 방향 (Direction of policy development, implementation, and impact)

좌측 수직 방향 화살표:

• 공공가치를 정의하는 권위의 증가 방향 (Increasing authority to define public value)

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한편으로, 이들은 원래의 삼각형 각각의 꼭짓점에 해당하는 내용을 확장하여, 앞서 설명한 네 가지 주요 분석 수준(즉, 심리적, 관리적, 정책적, 사회적 수준) 간의 연결 관계를 보여주었다. 다른 한편으로는, 공공관리자가 ‘6가지 핵심 실천’을 통해 공공가치를 직접적 또는 간접적으로 어떻게 창출할 수 있는지를 구체화하였다.

이 여섯 가지 핵심 실천은 다음과 같다.
정책 분석, 설계 및 평가
리더십
대화와 심의
제도 및 조직 설계
공식적·비공식적 민주주의 과정
전략적 관리

이후의 학문적 연구들은 공공가치 창출에 있어 공공관리의 역할을 다시 평가하였다. 특히 다중 이해관계자 협력의 중요성에 초점을 맞추면서 이뤄졌다.

크로스비(Crosby), 하르트(‘t Hart), 토르핑(Torfing, 2017)은 다음과 같이 주장하였다.
“전략적 기업가정신을 발휘하여 일부 공공관리자들이 어떻게 공공가치를 창출할 수 있는지를 묻는 방식에서 벗어나, 조율된 협력 작업이 어떻게 공공가치를 창출하는 혁신을 촉진하고 공고화할 수 있는지를 묻는 방식으로 전환해야 한다”(p. 659).
이들은 공공관리자의 역할을 ‘혁신 영웅(innovation hero)’이 아니라 ‘협력의 조율자(orchestrator of collaboration)’로 재정립하면서, 공공가치 리더십의 네 가지 유형(후원자, 챔피언, 촉진자, 실행자)을 식별하였다. 나아가 다음과 같은 요소들에 더 큰 주의를 기울일 것을 강조하였다.
포럼을 설계하고 활용하는 것
포럼에서 보다 제도화된 정책결정의 장(arena)으로 전환하는 과정
건설적인 갈등과 집단 창의성 촉진하기(p. 663)

이와 유사한 맥락에서, 브라이슨 외(Bryson et al., 2017)는 ‘공공가치의 공동창출(public value co-creation)’을 위한 ‘다중 행위자 접근법(multi-actor approach)’ 개발을 주장하였다. 이 접근은 공공관리자가 공공부문뿐만 아니라 민간, 비영리, 비공식 부문과도 협력하여 점점 더 중요해지고 있는 ‘복잡하고 해결 어려운 문제(wicked problems)’에 대응해야 한다는 점을 전제로 한다(그림 3 참조).

그림 3. 다중 행위자 맥락에 맞춘 공공가치 거버넌스 삼각형의 적응

유사한 문제의식에서 출발하여, 마주카토(Mazzucato)와 라이언-콜린스(Ryan-Collins, 2022)는 공공가치 이론을 공공서비스 제공 영역을 넘어 경제정책의 영역으로 확장 적용하였다. 이들은 '가치 창출'이 오직 민간 부문에서만 발생한다는 기존 경제학 내 통념에 도전하면서, 기업이 활동하는 시장과 그 안에서 '가치'가 형성되는 과정이 “개인, 기업, 국가 간 상호작용의 결과물”이라는 점을 강조하였다(p. 352).
이에 따라, 이들은 공공가치 이론의 적용 범위를 공공관리 실천에 대한 미시적 분석에서, ‘시장 형성(market shaping)’에 있어 정부의 역할을 다루는 거시적 분석으로 확장할 것을 제안한다. 그들은 ‘미션 기반 접근(mission-based approach)’을 통해 다음과 같은 특징들을 갖춘 정책 설계를 강조한다.
방향 설정 이후, 행위자 간, 부문 간, 학문 간의 상호작용이 뒤따르며
공중과 소통하는 새로운 방식이 요구되고
그러한 정책의 경제 전반적 편익을 포착할 수 있는 새로운 평가 지표가 필요하다는 것이다(p. 355).

브라이슨, 크로스비, 바버그(Bryson, Crosby and Barberg, 2023)는 이러한 노력이 공공관리자가 ‘전면적 전략관리(strategy management at scale)’를 수용할 것을 요구한다고 강조한다. 즉, 공공관리자는 전략관리 실천을 다중 행위자 맥락으로 ‘확장’하고, 그에 따라 새로운 기술과 기법을 개발해야 한다는 것이다.

1.3 공공가치 이론에 대한 주요 비판

공공가치 이론은 그 독특한 특징으로 인해 다양한 비판을 받아왔다. 이 중 가장 주목할 만한 비판은 로즈(Rhodes)와 워너(Wanna, 2007)가 제시한 다음 세 가지이다.
공공관리 철학으로서, 공공가치 이론은 공무원들에게 “기존 정치체제에 반기를 들고, 정부의 민주적 의지를 찬탈하라고 요구한다”는 비판을 받았다(p. 415).
의사결정 도구로서, 공공가치 이론은 공무원들에게 “공공가치의 실질적 내용을 사전에 정의하라”는 “불가능한” 과업을 부과한다는 비판을 받았다(p. 416).
실천의 집합으로서, 이 이론은 규범적 기준(즉, ‘열망을 평가하는 기준’)과 경험적 기준(즉, ‘증거를 평가하는 기준’)을 혼합한다는 비판을 받았다(p. 406).

이와 별도로, 달(Dahl)과 소스(Soss, 2014)도 유사한 논거를 바탕으로 공공가치 이론이 권력과 갈등이라는 근본적 질문을 회피하며, 정치적 경쟁성과 의사결정에서의 포용성과 같은 중요한 민주주의 가치에 배치되는 처방을 내리고 있다고 비판하였다.

이에 대해 공공가치 이론의 주요 학자들은 강력히 반박하였다(Alford and O’Flynn, 2009, pp. 174–178; Moore, 2015, pp. 110–118). 실제로 공공가치 이론은 다음과 같은 점들을 인정하고 있다.
공공관리의 권한은 정치적 결정에 의해 제약을 받는다.
공공가치의 정의는 상황적 여건(즉, ‘과업 환경’)에 상대적으로 달라질 수 있다.
공공가치 이론은 경험적 분석이자 동시에 규범적 지향을 갖는다.

1.4 성과와 과정으로서의 공공가치

무어(Moore, 2019)는 최근 다음과 같이 주장하였다.
“좁은 직업적 과제로 출발한 공공가치(PV) 이론은 이제 민주적 거버넌스의 역량을 구축하고, 선(善)과 정의(正義)를 추구하는 보다 거시적이고 인도주의적인 과제로 발전하였다”(p. 370).
그러나 오플린(O’Flynn, 2021)이 지적하듯, 공공가치에 대한 우리의 이해를 더욱 심화하기 위해서는 공공관리 분야뿐 아니라 민주적·경제적 거버넌스 전반의 영역에서 여전히 많은 연구가 필요하다.
본 문헌 검토의 관점에서, 우리는 이 절을 공공가치를 성과이자 과정으로 정의하며 마무리하고자 한다.
성과로서의 공공가치는 공공재와 서비스의 제공을 통해, 주로(그러나 그에 국한되지 않고) 광범위하고 사회적으로 수용되는 목표를 달성하는 것을 의미한다(Mazzucato and Ryan-Collins, 2022 참조).
과정으로서의 공공가치는 특정 공공기관의 ‘미션’(즉, 그 기관의 구체적인 과업), ‘정당화 환경’(즉, 그 기관이 정당성을 획득하는 기반), ‘운영 역량’(즉, 사용 가능한 자원, 기술, 역량) 간의 의도적인 정렬을 의미한다(Moore, 1995 참조).

2. 공공가치를 어떻게 측정할 것인가?

2.1 ‘가성비(Value for Money)’로서의 공공가치 측정

앞 절에서 종합한 바와 같이 공공가치(PV) 개념에 대한 학문적 논쟁은 활발하지만, 대부분의 정부가 공공가치를 측정하는 데 채택하는 논리는 여전히 엄격한 경제학적 전제에 기초하고 있다. 이러한 현실은 ‘가성비(Value for Money, VfM)’ 개념을 통해 설명된다. VfM은 공공조직이 공공 목적을 달성하기 위해 공공 자원을 최적으로 사용하는지에 대한 판단을 의미하며, 이는 일반적으로 경제성(Economy), 효율성(Efficiency), 효과성(Effectiveness), 형평성(Equity)이라는 ‘4E’에 기반한다(Glendinning, 1988; Goddard, 1989; OECD, 2015 참조).

VfM은 다양한 평가 기법을 통해 실무에 적용되며, 가장 일반적인 방법은 비용-효과 분석(Cost-Effectiveness Analysis, CEA)과 비용-편익 분석(Cost-Benefit Analysis, CBA)이다.

CEA는 특정 프로그램이나 정책 대안의 비용을 그 대안의 효과성 지표와 비교하여 분석한다.

반면, CBA는 특정 대안의 비용을 예상되는 편익의 화폐적 가치와 비교하여 분석한다(Cellini and Kee, 2015).

오늘날 영국 재무부(HM Treasury)의 공공 자금 사용 지침은 환경, 사회, 건강 복지 등과 같이 시장 가격이 존재하지 않는 요소들에 대해 ‘그림자 가격(shadow prices)’을 추정하는 방식의 ‘사회적 CBA’와 ‘사회적 CEA’를 채택하고 있다(HM Treasury, 2020, 2022; 그림 4 참조).

그림 4. HM Treasury 그린 북: 비시장 가격에 대한 평가 방법
(공공가치 측정을 위한 다양한 가치 산정 방법(Value Estimation Methods)을 설명한 도식)

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(그림 설명)

① Market prices (시장 가격)
관련 시장에서의 가격(세금과 보조금 제외)을 의미함.
직접 시장 가격이 없을 경우 유사한 시장 가격 사용 가능.
② Generic prices (일반 가격)
정부 공식 가이드라인(Green Book)에 따라 승인된 표준 가격 사용.
③ Revealed preference (드러난 선호)
소비자의 실제 행동을 분석하여 해당 재화에 대한 암묵적 가격을 추정.
예: 헤도닉 가격법(hedonic pricing) – 통계기법을 활용해 기존 데이터에서 가치 추정.
④ (좌) Stated preference: willingness to pay (명시적 선호 – 지불 의향)
설문조사를 통해 원하는 결과를 위해 지불할 의향을 조사.
⑤ Stated preference: willingness to accept (명시적 선호 – 수용 의향)
손실을 수용하기 위한 보상 수준을 설문으로 조사.
⑥ (우) Wellbeing (웰빙 기반 가치 산정)
비시장 재화의 상대적 가치를 기존 데이터나 설문조사를 통해 측정된 웰빙 응답으로 추정.
마지막으로:
Estimation of a central reference value and a range (중앙 기준값과 범위 산정)
→ 위 방법들을 바탕으로 가능한 데이터를 활용해 중심값과 신뢰구간을 산출함.

