4.1.3 공공정책, 어떻게 바뀌어야 할까?

'수요자 중심의 정책개발은 정책 과정에 수요자의 참여를 증가시키고, 정책의 목적을 수요자의 욕구 실현에 맞추는 것이다. 한계를 극복하기 위해, 말이나 글로 표현되지 않은 잠재적 수요자의 니즈를 발견할 수 있는 방법을 활용해야 한다. 디자인을 통해 숨은 욕구를 발견하고 새로운 해결책을 제시함으로써, 수요자 중심의 정책 개발에 필요한 변화를 제시한다. 수요자 중심의 정책 실현을 위해 서비스디자인의 역할을 살펴본다.' 
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수요자 중심의 정책개발은 무엇인가

수요자 중심의 정책개발은, 과정적으로는 ‘정책이 만들어지는 과정에 수요자가 참여할 수 있어야 한다’는 의미이고 목적적으로는 ‘수요자의 욕구실현이 정책의 목표가 되어야 한다’는 의미이다. 따라서 ‘수요자 중심이 되어야 한다’는 것은 정책 형성 과정에서 수요자의 개입도를 높일 수 있는 체계와 방법이 갖추어져야 한다는 뜻이기도 하고, 정책 목적이 수요자의 욕구 실현에 맞추어져야 한다는 의미이기도 하다. 그러기 위해서는 수요자의 욕구를 알아내는 것이 선행되어야 하는 것은 물론이다.*
* 출처 : 공공정책 책상에서 현장으로, 2017, 한국디자인진흥원

기존에도 정책 의제 형성에서 평가에 이르기까지 전 단계에 걸쳐 국민의 의견을 수렴하여 정책에 반영하고자 하려는 노력이 없었던 것이 아니다. 그런데 기존 정책과정에서 수요자 참여는 대체로 먼저 특정 수요자에게 의견을 묻고, 대상 중 자발적으로 대응하는 수요자의 의견을 취합하는 방법을 사용하고 있다. 언어나 문자로 표현되고 기록되어야만 비로소 수요자의 ‘의견’으로 다루어진다.
그러다 보니 기록으로 남기 어려운 내용은 정책 과정에서 고려 대상이 되지 못하게 되고, 이것은 더욱 근원적인 수요자의 잠재 욕구를 놓치는 원인이 된다. 그리고 자발적으로 의견을 내는 국민들은 대체로 능동적이고 적극적인 성향의 국민일 가능성이 크고 해당 정책에 대해 이해관계가 있어 특정 그룹의 주장이나 이익을 내세우는 대상자의 의견만을 수렴하게 될 수 있다는 점도 문제이다.

표 : 기존 정책 과정에서 실행되고 있는 수요자 의견 수렴 활동

* 출처 : 공공서비스디자인 사용설명서, 2014, 행정자치부

어떤 정책이 수요자 중심의 정책인가 아닌가의 판단은 ‘왜, 무엇’을 할 것인지 방향과 문제 정의를 하는 부분(목적)과 ‘어떻게’ 할 것인지(과정 및 방법)에 관한 부분 이렇게 두 가지로 나누어 볼 수 있다. 국민 중심의 서비스 정부 실현은 정책의 목적과 실현 방법이 모두 수요자 중심으로 변해야 가능해진다.

앞서 살펴본 실패사례들에서도 수요자인 국민을 최우선으로 하는 공공정책이 마련되려면 이 두 가지 조건이 모두 충족되어야 함을 확인할 수 있다. 이것은 첫째로 수요자의 욕구 실현이 정책의 목표가 되어야 함을 의미하는 것이며 둘째로 정책이 만들어지는 과정에 수요자가 참여할 수 있는 방법이 제공되고 실제로 참여할 수 있어야 함을 의미한다.*
* 출처 : 공공정책 책상에서 현장으로, 2017, 한국디자인진흥원

다음은 수요자 중심의 정책을 실현하는데 고려해야 할 요인을 ‘목적’과 ‘과정, 방법’으로 구분해서 정리한 프레임워크이다. 수요자 중심의 정책을 판단하는 기준, 추구하는 목표, 수요자 중심 정책이 실현되는 것을 어렵게 하는 문제 요인, 문제를 극복할 수 있는 방향, 그 문제 요인을 해결하는 데 기여할 수 있는 디자인 역할을 제시해 보았다.