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이러한 CBA와 그 변형들이 정책결정 제도 내에서 중심적 위치를 차지하고 있는 현실은 오랫동안 비판받아 왔다. 일부는 아예 공공가치 이론과 양립할 수 없는 것으로 간주하며 명시적으로 배척하기도 하였다. 이는 CBA가 ‘가치’ 개념을 지나치게 환원주의적으로 화폐 가치로만 축소한다는 점에서 비롯된 비판이다(Bozeman, 2002).

이에 대한 대응으로, 다양한 문헌에서는 비시장적 가치와 다양한 이해당사자의 이익(standing)을 정책과 프로그램에 반영할 수 있도록 지원하는 계산 방식과 할인 기법(discounting techniques)을 발전시켜 왔다(예: Boardman et al., 2022 참조).

한편, CBA의 복잡성이 커지고 있음에도 불구하고 그 지지자들은 여전히 이 기법이 정책결정자들이 “무엇을 알고 있으며, 무엇을 모르고 있으며, 무엇을 알아야 하는지를 분명히 보여주는 데 도움이 된다”고 주장한다(Belfield, 2015, p. 108).

그러나 최근 학계와 정책 실무 분야에서는 CBA와 CEA가 공공가치 창출을 지원할 수 있는 수단으로서의 타당성에 대해 다시금 의문을 제기하고 있다.

샤프 외(Sharpe et al., 2021)는 비용-편익 분석(CBA)의 주요한 약점으로 다음 세 가지 상황에 대한 고려 부족을 지적한다.
첫째, 비미세적 변화(non-marginal change)의 상황, 즉 구조적 변화가 예상되지 않는 상황.
둘째, 가치 측정 기준의 이질성(heterogeneity of value metrics), 즉 영향이 경제적이지 않은 성격을 띨 때.
셋째, 근본적 불확실성(fundamental uncertainty), 즉 가능한 시나리오의 수와 확률을 정량화할 수 없을 때이다.

이러한 고려사항은 오늘날과 같이 기후변화, 팬데믹, 영국 경제 내 지역 불균형 등 극적인 변화가 빈번한 시대에 특히 중요한 의미를 갖는다. 이러한 논리에 기반하여, 샤프 외는 기존의 CBA를 ‘위험-기회 분석(Risk-Opportunity Analysis, ROA)’이라는 일반화된 틀로 전환할 것을 제안한다. ROA는 위 세 가지 조건 하에서 정책 결정을 평가하기 위해 설계된 도구이며, CBA는 그중에서도 미세적 변화 상황에 적용될 수 있는 하나의 방법론으로 간주된다.

이보다 앞서 마주카토(Mazzucato)와 카텔(Kattel, 2020)은 영국 비즈니스부(UK Business Department)를 위한 탐색적 연구에서 이와 유사한 논리를 제시하며, 기존의 가성비(Value for Money, VfM) 기법을 보완할 수 있는 다양한 대안적 방법들을 학계 문헌에서 제시하였다. 이들 중 일부는 공공가치 이론에서 직접 영감을 받은 것들이기도 하다.

2.2 휴리스틱의 집합으로서의 공공가치 측정

이러한 맥락에서, 학계로부터 개발된 대표적인 세 가지 공공가치(PV) 측정 도구는 선도 연구자들이 채택한 분석 수준별 접근 방식을 반영하고 있다. 이 도구들은 기존의 가성비(VfM) 접근과는 근본적으로 다른 공공가치 이해방식을 제안한다. 이 도구들은 공식적인 평가 방식이라기보다는, ‘휴리스틱 장치(heuristic devices)’, 즉 “사회 현상을 탐색할 수 있도록 돕는 인위적 구성물”(Scott and Marshall, 2009)로 간주된다.

대표적인 세 가지 도구는 다음과 같다.
심리적 수준: 공공가치 점수카드(Public Value Scorecard, PVSC) (Meynhardt, 2015)
관리적 수준: 공공가치 회계(Public Value Accounting) 접근법 (Moore, 2013, 2015)
정책적 수준: 공공가치 매핑(Public Value Mapping) 접근법 (Bozeman and Sarewitz, 2011)

이 중 공공가치 점수카드(PVSC)는 마인하르트(Meynhardt, 2015)가 개발하였으며, 그 핵심 가정은 “공공가치는 개인에게서 시작되고 개인에게서 끝난다. 그것은 ‘전달되는 것’이 아니라 ‘인지되는 것’이다”(p. 157)라는 점이다. 이 도구는 인간의 기본적 욕구와 공공가치 간의 관계에 대한 이해를 바탕으로 하며, 다음 다섯 가지 차원으로 구성된다.

도덕·윤리적 차원: ‘이것은 올바른가?’
쾌락·심미적 차원: ‘긍정적인 경험인가?’
실용·도구적 차원: ‘유용한가?’
정치·사회적 차원: ‘정치적으로 수용 가능한가?’
재정적 차원: ‘실행 가능하고 지속 가능한가?’

PVSC는 관리자들이 사회적 요구를 더 잘 식별하고, 서로 상충하는 우선순위 간의 잠재적 균형(trade-off)을 관리할 수 있도록 지원하는 의사결정 도구로 설계되었다. PVSC는 다양한 조사 기법을 통해 활용될 수 있으며, 여기에는 구조화된 인터뷰, 워크숍, 대규모 설문조사, 웹 스크래핑 등이 포함된다(그림 5 참조).

그림 5. 공공가치 성과표 (일반 형태)

공공가치 점수카드(PVSC)가 공공가치에 대한 개인의 인식을 분석의 출발점으로 삼는 반면, 공공가치 회계(Public Value Accounting) 접근법은 공공관리 수준에 초점을 둔다. 이 접근은 원래 민간 부문을 위해 카플란(Kaplan)과 노튼(Norton, 1992)이 개발한 균형성과표(balanced scorecard)를 기반으로 하여, 마크 무어(Moore)가 제시한 전략 삼각형(strategic triangle)을 통합하고, 공공관리자가 공공가치 창출에 집중된 성과 측정 체계를 설계할 수 있도록 돕는 틀을 제공한다.

무어(2013)가 처음 제안한 이 접근은 두 가지 요소로 구성된다.
① 공공가치 회계(Public Value Account)
② 공공가치 점수카드(Public Value Scorecard)

무어의 표현에 따르면, 공공가치 회계는 “민간 부문 관리자에게 재무적 손익이 하는 역할을 공공 관리자에게 제공하는 것을 목적으로 하며, 이는 정부 조직이 부담한 비용과 창출한 가치 있는 결과를 회계 처리할 수 있는 방식이다”(Moore, 2015, p. 123).

공공가치 회계는 전통적인 ‘민간’ 회계와 다음 세 가지 측면에서 다르다.
가치 창출 자산(value-creating assets): 돈과 권한
조정 메커니즘(arbitrage mechanisms): 개인 이용자와 공동체 전체
도덕 기준(moral standards): 공리주의적 만족과 사회적 공정성

표 1. 공공가치 회계 (일반 형태)

부정적 공공가치	긍정적 공공가치
재정적 비용	집합적으로 정의된 미션 및 바람직한 사회적 성과의 달성
(해당 없음)	이용자 만족도: • 서비스 수혜자 • 의무 이행자
의도치 않은 부정적 결과	의도치 않은 긍정적 결과
국가 권력 사용의 사회적 비용	정의와 공정성: • 운영 수준에서의 개인 차원 • 결과 수준에서의 집합 차원

공공가치 회계(Public Value Account)는 ‘전략 삼각형(strategic triangle)’ 틀 내에서 구성되며, 공공가치 원(circle of public value)이 시사한 관점을 명확히 구조화하고, 이를 공공관리자가 자기관할 조직의 공공가치 창출 역학을 풀어낼 수 있도록 분석 가능한 단위로 세분화한다.

이러한 논리를 확장하여, 무어(Moore, 2015)는 공공가치 점수카드(Public Value Scorecard)를 제안하였다. 이 점수카드는 공공가치 회계의 관점을 바탕으로, 전략 삼각형의 나머지 두 관점도 통합하여 설명한다.
즉,
‘정당성과 지지(legitimacy and support)’ 관점(그림 6 참조)
‘운영역량(operational capacity)’ 관점(그림 7 참조)이다.

무엇보다 중요한 점은, 무어(2015)는 이 점수카드에 포함된 “추상적 범주들”이 단순한 개념 수준에 머무르지 않고, “더 구체적인 개념들과 그 개념에 연계된 측정지표들”을 통해 내용적으로 더욱 풍부해져야 한다고 강조한다(p. 129).

이와 같은 맥락에서 무어는 공공관리자들에게 자신의 도구를 실험적으로 활용해볼 것을 제안하며, 그것이 새로운 회계 기준의 개발과 제도화로 이어지기를 기대한다(Moore, 2014, p. 475).


그림 6. 공공가치 점수카드 – 정당성과 지지 관점 (일반 형식)

(그림 설명)
공공 미션의 정당성 확보
시민이 표현한 가치와의 정렬 여부 (→ 공공가치 회계와 연계)
잠재적 지지 집단의 가치 포함 여부 (→ 공공가치 회계와 연계)

공식적 승인 주체와의 관계
선출직 행정부
행정부 감독기관 (예산, 재정, 인사 등)
선출직 입법자
입법부 내 감사·감독 기구 (감사원, 총감사관 등)
지방정부
사법부
핵심 이해관계자 집단과의 관계
경제적 이해가 있는 공급자
자기 이익 중심의 클라이언트 그룹
잠재적 이해관계자 그룹
언론 보도
인쇄 매체
전자 매체
소셜 미디어
정치 공동체 내 개인들과의 관계
일반 시민
납세자
클라이언트
서비스 수혜자
의무 이행자
민주주의 정치 담론 속 조직의 위상
선거 캠페인에서의 위상
현 정권의 정치적 정책 의제 내 위상
해당 정책 공동체 내 위상
공공사업 지원을 위한 핵심 입법 및 정책 제안의 상태
승인(authorization)
예산 배정(appropriation)
(→ 운영역량 관점과 연계)
공공의 공동생산자로서의 시민 참여
(→ 운영역량 관점과 연계)

그림 7. 공공가치 점수카드 – 운영역량 관점 (일반 형식)

조직으로의 자원 흐름
(→ 정당성과 지지 관점과 연계)
공공기관에 유입되는 재정 수입
예산
정부 간 보조금
수수료
법적·제도적 권한 및 위임
공적 지지 및 대중 여론
인적 자원
현재 인력의 상태
규모
질
사기
채용 및 선발 절차
직원 교육 및 전문성 개발
보상 수준
개인 책임성을 위한 성과 측정 시스템
공공 자원봉사 참여
운영 정책, 프로그램, 절차
운영 성과의 질
절차 문서화
입증된 절차 준수
성과 기록 방식의 감사 가능성
조직 학습
현재 정책의 평가
혁신 실험과 자극
성공한 혁신의 제도화
내부 자원 배분
성과 측정 및 관리 시스템
시스템에 대한 투자
시스템 활용
조직 산출물
(→ 공공가치 회계와 연계)
산출물의 양
산출물의 질
원하는 결과를 만들어내는 속성
이용자 만족도를 높이는 속성
정의와 공정성을 반영하는 운영 특성


그림 8. 공공가치 매핑 그리드(일반형)

이 절에서 검토한 공공가치(PV) 측정 도구들 중 어느 것도 기존의 가치 대비 비용(Value for Money, VfM) 접근을 전면적으로 대체하려는 목적은 없다. 앞서 언급했듯이, 이들 도구의 주된 목적은 휴리스틱(heuristic) 성격에 있으며, VfM 접근이 다루지 않는 정책 작업의 측면을 공공관리자가 탐색하고 구조화하는 데 도움을 주는 것이다.
공공가치 이론 및 도구를 40년 이상 공공부문 실무자와 함께 적용해온 경험을 바탕으로, de Jong 외(2017)는 공공부문에서 이러한 도구를 활용하기 위한 네 가지 ‘적용 원칙(principles of application)’을 제안한다:
가치 지향성(Value ambition) – 도구는 “끊임없는 가치 탐색(restless value-seeking)”의 과정을 장려해야 한다.
전략적 공간(Strategic space) – 도구는 관리자들이 “당면한 과제를 재구성(reframe)”하는 데 도움을 주어야 한다.
갈등(Conflicts) – 도구는 관리자들이 불가피한 “모호성(ambiguity)”과 “적극적으로 마주하게” 해야 한다.
개인적 역할(Personal role) – 도구는 “공공가치 관리를 개인적인 것으로 유지”할 수 있어야 한다(pp. 614–615).

이러한 원칙은 전통적인 도구들이 오늘날의 사회 문제에 부합하지 않는 상황에서, 공공관리자가 새로운 도구를 개발하도록 지원하려는 공공가치 연구자들의 의도를 반영한다. 이 의도는 명시적으로 규범적(normative)이지만, 처방적(prescriptive)이진 않다. 오히려 학자들은 그러한 도구들이 공공관리자가 현대의 도전 과제에 대응할 수 있도록 얼마나 효과적으로 활용되는지를 기준으로 평가되어야 한다고 본다.

2.3 정부 실무에서의 공공가치 측정

학자들이 다양한 제안을 개발해왔음에도 불구하고, 실제로 공공가치 개념을 운영에 채택한 정부는 극히 소수에 불과하다. 그 중에서도 거의 대부분은 영미권 국가들 – 영국, 호주, 뉴질랜드, 미국 – 에 속한다.
이들 국가 중에서도 영국은 공공가치 개념을 가장 적극적으로 수용한 국가이다. 이 개념이 처음으로 등장한 것은, 토니 블레어 총리 시절 내각전략실(Strategy Unit)에서 발간한 토론 문서에서이다(Kelly, Mulgan and Muers, 2002). 해당 문서에서 공공가치는 공공서비스 개혁을 안내하고, 정책 및 공공기관의 성과를 평가할 수 있는 대략적인 기준(rough yardstick)으로서의 분석 틀(analytical framework)로 제시된다(p. 4).

그러나 이 프레임워크는 Moore가 제시한 원래 개념의 범위를 축소시킨 측면이 있다. 예를 들어, Moore가 강조한 ‘운영 역량(operational capability)’은 단순히 서비스 제공 역량으로 해석되었고, 공공관리자(public manager)가 아닌 공공행정 전체에 초점을 맞추는 방식으로 변화되었다.

그로부터 15년 후, Michael Barber는 영국 재무부(HM Treasury)를 위해 작성한 보고서에서, 공공부문 생산성 향상을 위한 공공가치 프레임워크를 제안하였다(Barber, 2017, p. 5). 이 프레임워크는 Moore(2013)의 전략 삼각형(strategic triangle) 확장을 기반으로 하며, 공공가치를 다음의 네 개 기둥(four pillars)으로 구성된 구조로 구체화하여, “세금으로 자금을 효과적으로 활용해 결과를 도출하고, 납세자의 가치를 극대화하는 방법”을 보여준다(p. 26). (그림 9 참조)
네 가지 기둥은 다음과 같다:
목표 추구(Pursuing goals): 공공기관이 명확한 목표를 설정하고, 야심차지만 실행 가능한 전략을 설계하며, 실행 과정 전반에 걸쳐 그 진행 상황을 모니터링할 수 있는 능력.
투입 관리(Managing inputs): 공공기관이 동의된 목표 달성을 위해 적절한 시기, 방식, 규모로 자금을 집행할 수 있는 능력.
시민 참여(Engaging citizens): 공공기관이 시민에게 제공하는 재화 및 서비스의 정당성을 확보하기 위한 능력 – 최적의 사용자 경험 및 참여 확보 포함.
시스템 역량 개발(Developing system capacity): 공공기관이 장기적으로 지속 가능한 제도적 역량을 확보하는 능력 – 예를 들어 혁신 역량 강화, 계획 수립, 전달체계와의 연계, 부서 간 협업, 인력 재교육 및 성과 검토 등.

그림 9. 마이클 바버의 공공가치(Public Value) 프레임워크

네 가지 축 각각은 다양한 평가 영역으로 구성되며, ‘양호함(녹색)’에서 ‘심각한 문제 있음(빨간색)’까지의 4단계 척도로 평가할 수 있다. 이 프레임워크는 공공 부문 전반에 걸쳐 공공가치에 대한 공통 언어를 제공하고, 다양한 공공 부문 조직 내외에서 정기적으로 진행되는 ‘공공가치 검토(Public Value Reviews)’를 통해 학습을 촉진하는 것을 목적으로 하였다. 바버의 공공가치 프레임워크는 이후 HM 재무부(HM Treasury)에 의해 채택되었으며, 원래의 구성에서 간소화된 버전으로 재설계되고 언어 표현도 정제되었다(HM Treasury, 2019).

그러나 이 프레임워크는 영국 정부의 정책 실행 전반에 걸쳐 체계적으로 정착되지는 않았다. 대신, 이 프레임워크는 공공 부문 조직들이 조직 진단을 수행하거나 특정 정책이나 프로그램을 점검하고, 성과관리에 관한 포괄적인 증거 기반을 개발할 수 있도록 활용할 수 있는 재량적이며 의무가 아닌 도구로 제안되었다.

영국의 사례와 비교했을 때, 호주의 경우는 무어(Moore)의 아이디어를 보다 직접적으로 수용한 점에서 두드러진다. 특히, 사우스오스트레일리아 주정부는 제이 웨더릴(Jay Weatherill) 총리 재임 말기인 2015년부터 2018년까지 전 정부 차원의 개혁을 공공가치 개념을 중심으로 추진하고자 했다(Ballintyne and Mintrom, 2018). 이 노력은 이전에 진행된 여러 기반 사업에 기초하여 이루어졌으며, 여기에는 호주·뉴질랜드 정부학교(ANZSOG)가 운영하는 공공행정 석사과정(MPA)에 공공가치를 주제로 한 전담 교육과정을 신설한 것도 포함된다. 이 석사과정을 통해 사우스오스트레일리아 주정부는 무어와 직접적인 접점을 형성하였으며, 공공 부문 수석임원들과의 다수의 회의 및 세미나를 진행하였다. 이 중 한 세미나에서 무어는 이 정부의 시도가 “공공가치 프레임워크의 적용을 확산하기 위한 의도적인 노력의 첫 사례(the first example […] of a deliberate effort to scale up the application of the public value framework)”라고 평가하였다(p. 187).

이 개혁은 사우스오스트레일리아 주정부 전체에 걸친 전담 거버넌스 구조를 기반으로 설계되었으며, 공공가치 관점을 정책과 프로그램에 체계적으로 반영하기 위한 명확한 책무체계를 포함하였다. 이 개혁의 주요 요소는 다음과 같다:

내각에 제출되는 모든 정책 제안서에 대해 ‘공공가치 명세서(Public Value Account)’를 작성하도록 함.
각 공공기관이 연례보고서를 작성할 때 사용하는 양식을 개정함.
다양한 배경과 실무영역을 가진 전문가들로 구성된 ‘공공가치 네트워크(Public Value Network)’를 구성하여 각 기관 내에서 변화 촉진자로 활동하게 함.

무어(2015)의 관점과 일치하게, 이 개혁의 목표는 모든 공공기관에 공통된 공공가치 접근 방식을 강제하는 것이 아니라, 각 기관의 회계 및 보고 관행이 점진적으로 공공가치 접근 방식과 일치하도록 변화시키는 것이었다.

2019년에는 뉴질랜드 정부도 유사한 접근 방식을 공공조달 규칙 개정 과정에 채택하였다(Allen, 2021). 핵심 추진 기관은 비즈니스·혁신·고용부(Ministry of Business, Innovation and Employment)로, 뉴질랜드에서 장기적인 공공가치를 창출할 수 있는 사회적, 환경적, 문화적, 경제적 혜택을 ‘포괄적 성과(broader outcomes)’로 정의하였다. 이러한 ‘포괄적 성과’ 접근방식의 적용을 체계화하기 위해, 이 부처는 ‘우선 성과(priority outcomes)’ 네 가지를 지정하고, 공공 부문 전반에 걸쳐 운영되는 ‘지정 계약(designated contracts)’들이 새로운 규칙에 따라 이 성과들을 추구하도록 하였다. 이 사례는 공공가치 프레임워크와의 연결성이 느슨하긴 하지만, 무어(2015)가 제안한 절차 – 즉, 공무원들이 새로운 해결책을 실험하며 일상적인 정책 업무에 보다 다양한 가치와 가능성을 통합하도록 권한을 부여하는 절차 – 를 반영하고 있다.