표 : 수요자 중심 정책 프레임워크

* 출처 : 수요자 중심 공공정책을 위한 공공서비스디자인 모델에 관한 연구, 윤성원. 2015, 국민대학교 테크노디자인전문대학원 박사학위논문

특히 정책 실패사례들은 공통적으로 말이나 글로 드러나지 않는 수요자의 잠재 니즈를 발견하기 위한 방법이 활용되고 있지 않다.

그림 : 공공부문에서 활용되는 수요자 니즈를 찾기 위한 다양한 활동. 목적과 과정은 수요자 지향적인가?

말이나 글로 표현된 수요자의 의견을 수렴해서 정책에 반영하는 기존의 방법이 실패하고 있는 이유는 수요자의 욕구라는 것은 애당초 그러한 방법을 통해서는 찾기 어려운 것이기 때문이다. 수요자도 자신의 욕구를 잘 알고 있지 못하기 때문에 단순히 수요자에게 물어보는 방법으로 수요자에게 잠재된 니즈를 찾아내기가 불가능한 것이다. 고객 자신도 무엇을 원하는지 모른다는 점과 고객이 자기가 원하는 바를 정확히 표현하지 못한다는 점은 이미 오랫동안 시장조사의 문제점으로도 지적되어 왔다(임지아, 2012).

그림 : 수요자의 표현된 욕구와 표현되지 않은 욕구

자동차를 개발한 헨리 포드는 “내가 고객에게 무엇을 원하느냐고 물으면 고객은 ‘더 빠른 말’이라고 대답했을 것이다. 사람들은 직접 보여주기 전까지는 자신이 뭘 원하는지 모른다.”라고 했다. 스티브 잡스도 “많은 경우 사람들은 원하는 것을 보여주기 전까지는 무엇을 원하는지도 모른다.”라고 했는데 이것도 같은 맥락이다.

비키니 전용 해수욕장의 실패는 기존의 정책 수요를 찾기 위한 방법, 즉 사람들에게 의견을 묻는 방법만으로는 진정한 수요자의 잠재 니즈를 파악할 수 없고 그에 따라 바른 정책적 해법을 찾을 수도 없다는 점을 보여주는 예이다.
이렇게 기존의 공공정책에서 사용하고 있는 수요자 참여 방법은 해법을 모르는 사람에게 답을 내라고 요구하는 것과 다르지 않다. 따라서 정책 과정에서 수요자의 참여를 통해 수요자 욕구를 파악하는 기존의 언어적, 문자적 접근 방법과는 다른 새로운 접근법이 필요함을 알 수 있다.

그렇다면 수요자의 욕구를 찾기 위해 어떤 방법을 사용해야 할까? 바로 디자인에 그 답이 있다. 디자인은 선입견 없이 사람의 행동을 관찰하여 숨겨진 욕구를 찾고 그 해결책을 제시한다.
디자인 개발 시에 관찰이 어떤 역할을 하는지 보여주는 사례를 소개하겠다. 아이들 칫솔이 생김새를 떠올려보라. 미국 디자인기업 IDEO는 오랄비(Oral-B)를 위해 5~8세용 어린이 칫솔을 디자인하면서 아이들의 이 닦는 행동을 관찰함으로써 고정관념을 깨는 새로운 제품을 만들게 되었다. 1996년 이 제품이 출시되기 전까지만 해도 아이들의 칫솔은 어른의 칫솔보다 작아야 한다는 정도의 개념이 있었을 뿐이었다.
IDEO의 디자이너가 아이들을 관찰해 보니 실제로 아이들은 어른들처럼 칫솔을 손가락으로 잡는 대신 네 손가락과 손바닥을 함께 써서 주먹을 쥐듯 칫솔을 붙잡고 있었고 이것을 더 쉽게 잡을 수 있게 하려면 오히려 어른의 칫솔 대보다 더 두꺼워야 한다는 결론을 얻었다. 그 결과 만지작거리기 좋은 느낌의 통통한 고무 손잡이를 가진 어린이 전용 칫솔이 탄생했다. 칫솔을 사용한 역사 이래 불과 몇 년 전까지도 우리는 아이에게 필요한 칫솔이 무엇인지 아이의 입장에서 생각해보지 못했음을 알 수 있다.