위의 세 가지 사례와 비교했을 때, 미국과 유럽연합(EU)은 공공가치에 대해 훨씬 제도화되지 않은 접근 방식을 보여준다. 미국의 경우, 공공가치 실천이 새롭게 부상하는 주요 무대는 도시 수준이며, 특히 블룸버그-하버드 시정부 리더십 이니셔티브(Bloomberg Harvard City Leadership Initiative)를 통해 여러 기수의 시장들이 실천 기반 접근법을 통해 공공가치 이론의 핵심 개념을 접하고 있다(Gilman et al., 2023 참조). 반면, EU는 상대적으로 뒤처져 있으며, 최근에야 유럽연합 집행위원회 산하 공동연구센터(Joint Research Centre)에서 이러한 개념들에 대해 보다 적극적인 연구를 시작하였다(Millard, 2023).

마지막으로, ‘왓 웍스 센터(What Works Centre)’ 이니셔티브의 경험에 대한 언급이 필요하다. 이 이니셔티브는 처음에 영국에서 HM 재무부와 국무조정실(Cabinet Office)의 주요 장관들이 혁신재단 네스타(Nesta)와 함께 시작하였으며, 더 똑똑한 지출 결정을 가능하게 하는 새로운 측정 지표 및 증거 기반을 탐색하기 위한 것이었다. 이 경험은 현재 영국 정부 내에 ‘왓 웍스 네트워크(What Works Network)’로 제도화되었으며, 공공가치 개념의 재정의와 그 측정 방식을 결정짓는 과정이 맥락에 따라 달라진다는 점을 강조한다(Mulgan et al., 2019). 이와 관련하여, 이 리뷰는 기존의 가치 대비 비용(Value for Money, VfM) 접근 방식을 확장하거나 통합하기 위한 기술적 가능성이 점점 다양해지고 있다는 점을 보여주는 동시에, 공공가치를 “정적인 사실(static fact)”로 간주해서는 안 되며, “공급의 변화하는 선택지들과 수요 및 공공의 우선순위 변화 사이의 상호작용에서 발생하는 것”으로 보아야 한다고 강조한다(p. 5).

2.4 전략적 관리 도구로서의 퍼블릭 밸류

이 절에서는 퍼블릭 밸류를 측정하는 데 활용될 수 있는 보완적 도구들을 조명하였다. 한편으로는 성과(outcome)에 중점을 둔 도구들(예: 비용편익분석, 비용효과분석, 위험-기회 분석), 다른 한편으로는 과정(process)에 중점을 둔 도구들(예: 퍼블릭 밸류 매핑, 회계, 스코어보드)이 있다.

현재의 연구 및 실무는 공공부문 내에서 퍼블릭 밸류 창출을 어떻게 측정할 수 있는지에 대해 확정적인 답을 제공하지는 않는다. 비용편익분석(CBA)은 여전히 현대 정부 운영의 핵심에 위치하고 있으나, 효과적인 정책 분석 수단으로서의 능력에 대한 의문이 점차 커지고 있으며, 이에 따라 다음과 같은 접근 방식들과 통합되고 있다:
i) 더 나은 서비스 제공을 통해 ‘납세자에게 최대 가치를 제공’할 수 있는 공공부문 조직의 역량에 초점을 둔 접근(HM 재무부 프레임워크),
ii) 정책 설계 및 집행 과정에 내재된 새로운 책무성(accountability) 메커니즘의 개발(남호주 정부의 접근).

이러한 노력들은 현대 사회의 과제가 불러오는 점증하는 압박과, 이에 효과적으로 대응할 수 있는 공공부문 조직의 역량을 어떻게 확보할 것인지에 대한 끊임없는 반추(reflection)의 결과를 반영한다(예: 뉴질랜드의 ‘더 폭넓은 성과(Broader Outcomes)’ 접근).

이러한 맥락에서 퍼블릭 밸류(PV)는 전략적 관리 도구로서 더 큰 유용성을 제공하는 것으로 보인다. 즉, 기존의 성과관리 시스템을 분석, 평가, 통합하고, 변화하는 목표와 우선순위 배열과의 정렬(alignment)을 보장하기 위한 도구로 기능하는 것이다. 아래의 사례(박스 1)는 이러한 관점을 적용했을 때의 실질적 함의를 보여준다.

박스 1. 사례 연구: BBC의 퍼블릭 밸류 측정 영국 방송공사(BBC)는 2004년 처음으로 퍼블릭 밸류(PV) 개념을 도입하였다. 당시 BBC는 “BBC가 무엇을 해야 하고—동일하게 중요한 것은 무엇을 하지 말아야 하는지를 결정하기 위한 단호한(hard-edged) 의사결정 도구로 PV를 채택하겠다”고 밝힌 선언문을 발표하였다(British Broadcasting Corporation, 2004, p. 46). 이 선언문은 디지털 경제의 급속한 확산으로 혼란에 빠진 미디어 환경에 대한 대응으로 작성된 것이며, BBC는 “새로운 서비스를 평가하고 기존 서비스의 성과를 모니터링하기 위한, 객관성, 엄격성, 투명성에 기반한 새로운 체계를 도입하겠다”고 다짐하였다(p. 15).  한편으로, 이 선언문은 다음 세 가지 가치를 추구하는 전사적 개혁을 추진하겠다는 BBC의 포부를 반영하고 있었다: i) 개인적 가치, ii) 시민적 가치, iii) 순경제적 가치. 그러나 다른 한편으로는, 이 선언문은 혹독한 비판에 직면했고, 많은 이들에게는 공적 보조금 유지를 위한 ‘수사적 전략(rhetorical strategy)’으로 간주되어 무시되기도 했다(이에 대한 상세한 분석은 Alford and O’Flynn, 2009 참조). 10년이 넘는 시간이 흐른 뒤, BBC는 유니버시티칼리지런던(UCL) 산하 혁신 및 공공목적연구소(IIPP)와 협력하여 새로운 퍼블릭 밸류 창출 모델을 개발하였다(Mazzucato et al., 2020). 이 모델은 기존 문헌을 통합하고, 주요 내부 및 외부 이해관계자들과의 심층 인터뷰 및 워크숍을 병행한 실천 기반 연구(applied research)를 통해 개발되었다. 이 새로운 모델은 다음의 전제에 기반하여 설계되었다: 첫째, BBC는 개인적, 사회적, 산업적 가치를 제공한다는 점. 둘째, BBC는 다양한 방식(즉, 발명자, 최초 투자자, 혁신자, 플랫폼 제공자 등)과 다양한 수준(즉, 콘텐츠 개발, 기준 설정, 인재 육성, 기술 진보 등)에서 ‘시장 형성자(market shaper)’로 작용할 수 있는 적합한 위치에 있다는 점. 셋째, 그 결과 BBC의 퍼블릭 밸류 창출 과정은 본질적으로 역동적(dynamic)이라는 점(즉, 파급 효과를 통해 구조적 변화를 이끌어낼 수 있음). 이러한 전제들을 바탕으로, UCL IIPP가 개발한 초기 프로토타입 프레임워크는 BBC에게 다음과 같은 권고 사항과 함께 제시되었다: 역동적 퍼블릭 밸류 개념에 대해 조직 내부에서 숙고할 것, BBC의 장기 전략과 정렬된 새로운 평가 방법을 시험할 것, 그 과정에서 새로운 데이터 분석 역량을 개발할 것. 전반적으로 이 사례는 퍼블릭 밸류 개념이 전략적 관리 도구로 작동할 수 있음을 보여준다. 즉, 맥락에 특화된 휴리스틱(heuristic)을 개발함으로써, 공공부문 리더들이 자신이 속한 조직의 목적을 반추하고, 그 방향성에 부합하도록 휴리스틱, 측정 지표, 책무성 메커니즘을 설계할 수 있도록 돕는 것이다.

 

3. 21세기에 퍼블릭 밸류를 어떻게 전달할 것인가?

3.1 신공공관리(New Public Management)의 한계

오늘날 정부의 전략적 관리 도구로서 퍼블릭 밸류(PV)의 중요성을 이해하기 위해서는, 이를 현대 공공행정 이론과 실천의 흐름 속에 위치시켜보는 것이 유용하다. 이러한 관점에서 볼 때, PV 이론과 실천의 부상은 신공공관리(New Public Management, NPM)의 성과에 대한 광범위하고 점증적인 불만에 대응하여 등장한 것으로 해석할 수 있다(O’Flynn, 2007).

NPM은 1980년대 미국, 영국, 호주, 뉴질랜드 등 앵글로색슨 국가에서 처음 채택되었고, 이후 점차 유럽 전역으로 확산된 공공행정의 패러다임이다(Pollitt and Bouckaert, 2017). 이 패러다임은 전통적인 공공행정 접근방식의 결점을 보완하기 위한 반작용으로 고안되었으며, 명확한 기준과 측정지표에 기반한 성과관리 시스템 개발, 공공부문의 분산(‘팔 길이’의 거리 확보), 공공서비스 제공의 민간 위탁을 통해 공공지출의 효율성을 제고할 수 있다고 주장하였다(Hood, 1991, pp. 4–5).

이러한 원칙들은 공무원의 기업가 정신을 자극하고, 공공부문 조직이 ‘경쟁력 있고’, ‘성과 지향적이며’, ‘고객 중심적’이 되도록 함으로써 ‘정부를 재창조’하겠다는 명시적 목표와 함께 제안되었다(Osborne, 1993).

NPM 개혁은 인간 행동—특히 공직자 행동—에 대한 일련의 독특한 전제를 포함하고 있다. 특히 개인주의와 경제적 합리성에 대한 전제는 공공관리의 자율성에 상반된 영향을 주었다. 한편으로는 성과관리 시스템과 인센티브를 통해 행정에 대한 권한을 강화하였으나, 다른 한편으로는 정책 형성과 그에 따른 목표 설정에 있어 공공관리의 권한을 약화시켰다.

Stoker(2006)는 이러한 상황을 다음과 같이 요약하였다. NPM은 “날렵하고, 수평적이며, 자율적인 조직들이 중앙의 강력한 리더십에 의해 조정되는 구조”를 지향하면서도, “공공부문 윤리(public sector ethos)라는 개념 자체를 비효율과 관료의 제국 건설을 가리기 위한 명분으로 간주하며 이를 배격한다”고 주장한다(p. 46; Table 2 참조).

이러한 요소들의 특이한 결합으로 인해, NPM은 공공행정에 다층적 영향을 미쳤다. 긍정적으로는, 공공부문 내 혁신의 여지를 열어주었다. 예를 들어, 공공–민간 협력 촉진 역량을 강화하고, 평가를 통한 공공 책임성을 확보하며, 시민의 요구를 통합하는 데 기여하였다(Kattel et al., 2023).

그러나 부정적으로는, 민간 부문의 전제를 공공 부문에 도입함으로써 공공의 논리와 충돌하는 여러 결과를 초래하였다. 대표적인 문제로는, 서로 연계된 정책 영역을 자율적인 기관들에 나누어 ‘사일로화’한 것, 서로 비교 불가능한 공공재를 제공하는 데 있어서 ‘객관적’ 성과지표에 의존한 것, 전략적 불확실성이 높은 상황에서 수치 중심의 관리방식을 적용한 것 등이 있다(Mintzberg, 1996).


표 2. 다양한 공공관리 담론에 따른 딜레마 비교

딜레마	전통적 공공행정 (Traditional Public Administration)	신공공관리 (New Public Management)	공공가치관리 (Public Value Management)
민주주의의 침해 (Usurping democracy)	- 관료제의 지배- 정치를 좌절시키는 체계- “장관님, 알겠습니다” 증후군	- 정치적 요구가 아닌 성과 목표 추구- 계약관계의 확대로 인해 정치적 통제 약화- 시민을 소비자로 환원	- 관리자들이 정치적 역할을 수행하면 시민과 정치인이 주변으로 밀려날 수 있음- 정치가 관리될 수 있는 범위에는 한계가 있으며, 그 한계를 넘어서는 순간 정당성과 개방성이 훼손됨
관리의 약화 (Undermining management)	관료제의 정치화	전문적 판단의 약화	실천지향적 관리가 아닌 ‘토론의 장’으로 전락할 우려
핵심적 안전장치 (Key Safeguards)	관행과 헌법	정치 지도자의 경각심	실효성 있는 이해관계자 민주주의와 관리를 보장하기 위한 모범사례 및 다원적 검토

이러한 NPM의 특징들은 궁극적으로 그 개혁의 성공을 저해하였다.
성과 측면에서 NPM이 약속했던 ‘더 잘 작동하고 비용이 덜 드는 정부’는 종종 ‘더 많은 비용이 들고 더 잘 작동하지 않는 정부’라는 이야기로 전락하였다(Hood and Dixon, 2015). 행정 실천 측면에서는, 정부 전체의 조정 기능을 경직시키고, 정책 설계와 실행 간의 연결을 단절시키며, 관리자들 사이에 ‘게임’ 행위를 유도했다는 비판을 받았다. 즉, 관리자는 의도된 결과보다는 설정된 목표 달성에만 집중하게 되었다는 것이다(Pollitt and Bouckaert, 2017). Peters와 Savoie(1994)의 표현을 빌리자면, NPM은 “환자를 잘못 진단했다.” 이는 한편으로는 정책 전달에 관여하는 공공부문 조직에 거의 영향을 주지 못하면서도 여전히 집중하였고 (‘보일러실을 고친다’는 접근), 다른 한편으로는 사회의 점점 복잡해지는 양상을 간과하고, 정책 설계 및 혁신을 통해 공공조직이 이에 대응할 수 있는 역량을 기르는 데 실패했다는 뜻이다.

최근 이러한 부작용은 Pahlka(2023)에 의해 ‘정책 토사물(policy vomit)’이라는 개념으로 요약되었다. 이는 공공서비스가 시민을 염두에 두고 디자인되지 않고, 대신 그것을 발주한 기관의 정책 요건을 반영하여 구현될 때 발생하는 현상을 의미한다.

3.2 공공행정의 새로운 흐름

1990년대 후반부터 NPM의 한계가 점차 인식되면서, 학자들과 실무자들은 새로운 공공행정 패러다임과 도구를 모색하기 시작하였다. 이는 아직 공통된 합의로 정착된 상태는 아니지만, 오늘날에는 ‘탈(脫)NPM(post-NPM)’ 흐름 속에서 세 가지 주요 이론 및 실천 영역이 여전히 중요하게 다뤄지고 있다. 이 세 가지는 디지털 시대 거버넌스(Digital Era Governance), 신공공거버넌스(New Public Governance), 신베버주의 국가(Neo-Weberian State)이다(Torfing et al., 2020a).

디지털 시대 거버넌스(Digital Era Governance, DEG) 개념은 “정보기술(IT)을 기반으로 한 공공부문 관리 시스템 및 시민, 기타 시민사회 내 서비스 이용자들과의 상호작용 방식의 변화”로 정의된다(Dunleavy et al., 2006, p. 468). DEG 관련 문헌은 기술적·행정적 혁신의 세 가지 ‘물결(waves)’을 중심으로 구조화되어 있으며, 이는 다음 세 가지 개혁 축을 이룬다:

재통합(reintegration): NPM에 의해 촉진된 공공부문 프로세스의 분절화를 되돌리는 것
수요 기반 전체론(holism based on user needs): 민첩한 정부 구조를 통해 사용자 중심 서비스를 만드는 것
디지털화(digitalisation): 전자적 서비스 전달을 공공부문 모델의 핵심에 통합하는 것

이 문맥에서, 첫 번째 물결은 초기 전자정부(e-government) 인터페이스의 등장, 웹 리디자인, IT 서비스의 점진적 내부화로 나타났다. 경제적 긴축 상황에서 비용 절감이 필요해지면서, 두 번째 물결은 빅데이터 활용 증가와 비교적 성숙한 온라인 서비스 제공(예: 통합 서비스 제공 등)으로 이어졌다(Margetts and Dunleavy, 2013). 마지막으로 세 번째 물결은 공공부문 조직이 서비스 데이터를 분석하고 전달을 관리할 수 있는 새로운 가능성을 열었으며, 여기에는 데이터 과학과 AI 역량 개발이 포함된다(Dunleavy and Margetts, 2023).

신공공거버넌스(NPG) 개념은 DEG와 달리, ‘복수의 상호의존적 행위자가 공공서비스 전달에 기여하는’ 복수국가(plural state)와
‘복수의 절차가 정책결정에 영향을 미치는’ 다원국가(pluralist state)로서의 공공행정 실천 진화를 강조한다(Osborne, 2006, p. 384).

이 개념의 주목적은 다음을 강조하는 것이다:
서비스 이용자, 지역사회, 기술 등 다양한 주체들 간의 조직 간 관계를 설계하고 평가하는 일이 공공서비스의 효과적 전달에 핵심이라는 점.
따라서 NPG의 핵심 원리는 NPM의 ‘제품 중심(product-dominant)’ 논리에서
‘서비스 중심(service-dominant)’ 논리로의 전환에 있다.
서비스 중심 논리는 다음과 같은 점에서 제품 중심 논리와 구별된다:
프로세스 중심
생산과 소비의 동시성
서비스의 공동 생산(co-production) 기반

따라서, 서비스 중심 논리에 따르면 공공조직은 단순히 효과적인 공공서비스를 설계하는 데 그치지 않고, “이용자의 기대에 응답하고, 이용자와 긍정적 상호작용을 할 수 있도록 인력을 교육하고 동기 부여”해야 한다(Osborne and Radnor, 2016, p. 59).

신베버주의 국가(NWS)는 Pollitt와 Bouckaert(2004)가 처음 제안한 개념으로, “대륙 유럽 국가들에서 나타나는 공공행정 개혁 모델”을 설명한다(Pollitt and Bouckaert, 2017, p. 121).

이 모델은 한편으로는 전통적 베버식 관료제(‘법치’ 원칙의 조직적 구현)의 주요 특성을 유지하면서도, 다른 한편으로는 현대적 도전과 요구를 반영해 다음과 같은 특징들을 통합한다(Bouckaert, 2023, pp. 49–50):
내부지향(규칙 준수)과 외부지향(시민 요구 대응)의 통합
전문성과 서비스 품질 중심의 문화와 시장 메커니즘의 조화
대의민주주의와 시민 참여/숙의적 기제의 결합
절차 중심 규정과 성과 중심 접근의 병행
법적 역량과 관리적 기술의 통합

전체적으로, NWS가 반영하는 공공행정 모델은 “공공부문 내에 상당한 서비스 비중을 유지하며, 위계(hierarchy)를 주요 동력으로 작동”하는 방식이다.
이는 민간 부문이나 비영리 부문과의 협업에서도 마찬가지이다(p. 49).

이러한 흐름을 종합해보면, 공공행정 분야에서는 NPM의 한계를 다양한 방식으로 보완하려는 제도적 ‘층위화(institutional layering)’ 과정이 전개되고 있다. 
즉, NPM에서 다른 모델로의 명확한 전환이 일어난 것은 아니지만, 아래의 세 가지 공통 특징은 이 새로운 패러다임들을 관통한다(Reiter and Klenk, 2019, p. 23):
공직의 정치화(re-politicisation): 공공관리의 가치 정립 역할 강조
수평적(분산형) 조정의 강화: 중앙집중형에서 분권형으로의 전환
경제적 유인 대신 사회적 참여 확대: 공공서비스 공동생산 및 협력적 거버넌스 강조 (Torfing et al., 2020a; Figure 10 참고)

이러한 변화의 맥락에서, 공공가치(PV) 개념(PVM, Figure 10)은 이러한 흐름을 일관되게 반영하는 일련의 사고방식, 서사, 방법론을 제공하며, 이를 공공관리의 일상적 활동에 효과적으로 접목할 수 있는 틀을 제시한다.

그림 10. 공공 거버넌스 및 관리 패러다임 비교

3.3 공공가치를 공직사회의 새로운 윤리로 보다

오늘날에는 21세기의 핵심 과제들—팬데믹, 기후변화, 급속한 디지털 전환, 경제적 불평등 등을 포함한—이 공공부문의 운영 방식에 대한 보다 근본적인 재고를 요구하고 있다는 점에 대해 점점 더 많은 공감대가 형성되고 있다(예: Termeer 외, 2015). 이러한 맥락에서 국가의 역할뿐 아니라 국가 운영의 기반이 되는 자산들—즉 그것들을 어떻게 설계하고, 실행하며, 평가할 것인가—역시 정책 논의의 중심에 놓이고 있다(Roberts, 2020).