그림 : 아이들 칫솔의 전형이 된 오랄비 어린이용 칫솔

* 사진 출처 : http://www.ideo.com/work/gripper/

이 사례에서 가장 놀라운 점은 아이들 칫솔을 만들 때 누구도 아이들 행동을 관찰해보려고 하지 않았었다는 점이다. 칫솔을 사용한 오랜 역사 이래 불과 몇 년 전, IDEO의 시도 전까지는 아이의 처지에서 어린이에게 필요한 칫솔이 무엇일지 알지 못했던 것이다.
“내가 해봐서 아는데…….”라며 아이들의 경험쯤은 이미 잘 알고 있다고 전제한다. 무언가를 경험했다고 해서 그것을 아는 것은 아니다. 어쩌면 우리는 아이였기 때문에 경험이 선입견이 되어 오히려 겸허하게 아이에게 불편한 것이 무엇이고 필요한 것이 무엇일지 생각을 못하게 된 것인지 모른다.
IDEO의 디자이너들은 아이들이 자기 의사를 분명히 말하지 못하기 때문에 어쩔 수 없이 관찰 방법을 사용했던 것일까? 사용자 대부분은 자기가 불편한 것, 원하는 것을 구체적으로 표현하지 못한다. 그래서 디자인은 말이나 글 외에도 사용자를 관찰하는 조사 방법을 사용한다.
디자인은 관찰을 통해 사용자가 미처 말하지 못하고 있는 욕구를 발견함으로써 새로운 해결방안을 제시한다. 침묵하는 대다수의 국민의 마음속에 숨겨진, 말이나 글로는 표현되지 않는 욕구를 찾을 방법이 도입되어야 한다.

수요자 중심 정책 개발을 위해 필요한 변화

수요자 중심의 정책 개발이 이루어지기 위해서는 다음과 같은 변화가 필요하다.

1) 생산조건(Factor Conditions) : 정책 목표를 수요자 중심으로 변화시킬 동인으로서 평가 시스템의 혁신

수요자 중심의 정책이 실현되기 위해서는 정책의 성과를 평가하는 시스템이 고객에게 새로운 가치를 주기 위한 방향으로 재설계되어야 한다. 공공부문의 평가 지표가 수요자 중심으로 변화될 수 있는 가능성이 있다.*
* 조소연(2012), ‘지방행정의 서비스 제고를 위한 사례분석 및 정책 방향’, 월간 지방자치
서비스를 ‘공급하는 양’의 관점이 아니라, ‘수요자가 사용하는 양’의 관점에서 공공서비스의 평가지표를 만드는 것이다. 예를 들면 경로당과 관련된 기존의 정책 평가 지표가 ‘지역 내 몇 개 증설’이라는 목표를 가지는 것이었다면 그 대신 ‘이용률’의 지표로 바꾸는 것이다. 지역 노인의 경로당 이용률을 현재 10%에서 15%로 높이는 등 지표를 수요자의 관점에서 바꾸게 된다면 공직자들은 어떻게 하면 경로당을 더 오랫동안 이용하게 할 수 있을까를 생각하면서 교통이나 편의성 등 고객 관점에서 경로당 접근의 장벽을 낮추고 환경과 서비스의 매력도를 높일 방법을 구상하게 될 것이다. 자연스럽게 정책이 고객지향으로 실현된다는 것이다. 이 예를 보더라도 정책 목표 설정과 측정지표 등은 수요자 중심으로 개선할 수 있는 가능성이 크다는 것을 알 수 있다.