국가의 역할 측면에서는, 국가가 민간 및 시민사회 이해관계자들과의 새로운 협업 방식을 가능하게 하고, 촉진하며, 이끌어가는 ‘사회적 전환의 조정자(steward)’로서 공공행동의 다양한 양태를 발휘할 수 있다는 점에 대한 관심이 높아지고 있다(Borrás and Edler, 2020). 국가의 자산 측면에서는, 공공행정 실무의 일상적 절차에 대한 새로운 연구가 진행되면서, 공공부문 조직이 이러한 다양한 역할을 얼마나 효과적으로 수행할 수 있는지를 결정짓는 ‘역량(capacity)’과 ‘역량발휘능력(capabilities)’의 구분이 제안되고 있다(Kattel, 2022).

한편으로 ‘역량(capacity)’은 인적, 법적, 재정적, 행정적 자원으로서, 장기적으로 행정적 루틴을 규정한다. 다른 한편 ‘역량발휘능력(capabilities)’은 공공부문 조직 내에서 단기적으로 적용되는 기술과 역량을 통해 기존 절차를 변화시키고 새로운 도전에 맞게 갱신함으로써 장기적 행정 루틴을 형성한다.

이러한 두 개념을 토대로 Kattel, Drechsler, Karo(2022)는 오늘날 공공관리의 핵심 과제를 ‘민첩한 안정성(agile stability)’의 달성으로 제시한다. 즉, “장기적인 정책 및 집행 역량”과 “역동적인 탐색 및 학습 능력”을 결합함으로써 공공부문 조직이 공공가치를 제공할 수 있도록 하면서, 동시에 ‘공공가치’가 실제로 무엇을 의미하는지를 지속적으로 성찰할 수 있도록 해야 한다는 것이다(p. 53).

이러한 사고를 확장하여 Borrás 외(2023)는 여기에 ‘역할(roles)’이라는 개념을 추가하고, 세 가지 요소 간의 상호작용을 ‘공공부문 조직의 전환역량(transformative capacity)’이라고 정의한다. 이를 통해 이들은 ‘민첩한 안정성’이란 조직의 역할, 기술, 자원의 복합적 관리에 달려 있다는 형성적 종합을 제공한다(도표 11 참조).

이러한 종합은 Moore(1995)가 제시한 ‘공공가치’ 개념이 공공관리의 실천 원칙으로서 조직 내부에서 어떻게 작동하는지를 보여주는 미시적 관점과, Kattel, Drechsler, Karo(2022)가 제시한 ‘민첩한 안정성’ 개념이 조직 설계 차원에서 어떤 구조적 조건을 요구하는지를 보여주는 중간 수준(meso-level)의 관점을 연결해 준다.

Moore(1995)의 ‘공공가치’는 공공부문 조직의 ‘미션’, ‘정당화 환경(authorising environment)’, ‘운영 역량’ 간의 정렬을 강조한다. 반면 Kattel, Drechsler, Karo(2022)의 ‘민첩한 안정성’은 조직의 ‘역할’, ‘역량’, ‘역량발휘능력’ 간의 변화와 지속성 사이의 균형을 강조한다. 이 두 관점은 서로 보완적으로 작용하며, 오늘날 공공관리의 과제—즉 21세기에 적합한 공직사회를 구축하고, 공공부문 조직 내에서 목적 지향적 조직 변화(purposeful organisational change)를 주도하는 것—를 규정해준다.

그림 11. 공공부문 조직(PSO)의 전환 역량(일반형)

(그림 설명)

공공부문 조직의 전환역량 (The Transformative Capacity of Public Sector Organizations)
역할 (Roles)
조직이 제도적 활동을 수행하며 맡는 구체적이고 목적 있는 과업들
자원 (Resources)
조직 내부 및 외부에 위치한 자산들
기술/역량 (Skills)
조직 내부의 실천과 과정 형태로 나타나는 역동적인 능력 또는 역량
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앞선 하위 절에서 살펴본 공공행정의 새로운 경향은 이러한 변화 노력이 이미 진행 중임을 보여주며, 이는 아직 완전히 정립된 새로운 패러다임의 형태를 띠고 있지는 않지만 여러 방향으로 진화하고 있다. 정책 차원에서는 ‘미션 지향적(mission-oriented)’ 접근법이 등장하면서 복지 및 경제 거버넌스에 대한 전통적인 접근에 도전하고 있으며, 공무원들이 기존의 관행을 유지하는 데 집중하기보다는 “혁신을 위한 틀과 자극으로 작용하는 구체적인 목표” 달성을 우선시하도록 하고 있다(Kattel and Mazzucato, 2018; Mazzucato and Dibb, 2019, p. 2). 행정 차원에서는, 정책 혁신 랩(policy innovation labs)의 설립을 포함한 공공부문 혁신(PSI, Public Sector Innovation)의 부상은 공공부문 내 실험에 대한 관심 증가와 행정 실천에서의 혁신 욕구 확대를 반영하고 있다(예: Tõnurist, Kattel and Lember, 2017; Bason and Austin, 2022; Blomkamp and Lewis, 2023).

위에서 언급된 이러한 동향은 단일한 현상으로 환원할 수 없다. 그러나 모두가 공공부문 내 ‘공직의 정신(ethos)’에 있어 진행 중인 변화를 보여준다. Merriam-Webster 사전에 따르면, ‘ethos’는 개인, 집단 또는 제도의 ‘구별되는 성격, 정서, 도덕적 본성 또는 지도 신념’을 의미한다. 공공부문 조직의 정신은 ‘무엇이 좋은(good) 또는 나쁜(bad) 공공행위인가’를 규정하는 두 가지 상호보완적 통제 시스템의 상호작용 결과로 정의할 수 있다.
한편으로는, 행정법에 명문화되어 있는 ‘외향적(outward-facing)’ 규범 시스템.
다른 한편으로는, 공무원의 직업윤리적 가치와 관행에 기반한 (종종) 비공식적 ‘내향적(inward-facing)’ 규범 시스템(Demmke and Moilanen, 2012).

즉, 공직의 정신은 공공가치(PV, Public Value)가 어떻게 정의되고, 추구되며, 실현되는지를 규제하는 명시적 및 암묵적 규범을 의미한다.

이러한 관점에서, 본 절에서 설명된 논의는 새로운 공직의 정신이 등장하고 있음을 시사한다. 21세기의 고유한 도전과제들에 의해 추진된 이 새로운 정신은 그 중심에 공공가치를 둔다. 즉, 공공가치란 무엇이며 어떻게 추구할 수 있는지를 지속적으로 성찰하고 탐색하는 과정을 중심에 둔다는 것이다. 이를 통해 공공부문 조직은 자기 조직의 역할, 역량(capacity), 역량(skill/capabilities)을 재조정하며 적응할 수 있도록 열린 형태의 반복적 재평가를 가능하게 한다(‘애자일 안정성’ 참조). 이러한 의미에서 공공가치를 공직의 새로운 정신으로 간주한다는 것은 개인, 조직, 사회 차원의 학습을 중시하는 접근을 뜻하며, 이는 정부 전체는 물론 사회 전체와의 상호작용에서도 중요한 요소가 된다(Schön, 2010).

지금까지 제시된 새로운 흐름을 종합해 보면, 이러한 공직의 정신은 21세기 정부가 지녀야 할 네 가지 특성으로 구체화될 수 있다(Demos Helsinki, 2023).

• 지혜(Wisdom): 정책 환경의 미래 변화를 예측하고, 장기적 현상에 대응하기 위해 공공기관을 개혁하는 역량. 이 특성은 행정행위를 단기 정치 사이클에 종속시키는 경향에 도전하며, 선제적 예측(foresight) 방법론의 채택 증가로 나타난다.
• 상상력(Imagination): 공공부문 조직의 운영 관행을 변화시키기 위한 디자인, 영감, 동기부여의 역량. 이는 대부분의 공공 의사결정이 갖는 점진적 특성에 도전하며, 정책혁신랩의 정책 기업가정신(policy entrepreneurship)으로 구현된다.
• 협력(Collaboration): 공공부문 안팎의 다양한 이해관계자와 협력하여 정책을 공동 설계하고 추진하는 역량. 이는 정책 사일로(silo)에 내재된 수직적 책임구조에 도전하며, 새로운 정책 공간 및 포럼의 형성으로 나타난다.
• 겸손(Humility): 효과적인 정책 설계 및 전달에 대한 기존 가정을 재검토하고, 실험을 통해 지속적으로 학습하려는 역량. 이는 법치주의의 일방적 적용에 도전하며, 디자인 사고와 유사한 방법론의 활용을 통해 구현된다.

4. 공공가치 실현의 전문화는 어떻게 이룰 수 있는가?

4.1 공공가치 실현을 가로막는 병목 요인들

‘공공가치(public value)’가 ‘공직사회의 새로운 윤리(new ethos of civil service)’로 부상하고 있다는 사실은 공공행정의 새로운 패러다임이 형성되고 있음을 보여주는 초기 징후로 볼 수 있다. 그러나 이러한 윤리가 정부의 일상 업무에 의도적으로 어떻게 내재될 수 있는지, 다시 말해 공공가치 실현을 어떻게 전문화할 수 있는지는 아직 명확하지 않다. 전문화란, 전문 지식 체계와 특화된 교육, 그리고 공식적 혹은 비공식적인 ‘윤리’를 가진 특정 집단이 하나의 직업으로 인정받는 제도화 과정을 통해 성립된 결과로 정의할 수 있다(Torfing et al., 2020b).
한편으로는, 특정 직업군이 보유한 전문성 덕분에 이들은 복잡한 서비스를 어떻게 제공할지에 대한 높은 자율성을 부여받는다. 다른 한편으로는, 이 직업의 윤리는 그러한 자율성 행사가 전문직으로서의 고유한 지위를 유지하는 규범과 기준을 존중하도록 만든다(Roberts and Dietrich, 1999). 공직사회와 공공경영이 “끊임없는 가치 탐색적 상상력(restless, value-seeking imagination)”(Benington and Moore, 2011, p.3)을 발휘할 자율성을 지닌다면, 이들은 하나의 ‘전문직’으로 간주될 수 있다. 이러한 관점에서, 공공가치를 공직사회의 새로운 윤리로 보는 변화는 공공경영의 작동 논리를 구성하는 규범과 기준의 변화로 해석할 수 있다(‘전문관료제’에 대한 Mintzberg, 1989의 논의도 참고).
그러나 이러한 전문화 과정이 실제로 어떻게 일어났는지에 대한 연구는 거의 전무하다. 이는 공공가치 이론(PV 이론)의 실제 적용에 대한 실증 연구가 거의 없는 현실 위에 추가되는 문제이다(Hartley et al., 2017).

이뿐만 아니라, 공공행정 개혁에 대한 기존의 실증 연구들은 오늘날 공공행정의 성격이 앞서 언급한 의미의 공공가치 실현의 전문화와는 잘 맞지 않음을 보여준다. 예를 들어, Braams et al. (2021)은 새로운 형태의 혁신 정책이 지닌 원칙과 기존 공공행정 패러다임(예: 전통적 관료제와 신공공관리) 내에 내재된 규범적 전제 사이에 큰 간극이 존재함을 보여준다. 관련하여, Bouckaert (2022)은 OECD 국가들의 정치-행정 시스템에서 변화가 나타나고 있지만 그것이 상충되는 양상을 보인다고 지적한다. 점점 더 많은 사람들이 장기적 과제를 해결하려면 다음이 필요하다고 인식하고 있다:
i) 정치의 단기 선거 주기와 행정의 장기적 관점 사이의 ‘보완성’;
ii) 관료제를 중립적이고 규칙을 따르는 존재로 보는 시각에서, 시민의 요구에 반응하고 규칙을 해석하는 존재로 보는 시각으로의 전환.
그러나 최근의 정치적 변화는 오히려 양자 간 ‘이분법적 경계’를 강화시키고 있다. 정치는 행정을 배제하려 하고, 행정은 정치를 방해하려 한다. 이로 인해 공공부문 성과는 저하되고, 결국 시스템 실패로 이어질 위험도 있다.

또 다른 도전은 공공부문의 동적 역량(dynamic capabilities)이 전반적으로 부족하다는 점이다. 앞서 정의했듯, 이는 오늘날의 복잡한 문제를 해결하기 위해 공공부문 조직이 스스로의 역량을 갱신·강화하는 데 필요한 기술과 역량을 의미한다(Kattel, 2022).
이러한 도전은 한편으로는 공공부문 인력에 대한 수십 년간의 투자 축소나 인력 감축의 결과이다. 이 흐름은 감사 서비스뿐 아니라 전략 설계 및 실행 측면에서도 경영 컨설팅에 점점 더 의존하는 정부의 경향에서 극적으로 드러난다(Mazzucato and Collington, 2023).
다른 한편으로는, 공공부문 동적 역량을 신뢰성 있게 측정할 수 있는 지표를 개발하고 이를 정책결정 과정에 포함시키는 것이 어렵다는 현실을 반영한다. 최근의 한 연구는 50개 이상의 측정 지표 중 공공조직의 역량은 다음 세 가지 방식으로 측정되고 있음을 보여준다:
전제조건(예: 실적 기반 채용), 결과(예: 부패 지수), 대리 지표(예: 지역 우체국 수) (Cingolani, 2018).
이러한 문제를 해결하기 위한 초기 시도로는 공무원을 대상으로 한 자기평가 설문을 통해 특정 기능을 측정하려는 노력이 있었다(Meijer, 2019).
그러나 이 방식은 인터뷰, 현장 방문, 산출물 및 결과에 대한 경험적 자료 등 추가적인 데이터 수집 방식과 결합되지 않았으며, 공공조직의 정식 도구로 채택되지도 않았다. 결과적으로 공공부문에서는 역량(capacity)과 능력(capability)이 평가되지 않으며, 따라서 이들에 대한 투자도 거의 이루어지지 않는다.

공공부문 조직은 이러한 도전을 극복하고자 정책(또는 공공) 혁신랩(PIL: Policy Innovation Labs)을 설립하기도 한다. 이는 “정책을 위한 디자인 원칙과 방법을 활용해 창의적인 정책 옵션을 개발할 수 있는 역량을 지닌 정책 디자인 기업가(policy design-for-policy entrepreneur)”로 묘사된다(Blomkamp and Lewis, 2023). 그러나 이러한 혁신랩들은 종종 기대에 미치지 못한다.
그 가장 큰 이유는 전략적 역설(strategic paradox)에 있다. 한편으로, 공공조직의 ‘핵심부’로부터 상대적으로 자율성을 부여받은 이들은 자유롭게 실험할 수 있다. 그러나 다른 한편으로는, 그 자율성 때문에 정치적 사이클의 변덕에 따라 쉽게 폐지될 수 있는 등 다양한 위험에 노출된다(Tõnurist, Kattel and Lember, 2017). 또한, 정책을 대규모로 구현하는 데 영향을 주지 못하고(Cinar, Trott and Simms, 2019), 기관 외부로 자사의 방법론을 확산하거나 정착시키는 데 큰 어려움을 겪으며(Lewis, 2021), 결국 정책 과정에 정착하는 데 실패하는 경우가 많다(Blomkamp and Lewis, 2023).

4.2 전문화로 가는 경로

앞 절에서는 공공가치 실현의 전문화를 가로막는 세 가지 병목 요인을 확인하였다.
‘공직사회의 새로운 윤리’와 기존 공공행정 패러다임 간의 긴장
동적 역량의 부족 또는 측정 부재
공공조직 주변부에 고립되어 있는 정책혁신랩(PILs)의 위치

이제 우리는 전문화를 위한 세 가지(완전한 목록은 아님) 경로를 제시한다.
리더십
역량 및 능력 프레임워크
실천 공동체(communities of practice)

공공가치(Public Value) 실현의 전문화를 위한 첫 번째 경로는 리더십이다.
조직 사회학에서 리더십은 새로운 작업 방식을 제도화하는 원동력으로 해석되며, 다시 말해 조직에 통일된 사명감을 반영하는 가치를 주입하는 것을 의미한다(Selznick, 1957).
공공부문에서는 리더십이 정치적 또는 행정적 수준에서 발휘될 수 있으며, 둘 다 해당될 수도 있다. 어떠한 경우든, 리더십은 일반 대중의 신뢰를 이끌어내고 공공부문 조직을 ‘사회적 열망의 그릇’으로 바꾸는 데 핵심적인 역할을 한다(Goodsell, 2001 참조). 그렇게 함으로써, 리더십은 조직 내 기존 관행의 틀을 깨고 새로운 작업 방식을 정착시키거나, 새로운 도구의 도입을 촉진할 수 있다.
Boin과 Christensen(2008)은 이러한 제도화 과정을 효과적인 공공 리더가 채택할 수 있는 네 가지 ‘디자인 원칙’으로 설명한다:
새로운 작업 방식을 위한 시행착오 학습을 촉진한다.
점차 자리 잡아가는 새로운 관행을 모니터링한다.
수용된 규범을 공공부문 조직의 공식 규칙에 내재화한다.
조직의 정체성과 외부 혼란 사이에서 균형을 유지한다.

이 프레임워크를 바탕으로, Boin, Fahy, ’t Hart(2021)는 리더십 주도의 제도화에 성공한 전 세계 12개의 사례를 식별하였다. 그 중에는 BBC도 포함되며, BBC는 전통적인 사명인 “잠재적 발언자의 범위를 넓힌다”는 목적을 유지하면서도 다양한 사회·정치적 시대에 유연하게 적응한 리더십의 능력 덕분에 정당성을 획득한 사례로 평가된다(103쪽).

공공가치 실현의 전문화를 위한 두 번째 경로는 공무원 시스템 내에서 역량 및 역량 체계(competency and capability frameworks)의 개발 및 도입이다.
대다수 OECD 국가에서는 최소 10년 이상 역량 체계를 도입해왔다(OECD, 2017). 이러한 체계의 역할은 공공부문이 수행해야 할 과업에 대한 광범위한 목표를 기술·지식·행동으로 구성된 역량 집합으로 구체화하는 것이다. 이를 통해 다음과 같은 기능을 수행할 수 있다: 조직 내 기술 요구 및 격차를 평가하고, 신규 인재를 유치 및 선발하며, 기존 인력의 새로운 기술 개발을 촉진하고, 이를 정책 작업에 활용할 수 있도록 한다.
이러한 역량 체계의 내용은 국가마다 상이하다. 영국의 가장 최근 사례는 ‘정책전문성 기준(Policy Profession Standards)’이며, 이는 공공가치 전략 삼각형(PV’s strategic triangle: 전략, 민주주의, 실행)을 반영하는 세 가지 축을 설정하고, 각 축을 다시 네 개의 구성요소와 세 단계의 전문성 수준으로 세분화하였다(HM Cabinet Office, 2021).
흥미롭게도, 공공디자인은 이 세 가지 축 중 ‘전략(strategy)’ 축의 한 구성요소(즉, 참여 및 참여 유도)에 포함되긴 하나, 오직 가장 높은 수준의 전문성 단계에서만 다뤄진다. 반면, OECD가 수행한 가장 최근 기술 검토(OECD, 2017)에서는 디자인을 공공부문 혁신을 위한 여섯 가지 기술 영역 중 하나인 ‘사용자 중심성(user centricity)’의 핵심으로 규정한다(그림 12 참조).

일반적으로, 역량 및 능력 프레임워크와 그것의 갱신이 전문화 및 행정 경력의 진화에 미치는 영향에 대한 연구는 여전히 거의 없다(Veit, 2020). 그럼에도 불구하고, 이러한 지침이 공무원 조직 운영의 거버넌스 내에 채택되고 내재화되는 정도에 따라, 기술 표준화를 위한 유용한 수단으로 기능할 수 있다.