2) 수요조건(Demand Conditions) : 수요자 참여 강화와 거버넌스의 구축

정책 과정에 수요자가 참여를 높일 수 있는 다양한 방법이 도입되어야 한다. 수요자 중심의 정책 실현을 위해서는 국민이 공공서비스의 주인으로서 주체적으로 정책과 서비스의 설계에 참여할 수 있도록 하는 체계와 방법을 갖추어야 하고, 국민 개개인의 삶의 질적 가치를 높이는 것이 정책의 목적으로서 관리되고 평가되어야 한다. 여기에서 국민은 ‘집단’으로서의 국민이 아니라 ‘개개인’으로서의 국민을 의미한다. 이러한 개념의 변화는 정부의 운영 방식을 국가 중심, 집단으로서의 국민 중심이 아닌, 개개인으로서의 국민 중심으로 바꾸는 패러다임의 혁명적 전환이 필요하다. 그러한 변화를 위해 정책 수요자인 국민의 참여가 질적 양적 차원에서 강화되어야 함은 당연하다.
물론 지금까지 기존 공공정책의 수립과 실행의 과정에서 수요자의 참여를 통해 수요자의 요구를 정책에 담아내기 위한 시도가 없었던 것은 아니다. ‘참여 자체가 민주주의를 이루는 수단이면서 동시에 목적으로서 의미를 갖는다’는 고전적 민주주의의 관점에서는 국민 참여를 당연시하며 긍정적 시각에서 국민 참여의 효용을 극대화할 방법을 모색하는 방향이 논의되고 있다. 공공분야는 이제까지 대체로 공급자 중심의 정책 개발에 적응되어 온 상태라 수요자 참여의 요구가 커지는 수요조건의 변화에 대해서는 익숙하지 않은 상태이다. 다양한 방법으로 수요자의 참여를 높이고 참여의 결과가 정책에 반영될 수 있게 함으로써 공급자와 수요자 양쪽에 긍정적인 순환의 경험이 쌓일 수 있도록 해야 한다.

3) 관련 및 지원 분야(Related & Supporting Sectors) : 이해관계자 간 협력적 정책 운영 체계 마련

수원지방법원 앞 횡단보도와 같은 실패를 피하기 위해서는 부처 칸막이(government silo)를 완화해야 한다. 그러기 위해서는 이해관계자 간 협력이 일어날 수 있는 체계 구축이 필요하다. 공공행정이 이루어지는 과정에 수요자 관점에서 문제를 해석하고 이해관계자 간 해결 방향에 대해 합의하는 협업의 핵심원리를 구현할 수 있는 체계를 만드는 것이 앞으로의 과제라고 할 수 있다. 2012년 서울시는 ‘두루일꾼’이라는 제도를 시행하고 있다.*
* 관련기사 : ‘서울시, 칸막이 행정 극복 ‘두루일꾼제’ 시행’, 경향신문, 2012년 3월 15일
이들은 주관 부서가 불분명하거나 다수 부서 또는 기관 간 협업을 해야 하는 정책 과제를 시행하는 조직으로서 타 조직의 회의·워크숍 등에 참여해 소속 실·국에 전파하는 소통역할도 수행한다. ‘두루일꾼’과 같은 제도는 부처 간 칸막이를 넘어 협업이 이루어질 조건을 만들고 있는 제도로서 수요자 중심의 공공정책을 실현할 수 있는 기능으로 작동될 수 있는 실험적인 시도라고 보인다.

4) 구조 및 경쟁(Strategy, Structure & Rivalry) : 수요자의 잠재 니즈를 찾아낼 새로운 방법의 도입

전통시장의 실패에서 확인할 수 있는 점은 수요자의 의견을 듣고 그 의견을 그대로 실현한다고 수요자가 의도하는 결과를 달성하게 되지 않는다는 사실이다. 정책의 성패는 수요자의 의견을 얼마나 잘 반영했는가 그렇지 않은가로 평가되는 것이 아니라 결과로 평가되는 것이다. 따라서 수요자가 요구한 것이 얼마나 실현되었는가와 관계없이 수요자가 원하지 않았던 결과를 가져온 정책이라면 성공한 정책이라고 할 수 없을 것이다. 누구의 요구를 들을 것이며, 어떻게 그들의 요구를 찾아내야 할지 알 수 있는 방법론이 필요하다. 그런데 지금까지 정책이 계획되고 실행되는 과정 중에 수요자의 니즈를 찾는 것은 설문, 간담회, 공청회, 토론 등 대체로 문자 등 언어 중심의 방법을 사용한다는 점에서 사실상 유사한 방법을 활용해 왔다고 할 수 있다.