그림 12 「OECD 공공부문 혁신을 위한 핵심 기술」

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(그림설명)
Iteration (반복 개발)
빠르고 점진적인 개발
프로토타입 개발 및 개선
실험과 테스트

Data literacy (데이터 이해력)
데이터와 증거에 기반한 의사결정
적절한 데이터를 수집하는 시스템 구축
데이터를 효과적으로 전달

User centricity (사용자 중심성)
정책과 서비스가 사용자 요구를 해결하도록 설계
모든 단계에서 사용자를 고려
“다시 이용하고 싶다”는 사용자 반응 확보

Curiosity (호기심)
새로운 아이디어 및 작업 방식 탐색
다른 분야의 접근 방식 차용
문제와 관점 재구성

Storytelling (스토리텔링)
여정을 설명하는 내러티브 활용
이점을 설명하는 ‘사용자 이야기’ 포함
상황 변화에 따라 스토리를 발전시킴

Insurgency (기존 방식에 도전)
익숙한 방식에 대한 도전
낯설거나 이질적인 파트너와의 협업
변화를 위한 연대 구축
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공공가치 전달의 전문화를 위한 세 번째 경로는 실천공동체(Communities of Practice, CoPs)의 발전이다.
실천공동체(CoP)는 “조직 지식을 비공식 학습과 상호참여를 통해 창출하고 활용할 수 있는 자율조직화 체계(self-organizing systems)”로 정의된다(Wenger, 2000, p. 3).
공공정책 개발을 위한 조직 간 및 부문 간 협력에서 CoP의 역할에 대한 연구는 적지 않다. 예컨대 교육, 보건, 국제협력, 산업표준, 환경 등의 분야에서 그 효과가 입증되었다(Koliba, 2021). 이 연구 흐름은 공무원들이 항상 암묵적인 CoP 내에 속해 있으며, 이를 활용하고 적극적으로 조정함으로써 다음과 같은 효과를 얻을 수 있음을 보여준다:
진행 중인 정책 업무에 대한 비판적 관점을 개발하고,
조직 내부 및 조직 간 네트워크를 강화하며,
필요한 곳에 새로운 연결을 구축하고,
지속적인 학습과 전문성 개발을 촉진할 수 있다(pp. 81-82).
영국에서는 정부 디지털 서비스(GDS)가 전 정부에 사용자 중심 디자인 접근 방식을 확산시키기 위해 이 접근을 활용하였다. CoP는 사용자 중심 디자인 커뮤니티가 성장하고 성숙해지도록 만든 “보이지 않는 기반 요소”로 강조되었으며, 온라인 채널 및 커뮤니티 블로그를 통한 풍부한 자원 제공, 정기적인 모임과 주간 세션, 강연 등을 통한 집단 학습 촉진 등의 방식으로 운영되었다(Gleo, Kane and Robertson, 2021).
CoP의 설계 및 거버넌스 역학은 아직 충분히 연구되지 않았으나, GDS 사례는 공공부문 전반에 걸쳐 방법론과 도구의 확산 및 표준화를 촉진하는 데 CoP가 잠재력을 가진다는 점을 보여준다. 이는 공공가치 전달의 전문화에 이르는 또 하나의 경로가 될 수 있다.

4.3 실천 기반 리더십을 통한 공공가치

전반적으로, 이 세 가지 경로는 공공혁신랩(PILs)이나 독일의 PD18 같은 인하우스 컨설팅 기관과 같은 유사 조직의 한계와 가능성에 대해 새로운 관점을 제공한다.
한편으로 PIL은 공공부문 조직의 작업 방식을 검토하고 새로운 도전에 맞게 재설계할 수 있는 중요한 “창의적 플랫폼”으로 기능한다(Bason, 2023).
다른 한편으로, 앞서 설명한 세 가지 경로—즉 리더십, 역량 프레임워크, CoP—는 공공부문 조직 내 또는 공공부문 전반에 새로운 작업 방식을 확산하고 정착시키기 위한 전략적 대안이 된다.

널리 알려진 바와 같이 PIL은 자율성의 역설(paradox of autonomy)을 겪는다. 즉, 실험의 여지가 클수록, 그로부터 얻은 학습 내용을 랩의 제도적 경계를 넘어 내재화하기 어려워진다. 이러한 맥락에서 위의 세 가지 경로는 보완적 역할을 수행할 수 있다. PIL이 처음으로 프로토타이핑한 방법론과 도구가 확산되고 반복되며 점진적으로 제도화되는 과정을 어떻게 지원할 수 있는지를 보여주는 것이다.

이러한 통찰은 ‘실천 기반 리더십(practice-based leadership)’이라는 공공가치 전달 전문화 접근법으로 요약할 수 있다. 이 접근은 다음 세 가지 구성요소를 포함한다:
공공 리더십: 앞서 설명한 바와 같이, 조직에 통합된 사명감 있는 가치를 주입하는 리더십을 양성하려는 공공 경영의 의지를 의미한다(Selznick, 1957). 이는 공공가치 전달을 추구하는 공공부문 조직의 열망과 역량을 반복적으로 재조정하는 ‘전략화(strategizing)’ 접근이 필요하다(Ysa and Greve, 2023).
실천공동체(CoPs): 공무원들이 새로운 작업 루틴과 전문적 규범을 개발하기 위해 진화하는 조직 지식을 창출하고 활용할 수 있는 자율적 네트워크를 장려한다는 뜻이다. 이는 공공 혁신을 조직의 ‘일선(frontline)’까지 확산시키는 것을 의미한다(Pedersen, Scheller and Thøgersen, 2023).
적절한 실행 조건(enabling conditions): 공공가치 전달의 전문화를 촉진하는 제도적 구조의 존재를 의미한다. 공공행정 연구에 따르면 다음과 같은 조건들이 효과적인 전달에 핵심적 역할을 한다(Gold, 2014, 2017):
정치적 지원
재정 자원
명확하게 정의된 임무
이 세 가지 구성요소는 공공경영이 공공부문 조직 내 또는 공공부문 전반에 새로운 기술의 확산을 어떻게 촉진할 수 있을지를 보여준다.
한편으로, 공공 리더십은 공무원들이 새로운 작업 루틴을 실험하고 개발하며 정착시키기 위한 방향성을 제시한다.
다른 한편으로, CoP는 공무원들이 새로운 작업 루틴에 관련된 문제를 어떻게 해결할 수 있는지에 대한 실질적 조언을 공유하는 동료지원체계(peer support)를 제공한다.
마지막으로, 실행 조건은 이러한 작업이 이루어질 수 있는 안전하고 자원이 확보된, 그리고 초점이 맞춰진 환경을 조성한다(성공 사례는 Box 2 참조).

박스 2. 사례연구: GDS의 공공가치 전달 2011년에 설립된 영국 정부 디지털 서비스(Government Digital Service, 이하 GDS)는 전 세계 공공 디지털 기관의 모범으로 자리매김하였다. GDS는 동료 기관들로부터 여러 상과 찬사를 받았으며, 그 운영 모델은 여러 나라에서 벤치마킹되었다(Clarke, 2020). 2011년, 잇따른 주요 IT 실패 이후 영국 의회의 보고서는 공공 부문 내 IT 전문성의 부족, 수평적 IT 거버넌스의 부재, 소수 민간 공급업체에 대한 과도한 의존을 문제로 지적하였다(House of Commons Public Administration Committee, 2011). 이에 따라 GDS는 공공 부문의 모든 디지털 채널에 걸친 사용자 경험을 전반적으로 통제할 수 있는 새로운 디지털 정부 조직으로 설립되었으며, CEO는 내각 사무총(Cabinet Secretary)에게 직접 보고하도록 하였다. 새롭게 설립된 조직이 채택한 접근 방식은 다음과 같은 특징을 지녔다(Kattel and Takala, 2021). • 좁게 정의된 디자인 원칙 세트: GDS는 ‘정부 디자인 원칙(Government Design Principles)’을 수립함으로써 일률적인 표준을 강제하지 않고, 서비스디자인과 애자일 소프트웨어 개발이라는 새로운 철학에 기반한 핵심 원칙 몇 가지를 중심으로 새로운 업무 방식을 유도하고자 하였다. 여기에 포함된 요소로는 빠른 프로토타이핑, 사용자 조사로부터 얻은 증거의 통합 등이 있다. • 커뮤니티 오브 프랙티스(Community of Practice) 접근법: GDS는 영국의 디지털 서비스를 전면적으로 재구축하기보다는, 중앙정부와 지방자치단체의 디자이너 및 소프트웨어 엔지니어들이 자율적으로 구성한 네트워크의 형성을 ‘관리(steward)’하였다. 이를 보완하기 위해, GDS는 도구, 실천 방식, 오픈소스 소프트웨어 등을 외부에 적극적으로 공개하며 ‘열린 방식으로 작업(work in the open)’하였다. • 적절한 실행 기반(조건): 과거 실패에 대한 인식과 새로운 급진적 조치의 시급성이 맞물리면서, GDS는 매우 우호적인 환경에서 기능을 수행할 수 있었다. 구체적으로는 정치 권력에 가까운 위치(CEO가 내각 사무총에게 직접 보고), 인사 및 전략 개발에 있어 상당한 운영 자율성, 그리고 명확하고 집중된 미션(영국의 디지털 존재감 재구축 등)이 있었다. 지난 10년간 GDS는 영국 시민의 사용자 경험을 획기적으로 향상시켰다(예: 통합 웹사이트 gov.uk 제공). 또한 기존의 디지털 조달 관행을 중소기업 중심으로 근본적으로 재편하였으며, 디지털·데이터·기술(DDaT)을 중심으로 새로운 공직 커리어 경로를 개척하였다. 그 결과, GDS의 사례는 단순한 공공가치 전달의 성공 사례를 넘어서, 공공가치 전달의 전문화(professionalisation) 측면에서도 성공적인 사례로 평가받는다.

 

결론적으로, 이 문헌고찰의 본 절에서는 공공가치(public value) 개념을 이해하고, 그것이 어떻게 측정될 수 있는지, 현재 공공부문의 운영 맥락에서 어떤 특성을 지니는지, 그리고 그 전달이 어떻게 전문화될 수 있는지를 살펴보았다. 이 주제를 다룬 목적은 제1장에서 논의한 공공디자인(public design)이 공공가치 창출에 어떻게 기여할 수 있는지를 보다 명확히 설명하기 위함이다.
이 문헌고찰이 기여하는 이니셔티브를 시작하면서 Andrew Knight는 다음과 같이 선언한 바 있다. 공공디자인에 참여하는 공무원들은 “정부가 추구하는 변화, 즉 ‘의도(intent)’를 구체화하고 이에 반응하는 데에 의식적인 초점을 맞추어야 하며”, “복잡한 환경에 대응하기 위한 시스템 사고(system thinking)를 지녀야 한다”(Knight, 2023).
이 절이 그들의 이러한 목표 달성에 다음과 같은 방식으로 도움이 되었기를 바란다.

• 공공가치는 결과이자 과정이다
  공공가치는 단순한 정책 결과만이 아니라, 그 가치를 만들어내는 과정 자체도 중요하다는 점을 강조한다.
• '가치 대비 비용(Value for Money)'과 직관적 공공가치 측정은 상호보완적이다
  경제적 효율성과 함께 시민이 체감하는 가치를 함께 고려해야 한다는 의미이다.
• 현대 공공가치 실현에는 '지혜, 상상력, 협업, 겸손'이 필요하다
  이는 21세기 공무원 윤리의 새로운 기준이자, 공공부문이 지향해야 할 가치로 제시된다.
• 공공가치 전달은 '실천 기반 리더십(practice-based leadership)'을 통해 전문화될 수 있다
  이는 위에서부터의 리더십, 아래에서부터의 실천 공동체(CoP), 제도적 지원이 결합된 방식으로 이루어져야 한다는 전략을 제시한다.

 

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