공공정책의 현황과 원인 그리고 수요자 중심의 정책 실현을 위해 추구해야 할 방향을 정리하면 다음의 표와 같다.

표 : 공공정책의 현황, 원인 그리고 수요자 중심 정책으로의 혁신을 위한 해결책

 

그림 : 공공정책의 현황, 원인 그리고 수요자 중심 정책으로의 혁신을 위한 해결책

* 출처 : 수요자 중심 공공정책을 위한 공공서비스디자인 모델에 관한 연구, 윤성원. 2015, 국민대학교 테크노디자인전문대학원 박사학위논문

 

수요자 중심의 정책 실현을 위해 서비스디자인은 다음의 역할을 할 수 있다.

첫째, 서비스디자인은 고객의 경험 가치를 혁신함으로써 수요자 중심의 공공정책을 개발할 수 있도록 한다.
서비스디자인은 고객 중심의 서비스 개발을 위한 다양한 방법을 갖추고 있어 공공서비스가 추구하는 혁신 목표를 실현하는데 도움을 준다.

둘째, 서비스디자인은 협업에 의한 창조(Co-creation)를 통해 복잡한 문제를 해결할 수 있게 돕는다.
서비스디자인은 다양한 분야의 전문가가 협업을 통해 결과물을 산출하는 과정을 중요시한다. 여기에는 해당 서비스와 직접 연관된 분야 이외 분야의 전문가도 함께 하여 다양한 관점이 고려된 결과물을 제공할 수 있다. 또한 서비스디자인에서의 Co-creation은 다양한 분야 전문가뿐 아니라 서비스 수요자도 참여한다는 점이 중요하다.

셋째, 서비스디자인은 효과적으로 실현 가능성이 큰 해결안을 제시할 수 있게 한다.
처음부터 수요자뿐 아니라 여러 이해관계자의 참여와 협업을 통해 진행되면서 당사자들의 실제적인 사정이 고려되기 때문에 실현가능성이 큰 방향을 제시할 수 있다. 기존의 기획방법은 수요자가 정책에 실제 어떻게 반응할지 확인하지 않고 계획되고 실행되기 때문에 엄청난 예산 소모의 재앙을 불러올 수 있다. 2009년 우측보행의 실현을 위해 당시 전국 온오프라인을 뒤덮으며 어마어마한 양으로 실행되었던 대국민 홍보를 떠올려보라. 기획 단계에서 이해관계자의 니즈를 포괄적으로 파악하여 이를 근거로 계획, 실행하는 디자인 방법을 활용해야 한다. 구상 단계에서 프로토타이핑(모델링)을 통해 미리 작은 규모로 실행해 보고 정책 수요자의 반응을 통해 개선하는 과정을 거치게 되면 초기에는 기존보다 다소 시간과 비용이 더 소요되더라도 결과적으로 정책 홍보와 집행 단계의 예산을 대폭 절감하게 됨으로써 비용효과를 높이고 정책 목표도 효과적으로 달성할 수 있게 된다.

넷째, 서비스디자인을 통해 제공자 및 수요자 간의 상호 이해 및 신뢰를 구축할 수 있다.
공급자와 수요자가 서비스개발 과정을 거치며 서로의 사정을 이해하게 되고 상호 신뢰가 향상되며 이를 통해 개발된 서비스의 만족도가 향상되는 선순환이 일어나게 된다. 국민디자인단이 운영될 때도 초기에는 실제로 정책에 불만이 많던 서비스 수요자들이 서비스 개발과정에 참여하면서 공무원분들의 애로와 노력을 알게 된 후 오히려 그들을 위로하고 격려하는 일이 발생하는 것을 자주 보게 된다. 수요자의 참여를 높이는 것은 공공서비스에 대한 신뢰와 만족도를 향상함으로써 결과적으로 사회적 자본을 확대하는 효과를 가져온다.

 

* 출처 : 보이지 않는 서비스, 보이는 디자인, 윤성원

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